摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)同時(shí)，也使現(xiàn)有農(nóng)地法律制度的規(guī)范能力捉襟見(jiàn)肘。無(wú)論轉(zhuǎn)包、抵押、轉(zhuǎn)讓?zhuān)€是入股和出租均不能解決土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)企業(yè)利益的沖突與對(duì)立，均無(wú)法調(diào)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的矛盾，迫切需要新的法權(quán)形式出現(xiàn)。三權(quán)分置下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)難題的正解。三權(quán)分置視閾下，轉(zhuǎn)讓客體為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)讓仍有存續(xù)必要，且轉(zhuǎn)讓條件應(yīng)保持嚴(yán)苛。應(yīng)區(qū)分轉(zhuǎn)包與出租，轉(zhuǎn)包的客體應(yīng)為物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而出租的客體為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)，放寬接包方資格條件，使其涵蓋所有市場(chǎng)主體。抵押應(yīng)分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押兩種類(lèi)型，前者應(yīng)滿足轉(zhuǎn)讓所規(guī)定的條件要求。政府應(yīng)支持農(nóng)戶之間的土地抵押實(shí)踐，以消解對(duì)金融機(jī)構(gòu)的路徑依賴。入股應(yīng)衡平土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社保屬性與《公司法》的股東出資要求，出資形式應(yīng)僅為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏盅海蝗牍?；轉(zhuǎn)包；出租

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）01-0023-07

收稿日期：20160628DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.04

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AFX017）

作者簡(jiǎn)介：張占鋒（1979-），男，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)博士研究生，唐山學(xué)院文法系講師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)法、物權(quán)法、擔(dān)保法、公司法和證券法。

農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度肇端于20世紀(jì)70年代末農(nóng)村改革實(shí)踐，自其誕生之日起，就極大地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展與變遷，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度自身亦在不斷修復(fù)與完善，其性質(zhì)由債權(quán)向物權(quán)的演變，由負(fù)擔(dān)性權(quán)利向福利性權(quán)利轉(zhuǎn)化，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從制度和實(shí)踐層面全面展開(kāi)。土地流轉(zhuǎn)制度與實(shí)踐不僅體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的與時(shí)俱進(jìn)性，也極大促進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的迅猛發(fā)展使我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地法律制度的規(guī)范能力捉襟見(jiàn)肘，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。在農(nóng)地三權(quán)分置改革背景下如何改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度成為關(guān)乎農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模與效果的關(guān)鍵。學(xué)界對(duì)三權(quán)分置論述頗多，卻鮮有涉及三權(quán)分置與農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的對(duì)接問(wèn)題。故而，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)困惑與改革路徑進(jìn)行研究便頗具意義。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐發(fā)展及其制度困境

當(dāng)下，我國(guó)法定農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓和入股等，且政策確定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保，實(shí)踐中作為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新形式的土地信托亦發(fā)展的如火如荼。站在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐視角考察，現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度已面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)地轉(zhuǎn)包法律規(guī)定之反思

