江凱

[提要] 財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。本文梳理我國財(cái)政補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程，提出補(bǔ)貼資金使用效果的分析思路，建立補(bǔ)貼效果的投入因素和產(chǎn)出目標(biāo)，最后從國際視角和國內(nèi)管理體制兩個(gè)方面，對(duì)財(cái)政支農(nóng)趨勢(shì)進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)發(fā)展；效果分析

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年9月4日

一、財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)展歷程

（一）起步階段（1950～1978）。新中國成立以來，政府將農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的食物等基本生活資料是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要前提，我國真正意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策開始于20世紀(jì)50年代，最初形式是以“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”為代表的農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼，逐漸發(fā)展為對(duì)農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼等資金補(bǔ)貼形式，對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收起到重要作用。

（二）改革階段（1979～2002）。為了維持物價(jià)穩(wěn)定和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保國家農(nóng)產(chǎn)品定購目標(biāo)順利完成，20世紀(jì)80年代政府建立以供銷社為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售渠道，先后實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料獎(jiǎng)售政策和“三掛鉤”財(cái)政資金補(bǔ)貼政策。1993年和1994年，政府停止以上兩項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策，對(duì)合同定購部分的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)外補(bǔ)貼。1998年以后，我國對(duì)糧、棉等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行較大力度的價(jià)格管制，直接將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料差價(jià)付給農(nóng)民，糧食直補(bǔ)制度開始試行。一方面以降低農(nóng)民生產(chǎn)成本；另一方面抑制通貨膨脹的上升。綜合來看，在這一改革階段我國財(cái)政補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)發(fā)展主要還是以間接補(bǔ)貼為主和直接補(bǔ)貼為輔。

（三）發(fā)展完善階段（2003～至今）。政府在繼續(xù)實(shí)行間接方式補(bǔ)貼政策外，逐步在全國范圍內(nèi)推行各類直接補(bǔ)貼政策。2004年中央對(duì)所有省區(qū)種糧農(nóng)民實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與承包土地面積直接掛鉤。當(dāng)年設(shè)立了農(nóng)機(jī)購置財(cái)政補(bǔ)貼，根據(jù)農(nóng)機(jī)價(jià)格30%的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作組織給予補(bǔ)貼。2006年政府推行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，彌補(bǔ)因柴油、化肥等農(nóng)資價(jià)格上漲導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升。近年中央不斷加大農(nóng)業(yè)直補(bǔ)力度，但從直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)來看，目前農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼支出仍然小于間接補(bǔ)貼規(guī)模。

二、補(bǔ)貼效果分析體系的構(gòu)建思路

（一）篩選具有較強(qiáng)獨(dú)立性的分析指標(biāo)。為了對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金效果進(jìn)行客觀地評(píng)價(jià)，作為輸出變量的效果評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，這樣有助于從多個(gè)側(cè)面對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果進(jìn)行全面的獨(dú)立分析，并且能夠以最少的指標(biāo)來反映最全面的效果。

（二）使用能反映系統(tǒng)實(shí)質(zhì)特性的指標(biāo)。在運(yùn)用數(shù)理模型進(jìn)行效果分析時(shí)，如果分析指標(biāo)集過大，那么會(huì)導(dǎo)致評(píng)估決策單元的有效性系數(shù)增大。因此，分析指標(biāo)個(gè)數(shù)過多并不利于效果評(píng)價(jià)，必須選擇最能反映系統(tǒng)實(shí)質(zhì)特性的有效指標(biāo)。

（三）把握農(nóng)民直接受益原則。國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種補(bǔ)貼，要以農(nóng)民受益程度和大小作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，盡量控制和減少效率低下的財(cái)政補(bǔ)貼，增加能使農(nóng)民直接受益的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。此外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)和對(duì)象還應(yīng)當(dāng)清晰具體。

（四）有助于提升農(nóng)業(yè)國際競爭力。中國加入WTO，預(yù)示中國農(nóng)業(yè)走向國際化和全球化，要在遵守WTO規(guī)則的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量、降低成本等方面的作用，提高中國農(nóng)業(yè)國際競爭力。

（五）財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施應(yīng)遵循公開透明性。為保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼公正性和提高補(bǔ)貼效果，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的設(shè)立、申請(qǐng)、分配和使用都應(yīng)該做到公開、透明，政府部門要提前公告補(bǔ)貼計(jì)劃和規(guī)模，讓農(nóng)民及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體充分了解補(bǔ)貼程序、標(biāo)準(zhǔn)和分配結(jié)果。

三、補(bǔ)貼效果的投入因素和產(chǎn)出目標(biāo)

（一）以農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支出作為投入因素。財(cái)政支農(nóng)資金配置主體是政府，財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼資金配置的投入指標(biāo)就是每年財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模，政府財(cái)政一般預(yù)算支出中的農(nóng)林水事務(wù)支出項(xiàng)目包括農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、水利支出、扶貧支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出等。

（二）以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展為第一產(chǎn)出目標(biāo)。針對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)產(chǎn)品的綜合支持，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持與發(fā)展的最主要、最常用工具。農(nóng)業(yè)財(cái)政資金補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展重要推動(dòng)力，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定長期發(fā)展，主要衡量指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、糧食產(chǎn)量等。

（三）以增加農(nóng)民收入水平為第二產(chǎn)出目標(biāo)。農(nóng)戶是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀行為主體，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具體生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)村的各種影響都需要通過農(nóng)戶行為來實(shí)現(xiàn)，主要衡量指標(biāo)包括農(nóng)民總收入、農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入等。

（四）以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為第三產(chǎn)出目標(biāo)。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展日益使用科學(xué)技術(shù)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力由落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)化為當(dāng)代世界先進(jìn)水平的農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的必經(jīng)過程，主要衡量指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力、農(nóng)村發(fā)電設(shè)備容量等。

四、展望及啟示

（一）調(diào)整我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目與國際補(bǔ)貼規(guī)則相匹配。中國已成為世界貿(mào)易組織（WTO）成員國，WTO會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)范性要求，規(guī)定成員國制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)不得違反該規(guī)則。WTO將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策劃分為黃箱政策、綠箱政策、藍(lán)箱政策、“微量許可”以及“特殊和差別待遇”等內(nèi)容。與發(fā)達(dá)國家相比，目前我國財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)規(guī)模不高，我國政府將在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則框架內(nèi)，不斷調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，否則，中國與其他國家（地區(qū)）發(fā)生農(nóng)業(yè)貿(mào)易糾紛時(shí)，無法提供有力證據(jù)。

（二）加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理體制建設(shè)。從我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理體制來看，地方政府財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼辦法不完全相同，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式以暗補(bǔ)方式為主，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距。同時(shí)，我國農(nóng)民數(shù)量龐大，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及農(nóng)業(yè)、財(cái)政、發(fā)改委和銀行等多個(gè)部門，缺乏一個(gè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼資金運(yùn)行成本還比較高。今后有必要建立健全一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律法規(guī)，從法律上明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模和責(zé)任單位，作為我國支持、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)制度。

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