孟飛，上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620

一、問題的提出

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，在自上而下和自下而上相互結(jié)合的金融市場(chǎng)化改革過程中［1］9－12，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。從金融發(fā)展和法律制度的關(guān)系來看，市場(chǎng)在金融資源配置中的決定性作用意味著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限受到法律制度的嚴(yán)格限制，即“法無授權(quán)不可為”，而對(duì)于市場(chǎng)主體而言，則是“法無禁止即可為”。更好地發(fā)揮政府作用則要求在確定合理的金融監(jiān)管邊界同時(shí)，提高金融監(jiān)管治理的能力。

在通常情況下，金融監(jiān)管的邊界應(yīng)當(dāng)限定為市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，正是市場(chǎng)失靈的存在，政府對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管才獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。金融領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為壟斷力量導(dǎo)致金融市場(chǎng)扭曲、金融市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱，以及金融市場(chǎng)的正外部性和負(fù)外部性問題①美國(guó)證監(jiān)會(huì)于2012年3月16日發(fā)布了《證監(jiān)會(huì)規(guī)則制定經(jīng)濟(jì)分析指引》(Current Guidance on Economic Analysis in SEC Rulemakings)的備忘錄，其中規(guī)定證監(jiān)會(huì)在準(zhǔn)備制定監(jiān)管規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)清晰的界定其原因:監(jiān)管規(guī)則必須是對(duì)市場(chǎng)失靈的治理回應(yīng)，傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈包括市場(chǎng)支配力、外部性、代理成本問題，以及信息不對(duì)稱。該備忘錄在注釋16中列舉了在這四個(gè)方面常見的金融市場(chǎng)問題。另外，倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院Charles Goodhart教授在2008年國(guó)際金融危機(jī)后對(duì)先前的金融監(jiān)管理論提出了質(zhì)疑，認(rèn)為過去的金融監(jiān)管建立在改善單一金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理行為之上的，但這是誤導(dǎo)性的。事實(shí)上，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)集中在兩個(gè)方面，第一，系統(tǒng)性的外部性(systemic externalities)，即金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染機(jī)制;第二，消費(fèi)者保護(hù)，即信息不對(duì)稱問題。See Charles Goodhart.How Should We Regulate the Financial Sector?In Adair Turner etc.，The Future of Finance，LSE Report，2010，pp.165－186.。但是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管是一把雙刃劍，在可能解決市場(chǎng)失靈問題的同時(shí)，也可能對(duì)金融市場(chǎng)機(jī)制造成人為的扭曲，不能達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)或者實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的成本太大，從而造成監(jiān)管失靈。造成金融監(jiān)管失靈的原因是多方面的，其中一個(gè)主要的原因來自權(quán)力的自我膨脹性質(zhì)。公共選擇理論對(duì)金融監(jiān)管的效率問題提出了兩個(gè)批評(píng):第一，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行實(shí)際上是由追求自己私人利益的個(gè)人組成，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的監(jiān)管政策在沒有任何約束的情況下并不必然是公共利益及投資者利益的代表。第二，監(jiān)管人員很容易與被監(jiān)管主體形成利益共同體，在被監(jiān)管主體俘獲金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)形成尋租現(xiàn)象［2］20－21。另外，信息不對(duì)稱的情況同樣存在于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管主體之間，從而造成金融監(jiān)管失靈。更為嚴(yán)重的是，問題往往以市場(chǎng)失靈時(shí)表現(xiàn)出來，但是問題的根源卻來自金融監(jiān)管制度。在本質(zhì)上，政府失靈和市場(chǎng)失靈問題相類似，根源于不完全信息和不充分競(jìng)爭(zhēng)，并具有內(nèi)在性和必然性［3］37－42。如果說現(xiàn)實(shí)世界中的金融市場(chǎng)既不是在完備的市場(chǎng)與不完美的監(jiān)管之間進(jìn)行選擇，也不是在不完備的市場(chǎng)與完美的監(jiān)管之間進(jìn)行選擇的話，那么應(yīng)當(dāng)是在不完備的市場(chǎng)和不完美的監(jiān)管之間進(jìn)行選擇［4］。

那么，如何確定金融監(jiān)管邊界、提高金融監(jiān)管效率呢?從個(gè)人決策來看，理性的社會(huì)個(gè)體在做出個(gè)人決策時(shí)采取的是成本收益的核算和權(quán)衡，在預(yù)期收益高于成本時(shí)就采取行動(dòng)，在預(yù)期收益低于成本時(shí)則不會(huì)采取行動(dòng)。這一有效而又簡(jiǎn)單的行動(dòng)邏輯能否適用于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)呢?不容忽視的是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)成本收益評(píng)估的方式和范圍與私人存在很大的不同。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取任何一項(xiàng)行動(dòng)都必須經(jīng)過成本和收益的核算，不僅成本較高，而且又沒有必要，但對(duì)重要的金融監(jiān)管政策進(jìn)行成本收益分析是國(guó)際金融監(jiān)管實(shí)踐的一個(gè)通例。從金融監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，成本收益分析是有效提高金融監(jiān)管政策質(zhì)量的技藝，也是金融監(jiān)管的核心原則之一［5］46－51。美國(guó)早在 20 世紀(jì) 70年代的環(huán)境保護(hù)政策中，環(huán)境保護(hù)署(EPA)就已經(jīng)采取了成本收益分析這一政策效率評(píng)價(jià)工具。英國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(FSA)也于2000年根據(jù)《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》的法定要求開展了對(duì)金融監(jiān)管政策的成本收益分析。美國(guó)2010年發(fā)布的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》要求超過20個(gè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定398部監(jiān)管規(guī)章［6］9－16。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照要求通常采用成本收益分析的方法，以約束制定監(jiān)管政策的行政裁量權(quán)不被濫用［7］393－397。加拿大安大略證券監(jiān)管委員會(huì)(OSC)根據(jù)立法的明確規(guī)定，也是在監(jiān)管政策制定過程中對(duì)其進(jìn)行成本和收益的影響評(píng)價(jià)。