所謂轉(zhuǎn)包，是指承包方在一定期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)包特征如下：（1）轉(zhuǎn)包是債權(quán)性流轉(zhuǎn)，不會(huì)改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利歸屬。（2）轉(zhuǎn)包行為僅能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，且接包方僅能是農(nóng)戶，而不能是該集體經(jīng)濟(jì)組織本身或其他市場(chǎng)主體。（3）轉(zhuǎn)包行為具有期限性，不得超過(guò)土地承包期限。（4）轉(zhuǎn)包后的土地只能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。與之形成鮮明對(duì)比的是，實(shí)踐中的轉(zhuǎn)包已突破法定轉(zhuǎn)包制度的范疇，漸具物權(quán)性流轉(zhuǎn)特性，具體體現(xiàn)如下：（1）轉(zhuǎn)包主體已突破同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之局限，其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶參與轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，甚至接包方涵蓋了村委會(huì)、信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等諸多主體。（2）約定的轉(zhuǎn)包期限有超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)期限的情形，對(duì)轉(zhuǎn)包的債權(quán)性流轉(zhuǎn)屬性形成鮮明挑戰(zhàn)。（3）接包方再次流轉(zhuǎn)土地的情形屢有發(fā)生，如，安徽宿州某村委會(huì)接包土地后將其流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府又將其流轉(zhuǎn)給區(qū)政府，區(qū)政府再將其流轉(zhuǎn)給信托公司，而信托公司并不經(jīng)營(yíng)土地，轉(zhuǎn)而將土地出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。我國(guó)《合同法》第224條規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人……承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，出租人可以解除合同?！蔽覈?guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條亦規(guī)定：“受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意。”從這些條文的立法意旨看，法律支持在出租人同意前提下轉(zhuǎn)租行為的有效性。但問(wèn)題在于，可否循環(huán)往復(fù)使用該類(lèi)條款，即：假設(shè)甲是出租方，乙是承租方，在乙經(jīng)甲同意下將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)租給丙后，丙是否可以經(jīng)乙同意再將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)租給丁。在丙再次轉(zhuǎn)租土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，是需經(jīng)甲同意？還是經(jīng)乙同意？抑或甲乙雙方同意？筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)包是法定的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，站在保護(hù)原始出租者——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益角度考量，應(yīng)禁止再次轉(zhuǎn)租行為。退一步講，即使允許再次轉(zhuǎn)租，也要經(jīng)原始出租者與轉(zhuǎn)租者雙方同意，否則，會(huì)侵害二者之法益。從這個(gè)意義上講，應(yīng)賦予原始出租者和轉(zhuǎn)租者以合同解除權(quán)。以是觀之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的多次流轉(zhuǎn)問(wèn)題適用《合同法》之租賃合同條款困難重重，其既不利于農(nóng)戶利益保護(hù)，也不利于理順農(nóng)地交易關(guān)系，維護(hù)交易安全。這促使我們對(duì)轉(zhuǎn)包的性質(zhì)進(jìn)行深入思考，是否應(yīng)將其界定為債權(quán)性流轉(zhuǎn)？其轉(zhuǎn)包的權(quán)利究竟是何種權(quán)利？是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)，還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，抑或其他權(quán)利？（4）部分改變農(nóng)地用途的情形屢有發(fā)生。我國(guó)《合同法》第223條規(guī)定：“承租人經(jīng)出租人同意，可以對(duì)租賃物進(jìn)行改善或者增設(shè)他物。承租人未經(jīng)出租人同意，對(duì)租賃物進(jìn)行改善或者增設(shè)他物的，出租人可以要求承租人恢復(fù)原狀或者賠償損失?！睂?shí)踐中農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后多進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，而且需要重新整理土地，并建設(shè)相關(guān)農(nóng)業(yè)設(shè)施。這些均是債權(quán)性流轉(zhuǎn)土地所不能承受的。（5）司法裁判開(kāi)始向轉(zhuǎn)包實(shí)踐妥協(xié)。依照我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條規(guī)定：“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案……”而實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包鮮有備案的情況。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》亦做出了與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》相反的規(guī)定，確認(rèn)了轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)土地未備案時(shí)合同之有效性。體現(xiàn)了后制定的司法解釋對(duì)轉(zhuǎn)包實(shí)踐的妥協(xié)。

綜上所述，農(nóng)地轉(zhuǎn)包實(shí)踐已突破了相關(guān)法律的束縛、集體的干預(yù)，土地轉(zhuǎn)包不再需要發(fā)包方備案，不必僅僅轉(zhuǎn)包給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。而接包方可再次流轉(zhuǎn)土地以及對(duì)土地的強(qiáng)支配性，使轉(zhuǎn)包的權(quán)利具備了近乎物權(quán)的屬性。

