徐 偉，何 平

（1.江蘇警官學(xué)院，南京210012；2.西南政法大學(xué)，重慶400031）

近年來，伴隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，無論是普通民眾還是學(xué)界對“小產(chǎn)權(quán)房”問題的熱議和討論都格外引人關(guān)注，然而來自民間的期許與官方的態(tài)度卻似乎日漸緊張與對立?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”這一稱謂并非來自學(xué)界而是出自民間，其概念學(xué)界并無定論，一般將其定位為與利用國有土地開發(fā)而成的商品房亦即所謂“大產(chǎn)權(quán)房”相對，利用集體土地開發(fā)而成并銷售給本集體之外的居民的房屋。[1]“小產(chǎn)權(quán)房”與一般商品房的本質(zhì)區(qū)別在于購房者無法取得由國家土地管理部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，無法實際享有所購房屋的所有權(quán)及其他類型的物權(quán)。如此，“小產(chǎn)權(quán)房”在出售、轉(zhuǎn)讓乃至拆遷等環(huán)節(jié)中均存在著不利于購房者的巨大法律風(fēng)險。然而，“小產(chǎn)權(quán)房”的實際存量卻相當(dāng)龐大，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會給出的數(shù)據(jù)顯示，1995-2010年間全國“小產(chǎn)權(quán)房”竣工建筑面積累計達(dá)到7.6億平方米。更令人驚愕的是，有來自民間機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，該數(shù)字可能高達(dá)60-70億平方米！[2]而自2007年北京宋莊畫家村房屋糾紛一案始（該案亦被認(rèn)為是揭開“小產(chǎn)權(quán)房”問題的第一案），官方的態(tài)度由警示到查禁，似乎要將“小產(chǎn)權(quán)房”徹底清除。一方是存量巨大的“小產(chǎn)權(quán)房”及其背后數(shù)量龐大的購房者群體，一方是采取高壓姿態(tài)似乎無任何商量余地的政府，圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”而展開的一場市民社會與政治國家的博弈正在當(dāng)下上演。而如何破解“小產(chǎn)權(quán)房”的困局，更是值得學(xué)界探討的問題，在筆者看來，“法治”乃是題眼所在。本文意在從分析規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)行政策及其有效性出發(fā)，利用憲法與行政法學(xué)的相關(guān)原理與制度經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的制度變遷理論作為分析工具，以理順“小產(chǎn)權(quán)房”問題中所存在的各種法律關(guān)系，揭示其中可能存在的法律困境，進(jìn)而為解決實際問題提供可資借鑒的學(xué)術(shù)思考與立法資源。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”問題的成因

尼采說“無論是誰與這些怪物搏斗，都需要了解他們還沒有成為怪物的過程?！盵3]想要深入解讀“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)行規(guī)制政策并評價其政策的有效性，就必須往前回溯，梳理“小產(chǎn)權(quán)房”這一問題的成因，從歷史發(fā)展的維度把握“小產(chǎn)權(quán)房”及其規(guī)制政策的演進(jìn)脈絡(luò)。

1．“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是民間的習(xí)慣性稱謂而無嚴(yán)格的概念界定，筆者以為單純從定義出發(fā)并不能直指“小產(chǎn)權(quán)房”的問題所在，而以其構(gòu)成要件為線索更能明辨其癥結(jié)所在。（1）主體要件：購買一方的戶籍不在待售房屋土地所在集體之內(nèi)。實際上在本集體之內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)行為只要經(jīng)過法定程序?qū)徍送ㄟ^即為合法行為，但“小產(chǎn)權(quán)房”則是將本集體土地之上建設(shè)的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)給戶籍不在本集體內(nèi)的“外人”。依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，本集體之外的社會成員是無權(quán)取得本集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)的。而對該法律強行性規(guī)定的違背自然會招致購房合同無效的法律后果。（2）客體要件：“小產(chǎn)權(quán)房”買賣這一法律關(guān)系中的客體是買賣雙方權(quán)利義務(wù)所指向的對象也即集體土地上的房屋。由此觀之，“小產(chǎn)權(quán)房”這一客體符合民法對物的界定標(biāo)準(zhǔn)是合法有效的，因而集體土地上的房屋是可以買賣的。（3）內(nèi)容要件：“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的核心是集體土地上房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但由于我國現(xiàn)行立法實行“房地一體主義”，在處分不動產(chǎn)時是連同不動產(chǎn)所依附土地一同流轉(zhuǎn)的，因此該集體土地使用權(quán)也隨房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。原本集體土地使用權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，但其前提是在本集體組織之內(nèi)，結(jié)合前述對主體要件的闡釋可以清晰的發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”突破了這一前提性的要求，將集體土地流轉(zhuǎn)到了本集體組織之外。這與《土地管理法》的強制性規(guī)定相背離因而致使合同內(nèi)容不合法而使該物權(quán)行為亦歸于無效。