我國(guó)金融監(jiān)管政策在實(shí)施過程中存在著一個(gè)低效率問題。以資本市場(chǎng)為例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)資本市場(chǎng)的法規(guī)規(guī)則已經(jīng)超過1200件，但是在實(shí)踐中真正得到落實(shí)的并不多。問責(zé)條款達(dá)到200多個(gè)，但是沒有啟動(dòng)過的條款超過三分之二①這里的法規(guī)規(guī)則既包括立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院頒布的法律和行政法規(guī)，也包括證券交易所發(fā)布的規(guī)則，從數(shù)量上來看，占比最大的應(yīng)是中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的規(guī)章和規(guī)則。參見肖鋼:《監(jiān)管執(zhí)法:資本市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)》，載《求是》2013年第15期，第29－31頁。。實(shí)踐中金融監(jiān)管政策的低效率既有來自執(zhí)法部門自身的因素，更重要的是，也有來自金融監(jiān)管政策在制定階段以及在實(shí)施過程中缺乏有效的評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)利益主體在實(shí)施監(jiān)管政策時(shí)成本加重而缺乏自覺實(shí)施的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取成本收益分析這一技藝提高制定相關(guān)政策的有效性，通過監(jiān)管治理能力的提升促進(jìn)金融市場(chǎng)的改革發(fā)展，這是中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)亟待解決的問題。

本文主要分析美國(guó)、英國(guó)的法制經(jīng)驗(yàn)研究金融監(jiān)管領(lǐng)域適用成本收益分析的制度結(jié)構(gòu)，并結(jié)合中國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐提出漸進(jìn)式優(yōu)化的法制路徑。

二、金融監(jiān)管效率的評(píng)估:成本和收益

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取成本收益分析旨在對(duì)擬定的或者實(shí)施中的監(jiān)管政策進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而確定成本最小或收益最大的金融監(jiān)管政策，或者對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行修改或廢止。其中，成本和收益在貨幣上的數(shù)量化成為成本收益分析的核心要素。

(一)成本的貨幣化和數(shù)量化

英國(guó)金融服務(wù)局［8］13－19、美國(guó)證監(jiān)會(huì)(SEC)、美國(guó)期監(jiān)會(huì)(CFTC)在實(shí)踐中把成本分為三大類:合規(guī)成本、直接成本和間接成本。

1.合規(guī)成本

合規(guī)成本主要是指被監(jiān)管主體和其他市場(chǎng)主體為了符合金融監(jiān)管政策的要求而支付的相關(guān)費(fèi)用，以及相關(guān)時(shí)間的支出。從制定金融監(jiān)管政策的目的而言，合規(guī)成本在整個(gè)成本中的比例應(yīng)當(dāng)是比較低的，但是不同的被監(jiān)管主體因?yàn)槠渥陨淼慕?jīng)營(yíng)能力和管理制度的差異而存在很大的變動(dòng)。具體而言，合規(guī)成本可以分為兩大類:第一類是被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)為了滿足監(jiān)管要求而從市場(chǎng)上購買的管理設(shè)備或者其他設(shè)施。由于這類成本的支出存在市場(chǎng)交易價(jià)格，因此，從外部市場(chǎng)購買的設(shè)施的合規(guī)成本是易于直接量化的。第二類是被監(jiān)管主體通過內(nèi)部資源的重新配置以滿足監(jiān)管政策的要求而發(fā)生的成本。這類成本由于發(fā)生在被監(jiān)管主體的內(nèi)部，不存在外部的交易市場(chǎng)，因而成本的量化和測(cè)算就相對(duì)比較困難。英國(guó)金融服務(wù)局主要采用了顯示偏好和機(jī)會(huì)成本這兩個(gè)經(jīng)常使用的測(cè)算技術(shù)。

被監(jiān)管主體可以選擇多種方式來實(shí)施金融監(jiān)管政策，但是在通常情況下，我們假定被監(jiān)管主體會(huì)選擇一個(gè)成本較低的方式，如果還存在其他成本更低的實(shí)施措施的話，那么被監(jiān)管主體就會(huì)選擇它。因而，首先采用措施的成本就被認(rèn)定為被監(jiān)管主體的合規(guī)成本。

被監(jiān)管主體往往為了實(shí)施監(jiān)管政策還可能增加工作時(shí)間或者耗費(fèi)其他經(jīng)濟(jì)資源，這就會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本問題。在一般情況下，機(jī)會(huì)成本是以沒有從事最佳的工作而喪失的收益，但是這一替代最佳工作的確定往往是很困難的。在額外增加被監(jiān)管主體的工作時(shí)間方面，英國(guó)金融服務(wù)局以喪失閑暇時(shí)間的價(jià)值來計(jì)算機(jī)會(huì)成本。為了計(jì)算方便，閑暇時(shí)間的價(jià)值是以該工作人員的工資收益率來測(cè)算的。