（二）農(nóng)地抵押制度禁止及其實(shí)踐亂局

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定的抵押類(lèi)型。具言之，是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不轉(zhuǎn)移土地占有，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)之擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法以該財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該財(cái)產(chǎn)價(jià)款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有如下特征：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人是且只能是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于出租、轉(zhuǎn)包均為債權(quán)性流轉(zhuǎn)，而債權(quán)只能成為質(zhì)押標(biāo)的物[1]，所以，在現(xiàn)有農(nóng)地法制條件下，抵押的客體只能是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身。（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的適用條件嚴(yán)格。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)，所以抵押人應(yīng)具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源[2]。（4）當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法以該財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該財(cái)產(chǎn)價(jià)款優(yōu)先受償。但需注意的是，當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人亦不得改變土地農(nóng)業(yè)用途。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)于增強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、解決農(nóng)民融資難題、增加農(nóng)地財(cái)產(chǎn)價(jià)值均具重要現(xiàn)實(shí)意義[3]。但是，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障屬性，我國(guó)立法不允許以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，盡管2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》賦予農(nóng)民對(duì)承包地之“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押的權(quán)利，但此權(quán)利僅是政策上的權(quán)利，還遠(yuǎn)不是法律上的權(quán)利。而對(duì)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念如何界定亦存爭(zhēng)議，其可以解釋為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可解釋為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還可認(rèn)為其包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種情形[4]。立法的禁止與政策的允許以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)地金融的依賴使得農(nóng)地抵押實(shí)踐亂象叢生。諸如，云南羅平縣依托“土地信用合作社”的存地證進(jìn)行抵押，重慶江津區(qū)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股股份公司，之后以股權(quán)抵押。山東壽光市與棗莊市則直接以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押[5]。羅平縣與江津區(qū)的土地抵押畢竟不是真正意義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而是相關(guān)土地權(quán)利的質(zhì)押。而山東壽光與棗莊的土地抵押雖突破了我國(guó)法律禁止，但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)可能使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押受到來(lái)自農(nóng)戶與政府的抵制，其合法性亦倍受質(zhì)疑。那么如何調(diào)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的矛盾呢？筆者認(rèn)為，可行方式之一是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出純粹財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而抵押的客體僅限于此財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而不涉及蘊(yùn)含社會(huì)保障屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。那么此種權(quán)利應(yīng)為約定的權(quán)利還是法定的權(quán)利呢？由于債權(quán)只能成為質(zhì)押標(biāo)的物[1]，而不能成為抵押權(quán)的客體，所以該權(quán)利應(yīng)為法定的權(quán)利，亦即純粹財(cái)產(chǎn)性的用益物權(quán)。

（三）土地轉(zhuǎn)讓因適用條件嚴(yán)苛而對(duì)土地流轉(zhuǎn)助益有限

轉(zhuǎn)讓是指承包方在有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來(lái)源的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶的物權(quán)性土地流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)讓具有以下特征：（1）轉(zhuǎn)讓是改變土地承包關(guān)系的物權(quán)性流轉(zhuǎn)；（2）轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意；（3）轉(zhuǎn)讓方須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源；（4）受讓方須為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶?；谵D(zhuǎn)讓以上特征，得知其適用條件嚴(yán)苛，以致實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓在土地流轉(zhuǎn)眾方式中占比最小，對(duì)我國(guó)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)影響甚微。又因轉(zhuǎn)讓是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，可能導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定。所以迫切需要豐富我國(guó)土地流轉(zhuǎn)方式，對(duì)新土地權(quán)利的物權(quán)屬性予以認(rèn)可，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律困惑

我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定：“入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?！币来艘?guī)定，入股分為以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股與以其他承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（四荒土地）入股兩種形式。四荒土地的入股形式不受限制，既可入股公司，亦可入股合作社。但以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。而何為“聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，其性質(zhì)為何？與法人性質(zhì)的股份公司或農(nóng)業(yè)合作社有何區(qū)別？該辦法并未做進(jìn)一步說(shuō)明。筆者認(rèn)為，可能基于公司破產(chǎn)時(shí)農(nóng)戶可能喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而危及農(nóng)戶的生存保障，影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定之考量，立法者才對(duì)此做模糊處理，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的審慎態(tài)度。

