王志春等

摘要：分析了原食品安全監(jiān)管體制實(shí)施過程中存在的監(jiān)管職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存，責(zé)任難以完全落實(shí)，資源分散難以形成合力，整體行政效能不高等若干問題，研究新農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制，提出建立農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)食品監(jiān)管體制外的前置監(jiān)管，進(jìn)一步明確農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)過程的監(jiān)管及落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度等解決相關(guān)問題的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；食品；監(jiān)管體制；問題；對策

中圖分類號(hào)： TS207.7；TS201.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2014）10-0480-04

收稿日期：2014-06-24

基金項(xiàng)目：江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新專項(xiàng)引導(dǎo)資金（編號(hào)：YK2012029）。

作者簡介：王志春（1972—），男，江蘇鹽城人，副研究員，主要從事資源環(huán)境研究。E-mil：wzcyzh@126.com?！懊褚允碁樘臁?，食品都是農(nóng)產(chǎn)品或是農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)品，可以說沒有不是來源于農(nóng)產(chǎn)品的食品。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的基礎(chǔ)。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全是全民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院高度重視，人民群眾密切關(guān)注。我國農(nóng)產(chǎn)品、食品安全水平穩(wěn)步提高，形勢總體穩(wěn)定趨好；但與國際、國內(nèi)市場的需求仍有很大的差距，重大食品安全事故仍時(shí)有發(fā)生。按照黨的十八屆二中全會(huì)和第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》精神，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2013〕14號(hào)），設(shè)立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。食品安全新的監(jiān)管體制正在完善過程之中，本研究對食品安全監(jiān)管體制存在的問題和發(fā)展對策進(jìn)行分析，以期促進(jìn)新監(jiān)管體制的完善與提高。

1原食品安全監(jiān)管體制存在的問題

由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨(dú)承擔(dān)安全監(jiān)管的重大責(zé)任。在“一個(gè)部門管不了”的情況下，原食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。原農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制經(jīng)過近10年運(yùn)作，存在以下問題：

1.1初級(jí)生產(chǎn)，監(jiān)管缺失

原農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制雖然考慮到“從土地到餐桌”全程控制，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；但實(shí)際上監(jiān)管主要停留在制定標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程環(huán)節(jié)，缺少對“從土地到產(chǎn)品”各環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)上的監(jiān)管，特別缺少對初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的“污染源”進(jìn)行有效監(jiān)管，基地環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。

1.1.1基地環(huán)境缺少監(jiān)管環(huán)境是生產(chǎn)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品及食品的基礎(chǔ)條件。國家標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)部標(biāo)準(zhǔn)都有相關(guān)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的環(huán)境要求和環(huán)境認(rèn)證程序。質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地對周邊環(huán)境有原則性要求，生產(chǎn)基地應(yīng)選擇在無污染和生態(tài)條件良好的地區(qū)，應(yīng)遠(yuǎn)離工礦區(qū)和公路鐵路干線，避開工業(yè)和城市污染源的影響，同時(shí)生產(chǎn)基地應(yīng)具有可持續(xù)的生產(chǎn)能力。但部分政府機(jī)構(gòu)卻在生產(chǎn)基地附近規(guī)劃工業(yè)開發(fā)區(qū)，甚至興建污染嚴(yán)重的化工企業(yè)。承擔(dān)產(chǎn)地環(huán)境檢測的機(jī)構(gòu)，對產(chǎn)地大氣、土壤、水源等取樣檢測，再根據(jù)相關(guān)環(huán)境因素?cái)?shù)據(jù)指標(biāo)和檢測結(jié)果，出具產(chǎn)地環(huán)境檢測報(bào)告。但是否認(rèn)真執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，是否嚴(yán)格執(zhí)行檢測程序，就缺少監(jiān)管。如：有些環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)不按規(guī)程到實(shí)地考察、取樣，讓申請單位送樣；申請單位環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，就到環(huán)境質(zhì)量能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地方取樣，甚至干脆用商品純凈水冒充水樣。生產(chǎn)過程中更沒有對產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和改善的監(jiān)管措施。