2.直接成本

直接成本主要是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了制定和實(shí)施監(jiān)管政策而增加的管理費(fèi)用的支出。例如，一項(xiàng)新的監(jiān)管政策頒布后，需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)增加工作人員或者新的辦公設(shè)施，或者為了提高信息化管理程度而采用新的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)而增加的成本。從這一方面來看，直接成本是易于量化和測(cè)算的，對(duì)于擬定的監(jiān)管政策也是可以直接預(yù)測(cè)的。

3.間接成本

間接成本則是指被監(jiān)管主體在監(jiān)管政策的制約下為消費(fèi)者提供金融產(chǎn)品的市場(chǎng)能力降低而造成的成本，或者稱為負(fù)面市場(chǎng)影響。這種對(duì)金融資產(chǎn)的不利影響很少可以量化貨幣的形式進(jìn)行測(cè)算。英國(guó)金融服務(wù)局把監(jiān)管政策對(duì)被監(jiān)管主體及其他市場(chǎng)主體提供金融產(chǎn)品質(zhì)量和范圍的能力下降，以及損害金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)效率作為測(cè)算間接成本［9］16－19。而在美國(guó)，證監(jiān)會(huì)認(rèn)為間接成本的來源除了被監(jiān)管的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人的行為變化之外，還來自于其他相關(guān)市場(chǎng)主體因其行為變化而導(dǎo)致的新增成本。在通常意義上，間接成本包括但不限于以下幾個(gè)方面:證券監(jiān)管政策產(chǎn)生的分配效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)效率的下降;擔(dān)保的負(fù)面不利影響;因?yàn)楸O(jiān)管套利而對(duì)資源的低效配置［10］11－12。

(二)收益的貨幣化和數(shù)量化

金融監(jiān)管政策的收益主要是對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度而言的，這既涉及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)的法定職責(zé)，同時(shí)又涉及具體監(jiān)管政策的特定目的，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管政策矯正市場(chǎng)失靈的政策目的是直接聯(lián)系在一起的。在一般意義上，金融監(jiān)管政策帶來的收益既包括微觀意義上對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，也包括降低和有效控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等宏觀意義上的收益。例如，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)一項(xiàng)要求上市公司強(qiáng)化信息披露的政策，那么這項(xiàng)監(jiān)管政策帶來的收益則是投資者可以獲得更為充分和有效的投資信息，進(jìn)而提高了投資者對(duì)金融市場(chǎng)的信心，降低了風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終有利于資本的高效率配置［10］10。美國(guó)證監(jiān)會(huì)在其制定的操作指引中對(duì)收益的范圍以列舉的方式給予了說明:降低激勵(lì)扭曲或者減少監(jiān)督成本;降低資本成本;形成良好的信息分享機(jī)制，進(jìn)而降低風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和更有效的資本配置;增強(qiáng)資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而降低產(chǎn)品的價(jià)格和提高產(chǎn)品的質(zhì)量;解決集體行動(dòng)問題;減少代理成本，從而避免有害的交易;降低交易成本;證監(jiān)會(huì)制定的政策更為有效的實(shí)施［10］10－11。在美國(guó)期貨市場(chǎng)中，美國(guó)國(guó)會(huì)于2000年頒布了《商品期貨現(xiàn)代化法》，對(duì)《商品期貨交易法》進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。根據(jù)修改后的《商品期貨交易法》第12(a)節(jié)的規(guī)定，期監(jiān)會(huì)在制定期貨市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)章或者發(fā)布監(jiān)管命令時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮采取行動(dòng)的成本和收益。第12(a)(2)節(jié)詳細(xì)列舉了考慮的五個(gè)因素:(1)對(duì)市場(chǎng)參與者和社會(huì)公眾的保護(hù);(2)對(duì)期貨市場(chǎng)的效率、競(jìng)爭(zhēng)力和金融系統(tǒng)一致性的影響;(3)對(duì)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制的影響;(4)對(duì)良好風(fēng)險(xiǎn)管理行為的影響;(5)其他公共利益的考慮。但是，期監(jiān)會(huì)也坦承，許多收益是不易直接進(jìn)行量化測(cè)算的［11］8。

金融監(jiān)管政策對(duì)消費(fèi)者的收益通常是采用測(cè)算消費(fèi)者剩余的方式來衡量的。金融消費(fèi)者在監(jiān)管政策的影響下所產(chǎn)生的收益經(jīng)常表現(xiàn)為消費(fèi)者剩余的增加，這可以借用支付意愿(will-ingness to pay，WTP)來衡量。消費(fèi)者剩余表現(xiàn)為，為了獲得特定的金融服務(wù)愿意支付的最高價(jià)格與在監(jiān)管政策影響下的實(shí)際支付價(jià)格之間的差額。在某種意義上，消費(fèi)者實(shí)際支付的價(jià)格大致等于這種監(jiān)管政策對(duì)提供該金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)施加的成本。另外，采用消費(fèi)者剩余的方式也可以測(cè)算金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度提升所帶來的社會(huì)福利，即宏觀層面上的收益［9］19－24。