從上述構(gòu)成要件的闡釋中，我們清晰地分辨出“小產(chǎn)權(quán)房”的違法之處，但再進(jìn)一步考量我們發(fā)現(xiàn)致使該買賣行為無效的是經(jīng)由《憲法》《土地管理法》等一系列法律法規(guī)所確立的現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。我國現(xiàn)行《憲法》原則性地規(guī)定了土地的二元架構(gòu)即土地的國家所有與集體所有，在這一原則指導(dǎo)之下經(jīng)由《土地管理法》等相關(guān)部門法律法規(guī)的進(jìn)一步確立和落實，形成了現(xiàn)行農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度安排。在這一產(chǎn)權(quán)制度之下，農(nóng)民對土地僅有“殘缺的所有權(quán)”，[4]即沒有自由處分的權(quán)利而僅僅是作為一個使用人而享有土地的用益物權(quán)。在這一產(chǎn)權(quán)制度之下，農(nóng)民實際被束縛在土地原有的用途上，并不能“地盡其利”而充分挖掘土地的附加價值。更令人費解的是，在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)土地來自開發(fā)商與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的轉(zhuǎn)讓合同，既然憲法已經(jīng)明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)，那么集體組織就有權(quán)利處分集體土地，但事實是，這同樣違背了《土地管理法》等一眾關(guān)涉土地利用與開發(fā)的法律法規(guī)所構(gòu)筑的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，因為依據(jù)這些行政法律法規(guī)的強行性要求，即使是集體組織其所有權(quán)也是殘缺的，特別是作為所有權(quán)最核心最重要的權(quán)能即對集體土地的處分權(quán)更是被閹割殆盡。到底集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能由誰行使，如果仍舊是由國家行使，那《憲法》原則性的規(guī)定又有何意義？由是觀之，“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源是現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

2．“小產(chǎn)權(quán)房”問題的直接原因。當(dāng)我們轉(zhuǎn)換視角，將目光聚焦于土地本身，我們不難發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”雖然“遍地開花”，但鋪開地圖，顯見那些土地?zé)o不處于城市的邊緣或者是城中村之內(nèi)。正是因為這些土地自身所具有的土地區(qū)位優(yōu)勢，再依托蓬勃的城市發(fā)展背景，自然使得這些土地的商業(yè)價值劇增。而其區(qū)位優(yōu)勢從何得來？答案只有一個：中國式的城市化路徑。緣起于西方的城市化，肇始于西方工業(yè)革命推動的現(xiàn)代化運動。概括說來，城市化是現(xiàn)代化的一個標(biāo)志，西方學(xué)界和官方往往以城市化率來表征現(xiàn)代化的程度。從西方經(jīng)典的現(xiàn)代化論述出發(fā)，我們不難發(fā)現(xiàn)，歐美諸國雖在現(xiàn)代化發(fā)展模式上選擇不同（如英國是通過圈地運動為工業(yè)化積累了資本進(jìn)而推動現(xiàn)代化，而美國則是歷經(jīng)南北戰(zhàn)爭后為北方的新興工業(yè)提供充足的勞動力資本從而推進(jìn)現(xiàn)代化[5]），但歷百年發(fā)展終是殊途同歸：不再以犧牲農(nóng)業(yè)而成全工業(yè)和城市的膨脹，珍視人的價值和尊嚴(yán)，對現(xiàn)代化的反思也漸趨理性和深入。而在當(dāng)下中國，我們正在目睹和經(jīng)歷一場藉由“征地運動”而恣意瘋長的城市化進(jìn)程。自2003年開始，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，隨處可見的拆遷和復(fù)建成為這個時代的現(xiàn)實面目，原有的城市土地開發(fā)殆盡，政府唯有不斷兼并城郊的農(nóng)地，驅(qū)趕農(nóng)民“上樓”，城市唯有不斷向四面擴張才能滿足不斷膨脹的“城市化欲望”。然而拔地而起的高樓卻并沒有帶給民眾安居和幸福，由于政府壟斷了土地的一級市場，并有限的將土地投入開放的二級市場，加之宏觀調(diào)控的乏力，各大開發(fā)商競相抬價，投機現(xiàn)象嚴(yán)重，各路“地王”屢屢見諸報端，最終高昂的土地出讓金變成令人咋舌的高房價。當(dāng)虛高的房價阻斷了人們的安居夢，人們轉(zhuǎn)而將目光投向沒有被征收高昂的土地出讓金和各項稅費的“小產(chǎn)權(quán)房”“小產(chǎn)權(quán)房”作為普通商品房的替代品便從“星星之火”發(fā)展成燎原之勢。邏輯推演和現(xiàn)實情況都清晰表明，正是當(dāng)前以政府征地為主導(dǎo)的城市化發(fā)展路徑直接造成了“小產(chǎn)權(quán)房”問題。