入股作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種重要方式，在提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化土地和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。但法律規(guī)定的不明確致使土地入股實(shí)踐發(fā)展緩慢。筆者認(rèn)為，入股的最大障礙是以何種權(quán)利入股。若以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，則農(nóng)戶須將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓于股份公司或合作社，而依我國(guó)法律規(guī)定，轉(zhuǎn)讓的受讓方必須是其他從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，無(wú)論股份公司抑或合作社均不滿足此條件。概言之，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股存在法律障礙。假設(shè)若以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)入股，則可能因其為債權(quán)，不是股東出資的典型形式，因其不具有穩(wěn)定性而易使公司財(cái)產(chǎn)喪失獨(dú)立性，進(jìn)而形成虛假出資[6]。亦即以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)入股與《公司法》相關(guān)規(guī)定相悖。破解此難題的方式之一是挖掘農(nóng)民可以入股的新土地權(quán)利形式，而且這種權(quán)利必須是物權(quán)性的土地權(quán)利，以滿足公司資本維持原則之要求。

（五）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的局限性

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的土地流轉(zhuǎn)方式，且對(duì)承租方亦沒(méi)有限制性規(guī)定。但問(wèn)題在于，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，而農(nóng)業(yè)企業(yè)往往會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行物權(quán)性利用。這種物權(quán)性利用體現(xiàn)在土地利用時(shí)間長(zhǎng)度和利用土地深度上。而租賃權(quán)的債權(quán)性質(zhì)以及由此引發(fā)的權(quán)利不穩(wěn)定性會(huì)影響農(nóng)業(yè)企業(yè)涉足土地流轉(zhuǎn)的積極性。所以，為適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需要和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須以立法形式確立可物權(quán)性流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利類(lèi)型。

綜上所述，無(wú)論是轉(zhuǎn)包、抵押、轉(zhuǎn)讓?zhuān)€是入股和出租均不能解決土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)企業(yè)利益的沖突與對(duì)立，均無(wú)法調(diào)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的矛盾。迫切需要立法確立新的土地權(quán)利類(lèi)型來(lái)適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐之現(xiàn)實(shí)需要。而要設(shè)定新的土地權(quán)利就必須重新界定農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)，并理順該權(quán)利與其他農(nóng)地權(quán)利的邏輯關(guān)系。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)困局破解與三權(quán)分置的媾和

以上述及，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式面臨著現(xiàn)實(shí)困惑，而破解此困惑需要以立法形式確立不包含身份關(guān)系的、純粹財(cái)產(chǎn)性的他物權(quán)。如此，當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)戶所入股公司或農(nóng)業(yè)合作社破產(chǎn)時(shí)才不致使農(nóng)民喪失其生活保障性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；才會(huì)消解農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度與實(shí)踐的抵制；才能使農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社等土地流轉(zhuǎn)主體更為充分地享有和行使該土地權(quán)利，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)；方可破解農(nóng)戶承包地不得抵押、擔(dān)保的立法困局，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展農(nóng)村金融的積極性。而對(duì)于這種新型權(quán)利如何界定，一直是困擾學(xué)界的難題。法學(xué)界的嚴(yán)謹(jǐn)使其對(duì)此新型他物權(quán)之創(chuàng)設(shè)是否符合源自德國(guó)所有權(quán)理論的法權(quán)邏輯頗有異議，對(duì)該權(quán)利創(chuàng)設(shè)于土地所有權(quán)抑或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上亦存爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為該權(quán)利應(yīng)創(chuàng)設(shè)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上，并就在用益物權(quán)之上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)進(jìn)行了法理論證[7]。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度體系下做實(shí)土地承包權(quán)，以此回應(yīng)實(shí)踐中對(duì)物權(quán)性流轉(zhuǎn)權(quán)利的需求[8]。對(duì)于該物權(quán)性權(quán)利的名稱(chēng)，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的稱(chēng)謂[8]，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)與中央政策精神相吻合，稱(chēng)之為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[7]，亦有學(xué)者主張立足于現(xiàn)有立法資源將該權(quán)利界定為次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[9]，更有學(xué)者稱(chēng)之為承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)[4]。筆者認(rèn)為，將土地承包權(quán)做實(shí)而維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度不變的做法不但不能節(jié)省立法資源，而且對(duì)消解土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)踐困惑實(shí)無(wú)助益。原因在于現(xiàn)行法律、理論界與實(shí)務(wù)界均將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利，若將其改造為純粹財(cái)產(chǎn)性權(quán)利難度頗大，并且土地承包權(quán)若不包含經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容則會(huì)致使其權(quán)利空洞化，權(quán)利的行使、救濟(jì)均會(huì)面臨難題。而在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于是在用益物權(quán)之上、而非在土地上設(shè)定用益物權(quán)而面臨理論困惑。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也存在同樣的問(wèn)題，且次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的稱(chēng)謂包含“承包”的意蘊(yùn)，沒(méi)有將身份性權(quán)利從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中剝離，圍繞其構(gòu)建的土地流轉(zhuǎn)制度會(huì)涉及身份權(quán)利方面的內(nèi)容而使其政策法律化緩慢，也會(huì)受到厭惡風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)憂喪失生活保障的農(nóng)民抵制。概言之，此做法不僅不利于土地流轉(zhuǎn)，也不符合農(nóng)民的期許及中央政策精神。筆者認(rèn)為，破解此理論難題只需將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定為類(lèi)所有權(quán)[10]便可。原因是此時(shí)設(shè)定權(quán)利的客體是類(lèi)所有權(quán)而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。類(lèi)所有權(quán)的概念由孫憲忠教授提出，指在農(nóng)地集體總有前提下集體成員行使部分土地所有權(quán)權(quán)能的權(quán)利形態(tài)，是具有部分所有權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，是一種“還權(quán)于民”的倫理性安排[10]。根據(jù)物權(quán)法“歸屬”與“利用”的邏輯關(guān)聯(lián)以及挖掘土地使用價(jià)值的考量，在類(lèi)所有權(quán)之上設(shè)定用益物權(quán)便符合法律邏輯與實(shí)踐邏輯。