降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是金融監(jiān)管政策的主要收益之一，這已經(jīng)被金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所認(rèn)可和確定。美國(guó)期監(jiān)會(huì)(CFTC)在《多德－弗蘭克法下最終規(guī)章制定成本收益分析考慮的工作指南》中已經(jīng)明確地把降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)納入收益的考慮范圍。特別是在金融危機(jī)后，測(cè)算并量化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失已經(jīng)成為金融監(jiān)管成本收益分析的基礎(chǔ)目標(biāo)之一［12］19。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，因?yàn)榄h(huán)境災(zāi)害對(duì)人的生命或者健康造成的可能損失進(jìn)行估值通常采用統(tǒng)計(jì)性生命價(jià)值(value of statistical life)［13］5－76，這一損失估值方法通常采用問卷的方式測(cè)算出個(gè)人為降低生命死亡概率的支付意愿進(jìn)行測(cè)度的，并獲得了普遍的認(rèn)可［14］717－743。在金融領(lǐng)域，類似于統(tǒng)計(jì)性生命價(jià)值的是降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的估值，即統(tǒng)計(jì)性風(fēng)險(xiǎn)成本(cost of a statistical crisis)，但在以前很少受到關(guān)注［7］393－394。而環(huán)境保護(hù)中的統(tǒng)計(jì)性生命價(jià)值為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成本及其收益的測(cè)算提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另外，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和度量的研究也正在深入。

(三)社會(huì)貼現(xiàn)率的確定

確定金融監(jiān)管政策的成本或者收益時(shí)，還必須考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值。金融監(jiān)管政策成本和收益并不是同一期發(fā)生的，可能涉及多個(gè)時(shí)期。在這種情況下，監(jiān)管政策在不同時(shí)期產(chǎn)生的成本或者收益應(yīng)當(dāng)進(jìn)行折算成現(xiàn)值進(jìn)行比較，這就涉及社會(huì)貼現(xiàn)率的確定問題。社會(huì)貼現(xiàn)率的大小直接影響凈現(xiàn)值的比較，即對(duì)該項(xiàng)監(jiān)管政策成本收益的最終核算。在英國(guó)金融監(jiān)管實(shí)踐中，財(cái)政部建議的貼現(xiàn)率是8%［8］48。美國(guó)行政管理和預(yù)算局(OMB)在《通知》(A－94號(hào))要求所有監(jiān)管政策的成本和收益必須用7%的利率作為社會(huì)貼現(xiàn)率，而在1993年之前，行政管理和預(yù)算局確定的貼現(xiàn)率是10%，這一利率水平被實(shí)踐證明是過高的。

三、金融監(jiān)管成本收益分析的程序設(shè)計(jì)

成本收益分析作為科學(xué)化的決策程序，直接關(guān)系到金融監(jiān)管的質(zhì)量。英國(guó)金融服務(wù)局主要采用四步驟分析法，美國(guó)證監(jiān)會(huì)、期監(jiān)會(huì)則主要參考借鑒行政管理和預(yù)算局于2003年9月17日發(fā)布的《通知》(A－4號(hào))采取九步驟分析方法。綜合來看，金融監(jiān)管政策成本收益分析的程序分為以下六個(gè)步驟，如圖1所示。

圖1 金融監(jiān)管政策成本收益分析的程序框架

(一)確定基準(zhǔn)線

金融監(jiān)管政策經(jīng)濟(jì)分析中的成本和收益不是存量意義上的總體數(shù)量，而是針對(duì)特定情形下因?yàn)楸O(jiān)管政策的制定實(shí)施而增加或者減少的變化數(shù)量，因此，監(jiān)管政策基準(zhǔn)線(baseline)的確定直接影響成本和收益的測(cè)算。英國(guó)金融服務(wù)局和美國(guó)證監(jiān)會(huì)采用的基準(zhǔn)線是不采取任何監(jiān)管行動(dòng)時(shí)的狀態(tài)，也就是在制定監(jiān)管政策之前的無為狀態(tài)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確定相應(yīng)的多種備選監(jiān)管措施方案后，比較基準(zhǔn)線狀態(tài)和特定監(jiān)管政策狀態(tài)下的成本和收益，并據(jù)此測(cè)算相關(guān)的價(jià)值。

在確定成本收益分析的基準(zhǔn)線時(shí)，有幾個(gè)關(guān)鍵的因素應(yīng)當(dāng)給予充分的考慮:(1)在確定以不采取任何監(jiān)管政策之前的無為狀態(tài)為基準(zhǔn)線時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管政策擬解決的問題進(jìn)行界定，找出問題存在的根本原因，為制定相關(guān)監(jiān)管政策提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。英國(guó)金融服務(wù)局和美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常采取市場(chǎng)失靈的分析方法確定采取相應(yīng)監(jiān)管政策的基礎(chǔ)。英國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的兩段法［15］，先進(jìn)行市場(chǎng)失靈分析，然后進(jìn)行成本收益分析;美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的則是綜合法，把市場(chǎng)失靈分析作為成本收益分析的首要環(huán)節(jié)，借此再做成本和收益上的測(cè)算。對(duì)市場(chǎng)失靈的界定在成本收益分析的制度框架下不再是理論上的闡釋，而是作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定相關(guān)政策的說明性理由，成為制定監(jiān)管政策的前提。(2)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管政策解決出現(xiàn)問題的能力進(jìn)行評(píng)估，分析現(xiàn)行監(jiān)管政策中存在的缺陷和不足，為頒布新的監(jiān)管政策或者對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行修改提供實(shí)證基礎(chǔ)。(3)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行成本收益分析的擬定監(jiān)管政策不是一部，而是存在多部備選方案。在這一方面，英國(guó)金融服務(wù)局和美國(guó)證監(jiān)會(huì)、期監(jiān)會(huì)存在一定的差異。美國(guó)證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)采納了行政管理和預(yù)算局(OMB)《通知》(A－4號(hào))的做法，要求對(duì)多部備選方案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估，進(jìn)而選擇一個(gè)最優(yōu)的監(jiān)管政策。英國(guó)金融服務(wù)局在擬定解決金融市場(chǎng)問題的監(jiān)管方案時(shí)要求是多部的，但是根據(jù)定性分析遴選出一個(gè)最優(yōu)的方案，然后再對(duì)該方案進(jìn)行成本和收益上的測(cè)算，并進(jìn)行適度調(diào)整。但是，無論采取哪一種方式，都對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理能力提出了更高的要求。