當(dāng)我們聚焦“小產(chǎn)權(quán)房”問題之時，我們看到的是一場以轉(zhuǎn)型中國為背景，以“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化為焦點，在日漸發(fā)育和成熟的市民社會與強勢政府之間展開的博弈。然而，在這場博弈的背后所深藏的制度性缺陷和道路的選擇才是問題的癥結(jié)所在。要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，無論是法律還是政策都應(yīng)當(dāng)切中問題的要害，對癥下藥，如若不然，則只能治標(biāo)不治本以致政策淪為一紙空文。而政府在處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題時所采取的政策是否切中問題的要害了呢？下面，我們將回顧政府在面對“小產(chǎn)權(quán)房”問題時政策的演進(jìn)過程，并從理論和現(xiàn)實層面剖析該現(xiàn)行政策的有效性與可能的政策走向。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行規(guī)制政策演進(jìn)

首先，我們需要梳理自2007年至今的“小產(chǎn)權(quán)房”政策（以中央政策為主）：[6]如下表。

時間 層級 法律/政策 簡評2007.6中央：原住建部（現(xiàn)國土部）發(fā)出風(fēng)險提示因為非集體經(jīng)濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)2007.10 中央：全國人大頒布《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標(biāo)志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時代[7]與此相反，商品化的土地使用權(quán)的管理卻仍然是用征地制度這個獨木橋來連接城鄉(xiāng)兩個世界2007.12 中央：國務(wù)院 明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”2008.1 中央：國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，指出任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度至此國務(wù)院便放手不管，所有的政策細(xì)節(jié)的籌劃和落實工作都交由國土部承擔(dān)2008.7 中央：國土部下發(fā)通知，要求盡快落實農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但明確指出不得為"小產(chǎn)權(quán)房"辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明2009.9 中央：國土部再次強調(diào)，"小產(chǎn)權(quán)房"實質(zhì)上是違法建筑，違反土地管理法律，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理法律，違反相關(guān)政策，各地要嚴(yán)格依法查處大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為2010.2 中央：國土部國土部部長在全國國土資源工作會閉幕式上透露，已經(jīng)完成針對"小產(chǎn)權(quán)房"的調(diào)研，爭取年內(nèi)出臺解決方案2010.5 中央：國土部開始醞釀"小產(chǎn)權(quán)房"整治方案，對發(fā)現(xiàn)的問題，采取"一案一處理"，將出臺全國性"小產(chǎn)權(quán)房"治理方案最終治理方案"難產(chǎn)"，我們認(rèn)為國土部憑其一己之力難以協(xié)調(diào)和處置實際已積重難返的"小產(chǎn)權(quán)房"問題2011.3 中央：國務(wù)院 成立了"小產(chǎn)權(quán)房"清理領(lǐng)導(dǎo)小組2011.4 中央：國土部對于已經(jīng)建好或者已經(jīng)售出的"小產(chǎn)權(quán)房"，不得辦理土地登記，不允許以任何方式補辦土地審批手續(xù)2012.2 中央：國土部 稱今年在全國試點處理“小產(chǎn)權(quán)房”歷經(jīng)一年的試點和調(diào)研，最終，國土部依舊未能如期提交針對“小產(chǎn)權(quán)房”的實質(zhì)性處理方案2013.3 中央：國務(wù)院責(zé)成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)"小產(chǎn)權(quán)房"的摸底和清理工作。國務(wù)院要求：所有在建及在售"小產(chǎn)權(quán)房"必須全部停建或停售[8]當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房的困局愈發(fā)嚴(yán)峻之時，中央政府意識到將關(guān)乎國計民生的問題全盤托付給一個下屬部門去解決顯然無法得到一個滿意的答案