法學(xué)界為解決土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐困惑的理論探索既有破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)困局的現(xiàn)實(shí)因素，亦有中央政策法律化的外在壓力。2014年中央一號(hào)文件明確提出要完善農(nóng)村土地承包政策，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。旗幟鮮明地提出了集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的理論構(gòu)想。在該構(gòu)想提出之初，法學(xué)界尤其是民法學(xué)界反對(duì)者甚眾，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)《物權(quán)法》所確立的物權(quán)類(lèi)型之一，其所傳達(dá)的是在集體土地之上所設(shè)定的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的他物權(quán)形態(tài)，受一物一權(quán)理論之約束，無(wú)法分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[11]。2015年中央一號(hào)文件提出要盡早實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置政策的法律化。在此中央政策精神的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)下，部分法學(xué)學(xué)者開(kāi)始探索用法學(xué)邏輯闡釋中央政策精神。換言之，法學(xué)界對(duì)農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的研究根源于土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐需要與中央文件精神的雙重壓力。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的理論研究基點(diǎn)是效率的話，法學(xué)研究則更為重視相關(guān)制度的安全價(jià)值。因?yàn)榉勺鳛槠者m性規(guī)則是整個(gè)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，其肩負(fù)著維護(hù)公平正義、平衡社會(huì)成員利益訴求的終極目的。筆者認(rèn)為，應(yīng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的類(lèi)所有權(quán)屬性，并通過(guò)立法或修法的方式在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，新設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)宜界定為用益物權(quán)，與原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是剝離了身份特征的純粹財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系上，筆者認(rèn)為二者是母子關(guān)系，而非并列關(guān)系。即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是派生權(quán)利、子權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是源權(quán)利、母權(quán)利。在名稱(chēng)表述上，不宜將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)稱(chēng)為土地承包權(quán)，而應(yīng)沿用原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念表述。如此便形成了集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)，不但使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容充實(shí)、界限分明，而且回應(yīng)了部分學(xué)者對(duì)三權(quán)分置理論無(wú)法說(shuō)明和體現(xiàn)土地承包權(quán)內(nèi)容的質(zhì)疑[12]。