(二)預(yù)測(cè)對(duì)金融監(jiān)管政策的行為反應(yīng)

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確定準(zhǔn)備頒布的監(jiān)管政策時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮被監(jiān)管主體、其他市場(chǎng)主體以及整個(gè)市場(chǎng)對(duì)該項(xiàng)監(jiān)管政策的行為反應(yīng)。這實(shí)際上是確定監(jiān)管政策對(duì)市場(chǎng)影響的廣度和深度，也就是測(cè)算成本和收益的范圍。

預(yù)測(cè)相關(guān)市場(chǎng)主體對(duì)監(jiān)管政策的行為反應(yīng)實(shí)際上是為了提高監(jiān)管行動(dòng)方案的靈活性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在采用何種監(jiān)管方法和措施時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮其靈活性，較少的采取強(qiáng)制性的方式。強(qiáng)制性的監(jiān)管方式有可能減縮金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新的空間，同時(shí)還會(huì)增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管主體之間的緊張關(guān)系。具體而言，這種預(yù)測(cè)對(duì)監(jiān)管政策設(shè)計(jì)的影響主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面:第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管時(shí)應(yīng)當(dāng)更多地采用市場(chǎng)化的監(jiān)管方式，而不是直接的管控手段;第二，在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定出相應(yīng)的默示規(guī)則(default rules)。新古典金融學(xué)中的有效市場(chǎng)假說是以消費(fèi)者完全理性為基礎(chǔ)的，消費(fèi)者根據(jù)市場(chǎng)信息自主做出利益最大化的行為選擇。但在現(xiàn)實(shí)世界中，消費(fèi)者表現(xiàn)出的卻是有限理性或者非理性，出現(xiàn)了系統(tǒng)性的行為偏差。這就對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管政策的理念和規(guī)則設(shè)計(jì)提出了新的要求。這種默示規(guī)則體現(xiàn)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以父愛主義的姿態(tài)為消費(fèi)者的利益提供制度保護(hù)，但同時(shí)并不限制其行為選擇的自由。這實(shí)際上運(yùn)用行為金融學(xué)為投資者保護(hù)提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

(三)成本和收益的量化

前文已經(jīng)對(duì)成本和收益如何進(jìn)行貨幣化和數(shù)量化進(jìn)行探討，這里需要指出的是，在成本或者收益不易量化時(shí)，則需要對(duì)其進(jìn)行定性的說明。隨著監(jiān)管技術(shù)科學(xué)化的發(fā)展，諸多成本和收益不易直接量化和貨幣化的問題會(huì)逐步得到解決。但是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施成本收益分析時(shí)并不會(huì)強(qiáng)制性的一律對(duì)成本和收益進(jìn)行量化，這無疑會(huì)加重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，推延監(jiān)管政策的頒行。在這種情況下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)某種或者某些成本或者收益僅僅定性說明即可，但是，這種定性說明應(yīng)當(dāng)與監(jiān)管目標(biāo)聯(lián)系在一起。至于進(jìn)行定性說明的成本或者收益的范圍應(yīng)當(dāng)取決于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管治理能力。在實(shí)施成本收益分析的初期，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)易于量化的直接成本和合規(guī)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，而對(duì)于不易量化的收益則主要采用定性說明的方式。

美國(guó)問責(zé)署(GAO)曾對(duì)2011年7月21日至2012年7月23日之間生效的66部金融監(jiān)管政策進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這些金融監(jiān)管政策是美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照《多德－弗蘭克法》的要求而頒布的，其中美國(guó)證監(jiān)會(huì)和期監(jiān)會(huì)單獨(dú)或者聯(lián)合頒布了39部監(jiān)管規(guī)則。美國(guó)問責(zé)署發(fā)現(xiàn)，在這39部證券監(jiān)管政策中，成本和收益問題都得到了說明，尤其是從對(duì)公共利益影響的角度，這比其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用成本收益分析更為深入和細(xì)致。在評(píng)估中的54部實(shí)體監(jiān)管政策中，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的5部政策并沒有對(duì)潛在的成本或者收益做出任何的說明。盡管如此，證券監(jiān)管政策產(chǎn)生的成本主要集中在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接成本上，尤其是文書工作。這些直接成本易于量化，因而進(jìn)行了數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)和核算，而其他方面的成本很少是以量化的形式進(jìn)行說明的。與此形成對(duì)比的是，收益基本上以是否實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的方式進(jìn)行定性說明［16］9－22。

(四)確定監(jiān)管政策的凈收益

在測(cè)算出監(jiān)管政策成本和收益現(xiàn)值的基礎(chǔ)上，比較二者的差額，如果收益大于成本的話，即凈現(xiàn)值大于零，那么該項(xiàng)監(jiān)管政策在實(shí)踐中則是可行的。這里存在的一個(gè)關(guān)鍵性問題是，一項(xiàng)監(jiān)管政策是否必須是在預(yù)測(cè)凈現(xiàn)值大于零時(shí)才能頒布實(shí)施?