縱觀政府在處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題時所采取的政策，不難把握這樣一個政策演進(jìn)脈絡(luò)：中央政府逐步認(rèn)識到“小產(chǎn)權(quán)房”問題的嚴(yán)重性，從風(fēng)險提示到堅決禁止，政策出臺的力度和措辭的強度呈遞增趨勢。但六年時間里，政策內(nèi)容幾乎沒有實質(zhì)性的進(jìn)步，除了禁止之外就是無休止的調(diào)研和試點，缺乏具有可操作性和解決實際問題的政策內(nèi)容，一味強調(diào)禁止而忽略了民意。

從該系列政策的價值取向上來看，強力禁止的政策取向?qū)嶋H體現(xiàn)了政策的兩個目標(biāo)：一是政治目標(biāo)：維護(hù)業(yè)已存在的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以穩(wěn)定加速轉(zhuǎn)型的社會。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是牽一發(fā)而動全身的根本性問題，調(diào)整的力度和方向。實際關(guān)乎國家的意識形態(tài)和執(zhí)政黨的命運，已經(jīng)有學(xué)者在著作中將該問題提升至關(guān)乎民族命運之高度。政府的顧慮即在于此，一旦調(diào)整的步伐過大勢必會對現(xiàn)有的整個社會結(jié)構(gòu)造成沖擊或?qū)⑽＜罢麄€社會的穩(wěn)定；二是經(jīng)濟目標(biāo)：壟斷征地利益以維系財政的穩(wěn)步增長。據(jù)統(tǒng)計，全國土地出讓金逐年增多。2009年，全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的46%左右，有些地方的土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上，[9]這些收益直接來源于政府對征地利益的壟斷，而一旦政府不再擁有對農(nóng)地的實際處分權(quán)，則政府將失去這一大筆肇因于中國式城市化路徑的“政策紅利”。近期，媒體關(guān)于各地地王不斷涌現(xiàn)的報道及國家統(tǒng)計局關(guān)于地方債不斷高攀的權(quán)威數(shù)據(jù)都從不同角度驗證了這一判斷。更進(jìn)一步說，政府可能已經(jīng)意識到“小產(chǎn)權(quán)房”問題的癥結(jié)所在，但現(xiàn)階段還難以從調(diào)整產(chǎn)權(quán)制度安排和重塑城市化路徑的要害入手，基于上述的顧慮和對不愿流失的既得利益的固守，在這場持續(xù)數(shù)年的博弈中，政府?dāng)[出了嚴(yán)厲的姿態(tài)，執(zhí)意以堅決禁止來封堵洶涌的民意。