1.1.2生產(chǎn)資料沒有監(jiān)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是生產(chǎn)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)鍵因素，農(nóng)產(chǎn)品、食品中有毒有害物質(zhì)主要來自化學(xué)肥料、化學(xué)農(nóng)藥、獸藥、飼料、餌料、飼料添加劑、食品添加劑和本不該在農(nóng)產(chǎn)品、飼料、食品中使用的化學(xué)合成物質(zhì)。但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)、銷售，對某些不該在農(nóng)產(chǎn)品、飼料、食品中使用的化學(xué)合成物質(zhì)生產(chǎn)、銷售卻沒有監(jiān)管；根本沒有考慮從有毒有害物質(zhì)源頭控制。部分高毒、高殘留農(nóng)藥依然生產(chǎn)，部分明令禁止生產(chǎn)使用的化學(xué)農(nóng)藥依然有“地下工廠”秘密生產(chǎn)、銷售、使用。某些有毒有害物質(zhì)能以冠冕堂皇的名稱投入生產(chǎn)、銷售，并添加到飼料或食品中；某些不該在農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)過程中使用的化學(xué)合成物質(zhì)（添加劑、加工材料），能不受控制進(jìn)入農(nóng)業(yè)和食品加工領(lǐng)域。如：瘦肉精（鹽酸克倫特羅）、蛋白精（三聚氰胺）都以誘人的名稱生產(chǎn)，并添加到飼料中；更有甚者為了掩蓋牛奶滲水，三聚氰胺加入牛奶，以致發(fā)生震驚全國的“三鹿奶粉”事件。又如硫磺、工業(yè)雙氧水、吊白塊（甲醛次硫酸氫鈉）、甲醛、酸性橙、胭脂紅、蘇丹紅、亞硝酸鈉等有毒有害的化學(xué)物質(zhì)，都進(jìn)入了農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)，導(dǎo)致食品安全事件的發(fā)生。

1.1.3生產(chǎn)過程難以監(jiān)管 因?yàn)槲磭?yán)格實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，有毒有害物質(zhì)超標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品還都賣得出去，千家萬戶個(gè)體農(nóng)戶無視一切農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，生產(chǎn)中仍然我行我素。面對一盤散沙的分散的小規(guī)模生產(chǎn)，在生產(chǎn)過程中難以監(jiān)管操作規(guī)程的實(shí)施和生產(chǎn)資料的使用。這個(gè)問題雖不如很多食品安全事故那樣轟動(dòng)，但卻是農(nóng)產(chǎn)品、食品安全最根本、最嚴(yán)峻的問題，也是我國農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全水平低于國際水平的根源。

1.2多個(gè)部門，分段監(jiān)管

分段監(jiān)管的體制雖然明確相關(guān)部門各司其職，避免“一個(gè)部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。

1.2.1分工盲區(qū)，疏漏監(jiān)管在“田間到餐桌”的各個(gè)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門監(jiān)管，實(shí)際上從初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)到食品銷售的過程中還存在不少監(jiān)管的盲區(qū)，疏漏了必須環(huán)節(jié)。如“三鹿事件”中，三聚氰胺的源頭——奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍。

1.2.2重復(fù)監(jiān)管，相互推諉消費(fèi)者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題，質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、食品藥品監(jiān)管部門都有管理職能，但部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉[1]。

1.2.3流于形式，放棄監(jiān)管很多環(huán)節(jié)的監(jiān)管流于形式，放棄監(jiān)管。如工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，絕大多數(shù)大型農(nóng)貿(mào)市場都設(shè)置了農(nóng)產(chǎn)品安全檢測點(diǎn)，并配置了相關(guān)檢測人員和簡易的速測儀器設(shè)備；但這些農(nóng)產(chǎn)品安全檢測點(diǎn)大多數(shù)是流于形式，平時(shí)根本不對農(nóng)貿(mào)市場的上市農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢測，上面來檢查或搞什么活動(dòng)就把儀器設(shè)備搬出來亮亮相，如此而已，根本放棄監(jiān)管。endprint