三、農(nóng)地三權(quán)分置下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式變革

法學(xué)界諸多學(xué)者對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置進(jìn)行了詳實(shí)闡釋?zhuān)∥恼J(rèn)為應(yīng)做實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留以回應(yīng)中央政策精神所要求創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]；蔡立冬認(rèn)為應(yīng)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[7]，不一而足。但鮮有學(xué)者述及如何在農(nóng)地三權(quán)分置背景下改革農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式以回應(yīng)流轉(zhuǎn)實(shí)踐需求。筆者認(rèn)為，應(yīng)在保留現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方式的前提下進(jìn)行相應(yīng)修補(bǔ)而非對(duì)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方式徹底推倒重構(gòu)。這不但是維護(hù)法律穩(wěn)定性進(jìn)而維護(hù)法律權(quán)威性的理性選擇，也是節(jié)約立法成本、傳承立法傳統(tǒng)和便于民眾知法、守法的最優(yōu)選項(xiàng)。由于集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均為已有的法定權(quán)利，故而如何將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融入轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方式之中便成為農(nóng)地法律變革的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式對(duì)接無(wú)外乎3種方案：（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)適用于所有土地流轉(zhuǎn)方式，且保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)替代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融入到土地流轉(zhuǎn)制度中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)戶保有，不再是可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，以穩(wěn)定農(nóng)戶與國(guó)家集體之間的法律關(guān)系。（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融入部分土地流轉(zhuǎn)方式中，剩余部分土地流轉(zhuǎn)方式保持基本不變。筆者比較支持第3種選擇，第1種方案易造成轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等土地流轉(zhuǎn)方式內(nèi)涵與外延的紊亂。第2種方案雖可使農(nóng)戶始終保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，契合了中央穩(wěn)定農(nóng)戶與集體法律關(guān)系的政策精神，但卻否定了部分實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)良好的已有法律規(guī)定，易造成新的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐無(wú)法可依的窘境。

（一）三權(quán)分置視閾下的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓

三權(quán)分置法律化之后是否還需要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度？該制度是否與2014年中央一號(hào)文件提出的“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”精神相悖。這些思考是農(nóng)地制度變遷背景下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度何去何從的基礎(chǔ)性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓即使在三權(quán)分置后依然有其存在價(jià)值。其只是為進(jìn)城農(nóng)民徹底擺脫土地羈絆提供了一種選擇，而不必然導(dǎo)致農(nóng)民失地，與中央穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的政策精神并不矛盾。但也有必要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度進(jìn)行改革。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于條件嚴(yán)苛，需經(jīng)發(fā)包方同意且需要轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源。由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，此時(shí)穩(wěn)定的工作彼時(shí)可能不那么穩(wěn)定，原來(lái)穩(wěn)定的收入可能由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑而深受影響，以致對(duì)穩(wěn)定的界定存在現(xiàn)實(shí)困惑。故而，應(yīng)將此標(biāo)準(zhǔn)具體化。對(duì)于轉(zhuǎn)讓是否需經(jīng)發(fā)包方同意，應(yīng)具體情況具體分析。從法理上講，土地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只享有承包權(quán)，按合同法原理，將土地權(quán)利讓渡給第三人理應(yīng)征得發(fā)包人同意。但問(wèn)題在于，承包人所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，而非合同權(quán)利，而對(duì)物權(quán)的過(guò)多干預(yù)是否合理？許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)取消發(fā)包人同意的限制。也有學(xué)者認(rèn)為，取消發(fā)包人同意條件會(huì)使農(nóng)村土地集體所有虛化。因轉(zhuǎn)讓會(huì)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包期內(nèi)徹底失去土地，而中央十七屆三中全會(huì)《決定》提出了要保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的政策精神，如果土地轉(zhuǎn)讓予本集體組織外部成員，就意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再處于該集體組織的管控下，甚至使集體所有權(quán)失去意義，不利于集體整體利益保護(hù)，進(jìn)而傷害集體成員的利益。受讓人的限制使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓幾無(wú)市場(chǎng)，但準(zhǔn)許轉(zhuǎn)讓于其他集體組織的農(nóng)戶抑或其他市場(chǎng)主體則會(huì)影響集體的整體利益。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善的當(dāng)下，受讓方為其他從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶的限制不應(yīng)消除，并且轉(zhuǎn)讓的發(fā)包人同意權(quán)視情況而定。之所以不消除轉(zhuǎn)讓受讓方為農(nóng)戶的限制，是為了契合穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的中央精神，試想，若允許土地轉(zhuǎn)讓予信托公司或工商企業(yè)等主體，則其憑借融資優(yōu)勢(shì)或自身資金優(yōu)勢(shì)會(huì)不斷兼并農(nóng)村土地，尤其是隨著城市化的加快，符合轉(zhuǎn)讓條件農(nóng)戶的增多，農(nóng)地企業(yè)享有承包權(quán)的情形會(huì)越來(lái)越多，以致侵害我國(guó)以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)地制度。資本的注入還會(huì)推高農(nóng)地價(jià)格，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，不利于我國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略。彼時(shí)，農(nóng)地不再僅是生產(chǎn)要素，而成為資本炒作與逐利的對(duì)象。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓時(shí)不能一刀切的取消發(fā)包方的同意權(quán)，應(yīng)區(qū)分不同情況。若受讓方為本集體組織成員，則無(wú)需發(fā)包方同意，因這種內(nèi)部轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有侵害集體組織的整體利益，集體內(nèi)的所有土地仍是歸其成員享有。若將土地轉(zhuǎn)讓予本集體組織外的其他農(nóng)戶，則集體作為發(fā)包方則享有同意權(quán)，因此時(shí)的轉(zhuǎn)讓會(huì)使本集體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流失，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的中央政策精神則使集體徹底喪失對(duì)該轉(zhuǎn)讓地塊的管控，造成集體利益的不當(dāng)減少。因此此時(shí)賦予發(fā)包方同意權(quán)具有正當(dāng)性。