收益大于成本是在金融監(jiān)管理想圖景中的最優(yōu)選擇，但在現(xiàn)實(shí)中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理能力直接影響著成本收益分析的質(zhì)量，成本收益分析也存在著不同層次和程度上的差異，這里主要取決于立法對(duì)成本收益分析的要求。美國(guó)《商品期貨交易法》第12(a)節(jié)要求期監(jiān)會(huì)在制定期貨市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)章或者發(fā)布監(jiān)管命令時(shí)是“應(yīng)當(dāng)考慮”五個(gè)方面的成本和收益，但并不要求期監(jiān)會(huì)對(duì)收益是否大于成本做出判斷。也就是說，商品期貨交易委員會(huì)可以在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)《商品期貨交易法》第12(a)(2)節(jié)規(guī)定的任何一個(gè)要素著重進(jìn)行評(píng)估，也可以采取任何一項(xiàng)對(duì)有利于保護(hù)公共利益的命令，只要是必要或者適當(dāng)，或者實(shí)施認(rèn)可條款，或者完成立法的任何目的，并不計(jì)算其成本［17］220。在這種情形下，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)提供充分可信的數(shù)據(jù)和資料做出定性上采取該項(xiàng)政策存在合理性的說明。

(五)評(píng)估成本和收益的分配效應(yīng)

金融監(jiān)管政策中成本的承擔(dān)者和收益的享有者并不是同一主體或者同一階層的群體，這就造成一部監(jiān)管政策中成本收益的分配效應(yīng)問題。更為深層次的，成本收益分析方法隱含的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力是卡爾多－?？怂?jié)撛谘a(bǔ)償原則［14］30。一項(xiàng)金融監(jiān)管政策的制定，如果能夠使得所有相關(guān)市場(chǎng)主體的福利狀況都得到改善，至少不比監(jiān)管政策制定之前的境況更差時(shí)，這是一種帕累托改善。但這僅僅是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一項(xiàng)監(jiān)管政策必然會(huì)使得一部分群體的利益受到損失，而另外一部分群體獲得收益，但如果可以通過潛在的再分配使受損者從受益者那里得到充分的補(bǔ)償，即使得相關(guān)的市場(chǎng)主體的狀況變得更好，那么這項(xiàng)監(jiān)管政策就是可行的。這是成本收益分析在監(jiān)管政策中廣泛采用的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)［18］12－16，這實(shí)際上涉及監(jiān)管政策的公平問題。英國(guó)金融服務(wù)局把對(duì)金融政策評(píng)估的對(duì)象擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)上的影響，以及非經(jīng)濟(jì)影響，如公平或者正義［8］10。分配效應(yīng)評(píng)估的功能在于能夠更為準(zhǔn)確地確定一項(xiàng)監(jiān)管政策的成本和收益的分配是如何決定的，以及為什么會(huì)產(chǎn)生這種分配效應(yīng)?這就會(huì)促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供充分的數(shù)據(jù)和資料來證實(shí)成本和收益是如何分配的［8］40。在實(shí)踐中，英國(guó)金融服務(wù)局一般會(huì)按照要求盡可能詳細(xì)地說明分配效應(yīng)產(chǎn)生的影響，作為最低層面上的要求，應(yīng)當(dāng)就該部金融監(jiān)管政策對(duì)不同群體產(chǎn)生的影響進(jìn)行識(shí)別。金融服務(wù)局常用的分配效應(yīng)評(píng)估主要是金融監(jiān)管政策對(duì)市場(chǎng)主體中的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行分別評(píng)估。對(duì)于同一數(shù)量的收益而言，消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)對(duì)其的效用評(píng)價(jià)是不同的;同時(shí)，消費(fèi)者群體內(nèi)部也存在著不同階層上的差別，大中型企業(yè)與小微型企業(yè)之間也存在著很大的差別。英國(guó)金融服務(wù)局特別關(guān)注金融監(jiān)管政策對(duì)中小企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響［19］10－12。盡管美國(guó)證監(jiān)會(huì)和期監(jiān)會(huì)在其監(jiān)管手冊(cè)中沒用明確對(duì)分配效應(yīng)的評(píng)估做出要求，但行政管理和預(yù)算局(OMB)在《通知》(A－4號(hào))要求在監(jiān)管分析總結(jié)(summary)中就分配效應(yīng)做出明確的說明。

四、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用成本收益分析的法制框架

從法定的政府機(jī)構(gòu)對(duì)金融監(jiān)管政策進(jìn)行成本收益分析的階段來看，分為政策制定前的評(píng)估和制定后實(shí)施中的評(píng)估。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)等國(guó)家的審計(jì)部門承擔(dān)的一項(xiàng)法定職責(zé)就是對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布政策的實(shí)施效果進(jìn)行事后的績(jī)效評(píng)估，其中核心的內(nèi)容之一就是監(jiān)管政策的成本收益評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的改進(jìn)意見。另外，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以自行對(duì)其頒布的監(jiān)管政策實(shí)施效果的事后評(píng)估。而事前進(jìn)行的成本收益分析則是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)立法要求或者主動(dòng)的進(jìn)行預(yù)評(píng)估，旨在制定出解決特定問題的最佳方案。成本收益分析的法制框架如圖2所示。