1.3標(biāo)準(zhǔn)混亂，無法監(jiān)管

標(biāo)準(zhǔn)是衡量和控制食品安全性的工具，標(biāo)準(zhǔn)也是推動(dòng)國際公平貿(mào)易、維護(hù)國家利益不可缺少的技術(shù)支撐。由于我國標(biāo)準(zhǔn)的制定工作缺乏有效統(tǒng)一機(jī)制，有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)出自多個(gè)部門，標(biāo)準(zhǔn)之間矛盾問題尤顯突出[1]。

1.3.1標(biāo)準(zhǔn)混亂，無所適從我國與農(nóng)產(chǎn)品、食品安全相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4級(jí)構(gòu)成。我國食品國家標(biāo)準(zhǔn)又分為食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則分別由農(nóng)業(yè)部及各行業(yè)部門負(fù)責(zé)制定，具體監(jiān)管事務(wù)又分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、出入境檢驗(yàn)檢疫局負(fù)責(zé)，結(jié)果是監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，甚至互不承認(rèn)，失去了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和統(tǒng)一性[1-2]。如有關(guān)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)，有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；有無公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、綠色食品標(biāo)準(zhǔn)、有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；無公害農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中還有根據(jù)生物種類制定的分類標(biāo)準(zhǔn)和分物種的標(biāo)準(zhǔn)……關(guān)于環(huán)境質(zhì)量要求的標(biāo)準(zhǔn)有幾十個(gè)，生產(chǎn)企業(yè)究竟執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)？監(jiān)管部門根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法？無所適從。

1.3.2指標(biāo)不一，無法監(jiān)管多個(gè)同類標(biāo)準(zhǔn)之間，有的存在大同小異，也有指標(biāo)不一。標(biāo)準(zhǔn)大同小異對執(zhí)行和監(jiān)管尚無影響；標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不一，就會(huì)產(chǎn)生矛盾，無法監(jiān)管。如2004年11月發(fā)生的巨能鈣事件，農(nóng)業(yè)部檢驗(yàn)結(jié)果是雙氧水含量嚴(yán)重超標(biāo)，衛(wèi)生部的檢驗(yàn)結(jié)果是雙氧水含量符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。又如茶葉中的氰戊菊酯，農(nóng)業(yè)部早已禁用，但2005年10月1日實(shí)施的國家標(biāo)準(zhǔn)GB 2763—2005《茶葉中氰戊菊酯的限量使用標(biāo)準(zhǔn)》居然是2 mg/kg[1]。面對指標(biāo)不一的標(biāo)準(zhǔn)，如何進(jìn)行監(jiān)管？

1.3.3有標(biāo)不依，監(jiān)管不實(shí)國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性手段加以實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)頒布，必須貫徹執(zhí)行。否則對造成惡劣后果和重大損失的單位和個(gè)人，無法受到經(jīng)濟(jì)制裁或承擔(dān)法律責(zé)任。

1.3.4標(biāo)準(zhǔn)制定，水平偏低我國部分食品安全方面的標(biāo)準(zhǔn)已同國際食品法典委員會(huì)（CAC）和國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）所頒布的食品標(biāo)準(zhǔn)體系接軌；但總體上我國現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)水平明顯偏低，如污染物限量、農(nóng)藥殘留限量、鉛的限量、食品添加劑限量等就超出國際安全標(biāo)準(zhǔn)。國外規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)3～5年就要重新修訂，我國1995年以前制定的標(biāo)準(zhǔn)中，未修訂的占50%以上。我國食品標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌的程度很低，采用國際標(biāo)準(zhǔn)的還不到50%。而早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國采用的國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本超過90%[1，3]。