從該系列政策的實際運作上看，對“小產(chǎn)權(quán)房”的存量采取了清理的措施，有些地方甚至直接一拆了事。但面對如此巨大的存量及其背后數(shù)以萬計的購房者，簡單粗暴的拆是完全不能解決問題的，甚至還會催生出更多更嚴(yán)重的社會問題。更多的地方選擇了觀望，所謂的“清理”甚至在有些地方成為“小產(chǎn)權(quán)房”“轉(zhuǎn)正”的契機，以南京為例，一處名為鳳凰新城的小區(qū)實際是“小產(chǎn)權(quán)房”，但在清理過程中卻成功“轉(zhuǎn)正”，通過補辦土地出讓手續(xù)又獲得了相關(guān)部門的批文和許可，[10]這樣的案例在南京還有多起，可以想見在其他城市也可能出現(xiàn)類似的情況。對“小產(chǎn)權(quán)房”的增量則完全是一刀切，堅決禁止。但“上有政策，下有對策”，特別是進(jìn)入2013年后，各地房價又迎來新一輪的上漲潮，據(jù)相關(guān)媒體報道，各地偃旗息鼓的“小產(chǎn)權(quán)房”似乎大有東山再起的勢頭。[11]由此可見，在該系列政策的操作層面實際缺乏行之有效的措施去遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的市場需求和實際供給，“小產(chǎn)權(quán)房”仍舊如同陰影一般揮之不去。

從政策的監(jiān)管來看，一般而言，沒有監(jiān)管，政策的實際執(zhí)行情況就會出現(xiàn)偏差和問題。在治理“小產(chǎn)權(quán)房”問題上，一味禁止的政策在缺乏可操作性的同時亦缺乏足夠的監(jiān)管。再回顧上文所梳理的政策演進(jìn)過程，我們發(fā)現(xiàn)，對“小產(chǎn)權(quán)房”的監(jiān)管似乎完全是住建部的責(zé)任，當(dāng)然不可否認(rèn)，這是住建部的職責(zé)所在，但這樣一個涉及面廣的復(fù)雜問題全由住建部承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)則其顯得力不從心；同時依據(jù)法律和相關(guān)法規(guī)，住建部權(quán)力范圍有限，所能采取的措施亦只能在其行政權(quán)限之內(nèi)，并無行政強制執(zhí)行的權(quán)力，在監(jiān)督過程中亦會出現(xiàn)監(jiān)督乏力的現(xiàn)實問題。因此，中央政府在最近的治理方案中已經(jīng)逐步確立各部門聯(lián)動的機制，但該機制又是否會產(chǎn)生相互推諉和扯皮的問題則有待進(jìn)一步觀察。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行規(guī)制政策的有效性分析

從“小產(chǎn)權(quán)房”政策演進(jìn)過程和政策構(gòu)成分析的角度，我們剖析了現(xiàn)行政策的縱向和橫向兩個層面，立體的勾勒出了該政策的大致輪廓，下面將從理論和現(xiàn)實兩個層面對現(xiàn)行“小產(chǎn)權(quán)房”政策進(jìn)行有效性分析。