圖2 金融監(jiān)管政策成本收益分析的法制框架

(一)金融監(jiān)管政策的事后評(píng)估

不論立法是否設(shè)定法定的要求，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)均有權(quán)自行對(duì)其頒布實(shí)施的監(jiān)管政策進(jìn)行事后評(píng)估，這類似于立法后評(píng)估。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行開展的政策實(shí)施評(píng)估主要是為了解決監(jiān)管政策在實(shí)施過程中因?yàn)槌霈F(xiàn)的新的因素而導(dǎo)致的缺陷。但是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行的事后評(píng)估除了成本和收益外，還會(huì)考慮其他因素，如合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、專業(yè)性、社會(huì)認(rèn)同等方面①立法后評(píng)估通常采取建立指標(biāo)體系的方式進(jìn)行評(píng)估，成本收益只是其中的一個(gè)方面。參見劉平:《“惡法”的矯正:立法后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2013年第10期，第19－21頁。。這種金融監(jiān)管政策的事后評(píng)估并不以立法明確要求為前提，因而缺乏強(qiáng)制性約束，屬于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)范圍。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通常也會(huì)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常性審計(jì)，或者針對(duì)特定金融監(jiān)管政策的制定及其實(shí)施進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管績(jī)效審計(jì)，主要是對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管能力的評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的完善建議。如果國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)金融監(jiān)管政策的制定過程和實(shí)施效果進(jìn)行專項(xiàng)的成本收益分析評(píng)估，則是以該金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)運(yùn)用成本收益分析的法定職責(zé)為前提。典型的是，美國(guó)問責(zé)署為了監(jiān)督金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管政策時(shí)執(zhí)行成本收益分析的情況，專門做了多次審計(jì)，發(fā)布了多部監(jiān)督報(bào)告。

(二)金融監(jiān)管政策的事前評(píng)估

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管政策過程中采用成本收益分析主要是以多個(gè)備選方案中選擇一個(gè)最優(yōu)的為目的。在通常情況下，如果沒有立法明確的要求，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少主動(dòng)采用成本收益分析，多是以立法明確規(guī)定為條件。事前評(píng)估與事后評(píng)估在操作技術(shù)上并沒有實(shí)質(zhì)性的差異，但事前評(píng)估主要是一種預(yù)防性機(jī)制，是對(duì)成本和收益的預(yù)測(cè)性評(píng)估。但是，對(duì)金融監(jiān)管成本和收益的事前測(cè)算是一個(gè)很復(fù)雜工作，不僅是因?yàn)榻鹑诘慕?jīng)濟(jì)化已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)體的核心，而且金融業(yè)也具有社會(huì)性、政治性的特質(zhì)，金融業(yè)的動(dòng)態(tài)性也提高了實(shí)施成本收益分析的難度［20］88－91。但成本收益分析仍然不失為提高金融監(jiān)管治理能力和金融監(jiān)管質(zhì)量的一種技藝，通過對(duì)特定問題的分析，從多個(gè)備選方案中擇優(yōu)確定一個(gè)最優(yōu)的監(jiān)管行動(dòng)方案，為市場(chǎng)主體提供了一個(gè)可預(yù)測(cè)的行為規(guī)則。

(三)社會(huì)公眾的評(píng)議機(jī)制

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)其頒布的監(jiān)管政策進(jìn)行成本收益的評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)公眾的評(píng)議，尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)新制定的或者修改的監(jiān)管政策內(nèi)容及其依據(jù)對(duì)外公開。這種對(duì)社會(huì)公眾知情權(quán)保障的評(píng)議機(jī)制不僅約束金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管政策的自由裁量權(quán)的行使，而且也是吸納民眾智慧、提高監(jiān)管政策的可預(yù)測(cè)性，為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定的政策預(yù)期。從法治金融方面來看，重大金融監(jiān)管政策公開的問題不在于是不是公開，而在于公開的范圍和程度，以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾持有異議的處置方式。就成本收益分析的法制框架而言，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其制定政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)社會(huì)公眾公開的強(qiáng)制性義務(wù)，并承當(dāng)對(duì)社會(huì)公眾異議的回應(yīng)性說明義務(wù)。

(四)成本收益分析的立法要求

成本收益分析以及更為廣泛意義上的監(jiān)管(規(guī)制)影響評(píng)估(regulatory impact assessment)制度在更大的范圍內(nèi)得到了實(shí)施。成本收益分析是一個(gè)科學(xué)化的決策過程，體現(xiàn)了數(shù)量化的適度監(jiān)管的要求，在一定程度上有效保證了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自律的行使自由裁量權(quán)。這一預(yù)防性機(jī)制也降低了金融監(jiān)管自由裁量權(quán)訴諸司法機(jī)關(guān)、尋求事后合理性基礎(chǔ)的可能。