1.4執(zhí)法不嚴(yán)，放松監(jiān)管

食品安全監(jiān)管中，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題不容回避。有不少食品安全事故就是由于失職、瀆職、循私舞弊和地方保護(hù)主義等原因造成，這是我國食品安全監(jiān)管、執(zhí)法中的一個(gè)頑癥[1]。

農(nóng)產(chǎn)品、食品監(jiān)管職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存，責(zé)任難以完全落實(shí)，資源分散難以形成合力，整體行政效能不高。以致我國質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品總量還不多，市場尚未完善；部分達(dá)不到無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，獲得了無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品標(biāo)簽、標(biāo)志；部分認(rèn)證、管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管和打假力度不夠；消費(fèi)者對市場上掛牌的無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品真假難辨，信任度不高；食品安全事故屢屢發(fā)生。

2新食品監(jiān)管體制的完善與發(fā)展對策

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》決定組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并明確國家食品藥品監(jiān)督管理總局對食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)〔2013〕24號(hào)文件，頒發(fā)了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，組建食品安全監(jiān)管核心機(jī)構(gòu)明確細(xì)化了職責(zé)，標(biāo)志新食品監(jiān)管體制已經(jīng)建立。對照原監(jiān)管體制存在的問題，新監(jiān)管體制仍需進(jìn)一步完善[4]，針對相關(guān)問題新監(jiān)管體制應(yīng)有相應(yīng)的對策。

2.1建立農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

2.1.1法律法規(guī)以《食品安全法》為基本法，對現(xiàn)有雜亂沖突的法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真的梳理、整合、修改、廢止、補(bǔ)充。整合現(xiàn)有的《產(chǎn)品質(zhì)量法》《動(dòng)物防疫法》等，突出重點(diǎn)、填補(bǔ)空白、理順矛盾，系統(tǒng)整理修訂我國與食品安全有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方立法，逐步形成科學(xué)、完整，既有綜合性法律，又有配套性具體規(guī)范的食品安全法律網(wǎng)絡(luò)[1]。特別要修訂刑法，加大對造成食品安全事故的不法之徒的懲治力度，通過法制讓食品藥品安全第一責(zé)任人——農(nóng)產(chǎn)品、食品的生產(chǎn)經(jīng)營者自覺嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)。

2.2質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量、生產(chǎn)資料質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量和生產(chǎn)資料質(zhì)量是產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)條件，沒有符合標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量和生產(chǎn)資料質(zhì)量就不可能有符合標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品。

2.2.1統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)境要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)整合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)境要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前我國質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展情況，標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)根據(jù)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品不同要求，對有毒有害物質(zhì)制定科學(xué)合理的限量指標(biāo)，有機(jī)產(chǎn)品、AA級(jí)綠色食品的限量指標(biāo)應(yīng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。廢止其他有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境要求的一切標(biāo)準(zhǔn)

2.2.2統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)化學(xué)品使用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)整合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工相關(guān)的生產(chǎn)資料使用準(zhǔn)則，統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)化學(xué)品使用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。包括種植業(yè)中化學(xué)肥料、化學(xué)農(nóng)藥和生長調(diào)節(jié)劑使用準(zhǔn)則，養(yǎng)殖業(yè)中飼料、餌料、飼料添加劑、獸藥、漁藥和生長調(diào)節(jié)劑使用準(zhǔn)則；培養(yǎng)業(yè)中培養(yǎng)基配方藥品使用準(zhǔn)則；食品加工業(yè)中食品添加劑、生產(chǎn)過程中的助劑使用準(zhǔn)則。在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中要明確規(guī)定可以使用的品種、劑量，不可使用的品種；如要使用準(zhǔn)則中未列出的化學(xué)藥品，必須報(bào)請食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定部門審批，經(jīng)過試驗(yàn)論證、批準(zhǔn)后方能使用。廢止其他種類生產(chǎn)資料使用準(zhǔn)則。讓食品安全第一責(zé)任人首先知道，在生產(chǎn)過程中哪些生產(chǎn)資料可用、用多少，哪些不可用，沒有列出的化學(xué)產(chǎn)品不經(jīng)過審批不得隨便使用。給監(jiān)管部門明確的監(jiān)管目標(biāo)。endprint