更為重要的問(wèn)題是，三權(quán)分置下，轉(zhuǎn)讓的客體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)？如果轉(zhuǎn)讓包含兩種客體，那么極易造成混淆。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓的客體應(yīng)僅為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。理由是從土地轉(zhuǎn)讓的定義看，其是農(nóng)戶將從集體組織所得的權(quán)利義務(wù)全部轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶，且此定義已通過(guò)法律的實(shí)施根植于農(nóng)民頭腦中，重新定義轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致其法定概念與實(shí)踐概念之紊亂，不利于法的遵守與穩(wěn)定。故而，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓僅指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)话巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)”轉(zhuǎn)讓。

（二）三權(quán)分置視閾下的土地轉(zhuǎn)包與出租

陶鐘太朗認(rèn)為，出租和轉(zhuǎn)包均可創(chuàng)設(shè)有別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[13]。對(duì)此，筆者不敢茍同，出租與轉(zhuǎn)包的立法設(shè)計(jì)一直飽受詬病，學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，出租與轉(zhuǎn)包都是債權(quán)性流轉(zhuǎn)，其區(qū)別僅在于出租沒(méi)有承租人的限制，任何人均可成為承租人，而轉(zhuǎn)包的接包方必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。問(wèn)題在于，設(shè)若兩者的區(qū)別僅僅于此，有無(wú)創(chuàng)設(shè)兩種流轉(zhuǎn)方式之必要?，F(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)飽受爭(zhēng)議的立法瑕疵現(xiàn)在卻頗具意義?？梢詫⑥D(zhuǎn)包的客體設(shè)定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，確認(rèn)其物權(quán)性的權(quán)利屬性。而土地出租的權(quán)利客體為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)，其性質(zhì)明顯是債權(quán)。對(duì)于在轉(zhuǎn)包制度上嫁接土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可行性，袁震認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包就是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[9]。筆者認(rèn)為，袁震也看到將轉(zhuǎn)包視為債權(quán)性流轉(zhuǎn)的弊端——不利于土地經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用土地，不利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)系。無(wú)法契合中央“穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策精神。但遺憾的是，次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的表述包含了“承包”涵義，仍具身份屬性，不能表達(dá)純粹財(cái)產(chǎn)性市場(chǎng)私權(quán)的內(nèi)容。不符合中央放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策精神。

允許債權(quán)性流轉(zhuǎn)的出租與物權(quán)性流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包并存可以豐富土地流轉(zhuǎn)的方式，滿足不同主體的多元化流轉(zhuǎn)需求。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的客體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)，而非有的學(xué)者所說(shuō)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。也不贊同將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分為物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法。應(yīng)重塑轉(zhuǎn)包與出租，將轉(zhuǎn)包視為物權(quán)性流轉(zhuǎn)，出租視為債權(quán)性流轉(zhuǎn)。除此之外，還應(yīng)拓展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包的接包方范圍，打破接包方僅為同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之局限，允許其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶、信托公司和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包，享有接包土地的資格。刪除我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租或者其他方式流轉(zhuǎn)需向發(fā)包方備案的規(guī)定，以與最高人民法院相關(guān)司法解釋相一致。