1．理論層面的有效性分析。（1） 從政策目標(biāo)角度。如前文所述，從該系列政策的價值取向上來看，強力禁止的政策取向?qū)嶋H體現(xiàn)了政策的兩個目標(biāo)：一是政治目標(biāo)；二是經(jīng)濟目標(biāo)。但細(xì)究這兩個目標(biāo)本身就存在著悖論和困境。首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的安排不合理。雖然在前數(shù)十年該農(nóng)地制度安排實際為農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟的騰飛提供了制度性的支撐，但時至今日，經(jīng)濟體制改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已不同于改革之初，現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度最大的不合理之處即在于集體所有權(quán)處于真空狀態(tài)。農(nóng)民個體不享有土地的所有權(quán)，而隨著農(nóng)業(yè)稅的廢止，集體組織在農(nóng)村中的實際影響和作用漸趨淡化，而集體組織的法律地位又不甚明確，不屬于民法上的非法人組織，難以用傳統(tǒng)民法的組織理論去框定集體組織的權(quán)利和義務(wù)，但《憲法》和相關(guān)的法律法規(guī)又在形式上賦予了集體組織的集體土地所有權(quán)。因此，基于現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排就不可避免的出現(xiàn)了集體土地所有權(quán)的真空狀態(tài)。其結(jié)果是，國家權(quán)力侵入集體，事實上統(tǒng)制了集體土地所有權(quán)。這種真空狀態(tài)的存在最終會使農(nóng)民產(chǎn)生不安全感，從近年來中央多次延長承包年限亦可看出政府對農(nóng)民此種憂慮的安撫。其次，政府壟斷征地利益城市化路徑的不可持續(xù)性。一是政府征地實際上存在一個憲法上的悖論。依據(jù)《憲法》第10條，國家只有在為公共利益之時才能征收集體土地，由政府征收集體土地是現(xiàn)行憲法規(guī)定的集體土地轉(zhuǎn)化為城市土地的唯一路徑，也是政府征地的原則性規(guī)定，但實際上不難發(fā)現(xiàn)其中的悖論，一方面，城市化需要征收土地，但征收來的土地又并非全為公共利益。另一方面，開建商品房和娛樂場所等所需要的土地又只能通過政府征地這一唯一的獲取集體土地的方式來取得。二是中國式城市化路徑有天然缺陷。土地是農(nóng)民生活的保障，特別是農(nóng)村老齡人口自我保障的重要依托，在社會保障體系較為薄弱的農(nóng)村，農(nóng)民唯有依靠土地才能實際解決養(yǎng)老保障問題，但政府征地的后果是，農(nóng)民獲得一筆并不對等的補償款（因為補償標(biāo)準(zhǔn)并非按土地市值計算）并被迫“上樓”，一旦補償款消耗殆盡，則農(nóng)民既無獨立謀生的能力，又因戶籍等一系列的限制而無法享受城市的社會保障，那么這些農(nóng)民將何處去？同時，我們看到，伴隨著城市化的擴張，良田在縮減，而人口卻依舊龐大，宏觀的糧食安全越來越引起學(xué)界和社會輿論的關(guān)注。國家雖制定了18億畝的耕地紅線，但在盲目征地擴張的城市化面前，似乎顯得有些有氣無力。基于上述分析，不難得出這樣的結(jié)論，即當(dāng)下的中國式城市化路徑不具有可持續(xù)性，可能造成嚴(yán)重的社會問題。綜上，從政策目標(biāo)角度，我們顯見其目標(biāo)自身的缺陷從理論上否定了該政策的有效性。

（2）從農(nóng)地政策嬗變的角度。歷經(jīng)計劃經(jīng)濟時代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率，各地農(nóng)民開始自發(fā)進(jìn)行農(nóng)業(yè)組織形式的探索，其中以安徽小崗村為代表，開始實行包產(chǎn)到戶。隨后，中央政府肯定了農(nóng)民的首創(chuàng)精神和實踐勇氣，在全國推廣以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。以制度經(jīng)濟學(xué)觀點視之，這是一場典型的自下而上的誘致性制度變遷：原有制度已無法將生產(chǎn)資料的可能價值最大化，在制度約束之外存在著更可觀的可得收益，因此，一部分社會群體開始冒著風(fēng)險攫取制度之外的可得收益，隨著這部分群體的不斷壯大，最終執(zhí)政者不得不調(diào)整原有制度安排以為自身執(zhí)政的合法性提供新的道德基礎(chǔ)。反觀當(dāng)前的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，我們似乎不難找出二者的共性，唯一的區(qū)別是政府的態(tài)度和政策取向的差異，而當(dāng)年的農(nóng)民實踐、政府推廣成就了改革開放數(shù)十年來農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展并為整個經(jīng)濟的騰飛奠定了堅實的基礎(chǔ)，而我們也似乎能夠看到現(xiàn)行“小產(chǎn)權(quán)房”政策的最終歸宿。同時，數(shù)十年來農(nóng)地政策嬗變的核心其實是，政府的“退出和放權(quán)”，亦即退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要過程，將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，開放農(nóng)村和全國市場，弱化管制實現(xiàn)微觀自主。爾后，“退出和放權(quán)”的政策導(dǎo)向被中央政府奉為圭臬，迄今為止的十個有關(guān)“三農(nóng)”問題的一號文件都貫徹了此政策導(dǎo)向，今年中央一號文件明確提出鼓勵企業(yè)進(jìn)村和家庭農(nóng)場的發(fā)展，實質(zhì)上是進(jìn)一步弱化集體組織的功能，強化農(nóng)民的權(quán)利主體地位。然而，反觀現(xiàn)行的“小產(chǎn)權(quán)房”政策則鮮明地感受到政府對農(nóng)民自主權(quán)利的強勢干預(yù)。實際上“小產(chǎn)權(quán)房”給農(nóng)民帶來的實際收益要大于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，至少能夠為失地農(nóng)民提供接近土地市值的豐厚補償并解放農(nóng)民自身的勞力而使其有精力和財力投入其他發(fā)展領(lǐng)域，但政府基于前述原因的考量而不得不壓制民意，與其一貫奉行的“退出和放權(quán)”的政策導(dǎo)向背道而馳，與改革的趨勢相背離，由此，也能洞見該政策的未來命運不是廢止即是作出重大的調(diào)整。