從英美國(guó)家法制實(shí)踐來看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施成本收益分析體現(xiàn)了不同層次的立法要求。(1)不論立法是否對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出明確的要求，國(guó)家審計(jì)部門均可根據(jù)法定職權(quán)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其頒布的金融監(jiān)管政策進(jìn)行事后的審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在金融監(jiān)管治理中的特殊作用。(2)對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的事前成本收益分析，特定金融立法應(yīng)當(dāng)做出明確的規(guī)定，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也會(huì)依法制定相關(guān)成本收益分析的操作指南或者監(jiān)管工作人員監(jiān)管手冊(cè)。采用成本收益分析的前提是金融監(jiān)管部門自覺主動(dòng)的提高監(jiān)管治理能力，而在沒有強(qiáng)制性制度約束下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏自覺實(shí)施的動(dòng)力機(jī)制。(3)成本收益分析是一種民主化的決策過程，體現(xiàn)了社會(huì)公眾參與評(píng)議的法治精神。應(yīng)當(dāng)在特定金融立法中對(duì)社會(huì)公眾參與和評(píng)價(jià)的權(quán)利給予明確的規(guī)定。金融市場(chǎng)不是一種機(jī)械化的制度安排，而是一個(gè)變動(dòng)不居的動(dòng)力系統(tǒng)，隨著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)金融市場(chǎng)認(rèn)知的不斷深入，對(duì)成本和收益的評(píng)估也更為精確。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施成本收益分析具有路徑依賴的制度邏輯。相對(duì)于環(huán)境保護(hù)、職業(yè)安全等監(jiān)管領(lǐng)域，英美國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的成本收益分析尚且處于起步階段，還存在著一些難以解決的技術(shù)問題和理論爭(zhēng)議［21］。尤其是2008年金融危機(jī)后，金融系統(tǒng)內(nèi)在的復(fù)雜性和不確定性受到重視［22］236－294，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中往往呈現(xiàn)出不完備知識(shí)的狀態(tài)［23］，因而實(shí)施嚴(yán)格的成本收益分析的難度加大［24］185－191。但相對(duì)于實(shí)施成本收益分析之前的金融監(jiān)管治理而言，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過成本收益分析對(duì)制定監(jiān)管政策表現(xiàn)得更為謹(jǐn)慎和精確，改善和提高了金融監(jiān)管政策的經(jīng)濟(jì)效率［25］30－34。

五、結(jié)語

相比英美國(guó)家金融管機(jī)構(gòu)的操作方法及其制度安排，中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)非常重視監(jiān)管政策制定的規(guī)范化，但尚未開始對(duì)金融監(jiān)管政策進(jìn)行效率評(píng)估，在現(xiàn)行立法上也沒有做出明確的要求，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)頒布的規(guī)章制定程序的文件也沒有明確的要求采取成本收益分析方法。中國(guó)人民銀行早于1991年就頒布了《金融業(yè)務(wù)基本規(guī)章制定程序規(guī)定(試行)》，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)也發(fā)布了相關(guān)規(guī)章制定程序的規(guī)范性文件。其中，《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)法律工作規(guī)定》第24條和44條已經(jīng)要求，降低實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的所必需的監(jiān)管措施的成本并進(jìn)行審查。但是，這與監(jiān)管領(lǐng)域通行的成本收益分析還存在很大的差異。隨著法治國(guó)家建設(shè)和金融法治化的發(fā)展，成本收益分析已經(jīng)成為提高金融監(jiān)管治理能力的一個(gè)有效方法。

國(guó)務(wù)院《全面依法推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào))首次明確要求積極探索對(duì)政府項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度，特別是在加快行政程序立法過程中成本收益分析成為一個(gè)不可規(guī)避的法制問題。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》首次確立了重大決策需要進(jìn)行成本效益分析的法治要求。因此，從加快金融市場(chǎng)化改革、合理確定政府和市場(chǎng)關(guān)系的角度來看，成本收益分析有著重大的、不可替代的作用。金融市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)是重塑和建構(gòu)社會(huì)公眾對(duì)金融市場(chǎng)的信心，而提高金融消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)信心的基本路徑是消費(fèi)者對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理能力的信任。這就要求，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要自覺主動(dòng)地對(duì)其頒布的監(jiān)管政策進(jìn)行成本和收益上的評(píng)估，并將其評(píng)估報(bào)告和擬定的監(jiān)管政策向社會(huì)公眾通告，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

在實(shí)施路徑上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以從三方面進(jìn)行積極探索:首先，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門的政策效率評(píng)估工作組，對(duì)擬定監(jiān)管政策的成本和收益進(jìn)行內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分析。其次，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將擬定的監(jiān)管政策及其成本收益分析的報(bào)告向社會(huì)公眾披露，接受社會(huì)公眾的評(píng)議，但對(duì)其成本和收益的貨幣化和量化不做強(qiáng)制性要求，對(duì)沒有在貨幣上進(jìn)行數(shù)量化的成本收益做出令人信服的定性說明。最后，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定新的監(jiān)管政策的同時(shí)對(duì)已經(jīng)頒布的監(jiān)管政策進(jìn)行效率評(píng)估，通過“制定一部、清理一批”的方式進(jìn)一步推進(jìn)金融監(jiān)管治理改革。與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)加快改革，從財(cái)務(wù)收支審計(jì)轉(zhuǎn)為以監(jiān)管政策以及監(jiān)管政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況等開展績(jī)效審計(jì)，發(fā)揮其國(guó)家治理和免疫系統(tǒng)的功能作用［26］3－11。國(guó)家審計(jì)部門可以先對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行一般意義上的監(jiān)管治理審計(jì)，然后在國(guó)家立法、明確要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用成本收益分析時(shí)，再對(duì)其進(jìn)行成本收益分析執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)。推動(dòng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用成本收益分析的關(guān)鍵在于在相關(guān)的金融監(jiān)管立法中對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)做出明確的規(guī)定［27］58－77，為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施成本收益分析提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

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