（三）三權(quán)分置視閾下的農(nóng)地抵押

三權(quán)分置視閾下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因其物權(quán)屬性而具農(nóng)地抵押客體之資格。十八屆三中全會(huì)《決定》指出要賦予承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。高圣平教授認(rèn)為，“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)為抵押權(quán)的客體，“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”在承包土地由承包農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)與由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)時(shí)表現(xiàn)為兩種不同的法權(quán)形式，前者仍表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，后者表現(xiàn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[4]。問(wèn)題在于：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，設(shè)若債務(wù)人不償還債務(wù)，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)的權(quán)利是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)部分？筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均可成為農(nóng)地抵押客體，當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押客體時(shí)，需設(shè)定抵押的農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源。而當(dāng)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)部分為抵押客體時(shí)，對(duì)抵押人則無(wú)條件要求。反過(guò)來(lái)講，若抵押農(nóng)戶有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源，則抵押的客體既可是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦可是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，具體為何種權(quán)利以抵押合同當(dāng)事人的約定為準(zhǔn)。若抵押農(nóng)戶無(wú)穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源，則抵押的客體只能是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2014年中央一號(hào)文件指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！惫P者認(rèn)為，僅向金融機(jī)構(gòu)抵押融資顯然無(wú)法滿足眾多農(nóng)戶的資金需求，且因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押類(lèi)似于轉(zhuǎn)讓?zhuān)茏尫巾殲槠渌麖氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，所以向金融機(jī)構(gòu)抵押的僅為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。而農(nóng)戶之間的土地抵押客體既可以是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。且土地抵押還可以在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地。既可達(dá)到農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的，又可穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

（四）三權(quán)分置視閾下的農(nóng)地入股

如前所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)入股均面臨著法律障礙。前者在公司或合作社破產(chǎn)時(shí)可能致使農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且轉(zhuǎn)讓的受讓方僅為其他農(nóng)戶，顯然公司或合作社并非其他農(nóng)戶。后者入股的土地租賃權(quán)是債權(quán)，而債權(quán)具有不確定性，這會(huì)導(dǎo)致公司資本的不確定性，危及交易安全，損害公司債權(quán)人利益。而三權(quán)分置視閾下的農(nóng)地入股，農(nóng)戶向公司或合作社轉(zhuǎn)移的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是剝離了身份屬性的純粹財(cái)產(chǎn)屬性的物權(quán)性權(quán)利，所以不會(huì)受受讓方為其他農(nóng)戶的限制，也不會(huì)使農(nóng)戶因失地而喪失生活保障，更不會(huì)因入股債權(quán)性權(quán)利而違反公司資本確定原則。故而，農(nóng)地入股的權(quán)利應(yīng)僅限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)排除在可入股的權(quán)利之外。

四、結(jié)論

現(xiàn)有農(nóng)地法制下農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度面臨諸多法律障礙，農(nóng)地權(quán)利“三權(quán)分置”可解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的諸多難題。在三權(quán)分置視閾下，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)助益有限，但由于其有自己適用的獨(dú)特領(lǐng)域，應(yīng)保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，且轉(zhuǎn)讓的客體僅為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障屬性，轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源、須發(fā)包方同意、受讓方為其他農(nóng)戶等限制性規(guī)定不應(yīng)刪除。轉(zhuǎn)包的客體應(yīng)界定為物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而出租的客體應(yīng)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃權(quán)，以區(qū)分轉(zhuǎn)包與出租的物權(quán)性流轉(zhuǎn)與債權(quán)性流轉(zhuǎn)之不同屬性。三權(quán)分置視閾下，土地抵押的客體應(yīng)包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種類(lèi)型，具體為何種類(lèi)型視抵押合同約定與抵押權(quán)人資格條件而定。土地入股的權(quán)利應(yīng)僅限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以滿足《公司法》股東出資形式與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)社保屬性的雙重要求。

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