2．現(xiàn)實層面的有效性分析。（1） 2013年，政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控仍舊乏力，房價仍不斷上漲從外部拷問著“小產(chǎn)權(quán)房”政策的合理性，進(jìn)而消解其有效性。步入2013年，中國房地產(chǎn)市場又是漲聲一片，各地配合“國五條”出臺的實施細(xì)則“雷聲大雨點小”，即使是傳出可能開征物業(yè)稅的利空消息但實際對房價的調(diào)控力度和影響程度遠(yuǎn)不足以限制如脫韁野馬一般的房價。此外，由于當(dāng)前國家面臨通貨膨脹的巨大壓力，政府不得不采取收縮性的財政政策，其直接后果是各地保障性住房的開發(fā)力度放緩。民眾對住房的剛性需求只能在“小產(chǎn)權(quán)房”上得到滿足，同時“法不責(zé)眾”的心理也消解了“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行政策的嚴(yán)肅性。據(jù)新浪網(wǎng)報道，各地的“小產(chǎn)權(quán)房”雖一直處于官方嚴(yán)打狀態(tài)，但進(jìn)入2013年以來，“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)回暖跡象。

（2）監(jiān)督成本高昂導(dǎo)致監(jiān)督缺失，實際消解了“小產(chǎn)權(quán)房”政策的有效性。上文已從監(jiān)督主體和主體的權(quán)力限度闡述了“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)督缺失的必然性，而監(jiān)督缺失實際就是對一項政策的有效性的消解。我們將從實際的監(jiān)督成本出發(fā)，實證這一政策的有效性是如何被消解的。在此，我們需要借助制度經(jīng)濟學(xué)中的科斯定理來明白監(jiān)督成本的概念?？扑苟ɡ韺嶋H說明了在現(xiàn)實市場環(huán)境里，交易成本不為零亦即市場主體需要在交易之外支付相當(dāng)?shù)馁M用去促成交易。而這些額外的費用實際決定或左右著市場主體的行為。[12]由此推演，我們能夠厘定出這樣一個概念即監(jiān)督成本：在現(xiàn)實市場環(huán)境里，監(jiān)督成本不為零亦即市場監(jiān)督主體需要支付額外的費用去實現(xiàn)監(jiān)督，而這些額外的費用實際影響著監(jiān)督者的監(jiān)督行為。在此額外的費用主要包括“小產(chǎn)權(quán)房”清理過程中所需支付的人工和材料費用以及日常巡查所需支出的相關(guān)費用，而這些費用又是由監(jiān)督對象的特征所決定的。由于“小產(chǎn)權(quán)房”的存量相當(dāng)巨大，清理工作中的人工成本和材料成本將是巨大的，同時“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)完全不通過監(jiān)管部門審批因而日常巡查更是難以實現(xiàn)，住建部等相關(guān)部門不可能對每一寸城郊土地實現(xiàn)實時的監(jiān)管。如此所致的監(jiān)督缺失，也客觀上消解了“小產(chǎn)權(quán)房”政策的有效性。

基于理論與現(xiàn)實層面的考量，進(jìn)一步肯定了我們對“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行規(guī)制政策有效性的評價：該項政策面臨著失效的現(xiàn)實風(fēng)險。短期內(nèi)，政府的高壓態(tài)勢可能強化該政策的執(zhí)行，但從中長期來看，該政策將陷于無效的尷尬局面，從而不得不作出重大調(diào)整。

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[6]新浪房產(chǎn)．“小產(chǎn)權(quán)房”政策.http://gz.house.sina.com.cn/news/10533913709.shtml，2012-05-12.

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[12]侯銀萍．“小產(chǎn)權(quán)房”問題的制度根源與規(guī)制路徑[J]．生產(chǎn)力研究，2012，（12）.