2.2.3統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品安全標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生部門整合現(xiàn)有各類農(nóng)產(chǎn)品、食品標(biāo)準(zhǔn)，按類別統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品安全國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)根據(jù)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品不同要求，對農(nóng)藥殘留、有毒有害物質(zhì)含量制定科學(xué)合理的限量指標(biāo)，有機(jī)產(chǎn)品和AA級(jí)綠色食品的限量指標(biāo)應(yīng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只能引用相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品、食品的產(chǎn)品安全強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，不得另定低于國家標(biāo)準(zhǔn)的食品安全限量指標(biāo)。

執(zhí)行好上述3類質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也就能從開始到結(jié)束的關(guān)鍵點(diǎn)對農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全進(jìn)行有效全面監(jiān)管。

2.3生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)

生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、生產(chǎn)規(guī)范等等，一般由相關(guān)行業(yè)或地方作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)制定，企業(yè)作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制定。必須明確涉及國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的內(nèi)容，相關(guān)指標(biāo)必須不低于國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)。

2.3.1分類別、分地區(qū)制定生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)管理推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)性差異較大，包括環(huán)境差異、生物種類、使用品種、生產(chǎn)習(xí)慣等等。為了規(guī)范各類型、各地區(qū)的質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部和各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要制定適應(yīng)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)需要的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)管理推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)、規(guī)范當(dāng)?shù)刭|(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，也為農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供依據(jù)。

2.3.2企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)需要制定具體產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)生產(chǎn)需要，在產(chǎn)品還沒有可參照執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下，生產(chǎn)企業(yè)可以引用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，參照推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與農(nóng)產(chǎn)品、食品安全相關(guān)的限量指標(biāo)，不得低于強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，以供規(guī)范生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)管理，確保農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全。

2.4其他標(biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)整合，配套制訂與農(nóng)產(chǎn)品、食品安全相關(guān)的貯藏運(yùn)輸技術(shù)、市場管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度；配套制訂生產(chǎn)基地環(huán)境管理，農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料管理，農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)管理、貯藏運(yùn)輸管理、市場管理等一系列管理標(biāo)準(zhǔn)，使食品安全監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化。

3加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品、食品監(jiān)管體制外的前置監(jiān)管

3.1明確對農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境的監(jiān)管

3.1.1明確環(huán)境監(jiān)管部門及其責(zé)任農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境是農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的基礎(chǔ)，是農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)的前置條件，現(xiàn)處于食品監(jiān)管體制之外。一般環(huán)境監(jiān)管是環(huán)保部門的責(zé)任，所有環(huán)境檢測工作一直都由環(huán)保實(shí)施，收費(fèi)、檢測、出具檢測報(bào)告，作為生產(chǎn)環(huán)境認(rèn)證的根據(jù)，但對食品安全卻不承擔(dān)任何責(zé)任。應(yīng)把對環(huán)境的監(jiān)管納入食品安全管理體制，進(jìn)一步明確環(huán)保部門責(zé)任。建議建立食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度，確保生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量符合相關(guān)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量要求，否則就不能投入質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)。根據(jù)土壤、水有毒有害物質(zhì)和農(nóng)藥殘留情況，空氣質(zhì)量情況，制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種類布局和加工企業(yè)布局。有毒有害物質(zhì)和農(nóng)藥殘留超標(biāo)的區(qū)域禁止生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)土壤、水、空氣質(zhì)量狀況，公布可申報(bào)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的區(qū)域范圍，制定質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的發(fā)展規(guī)劃。對質(zhì)量可以恢復(fù)的土地，制定計(jì)劃，落實(shí)措施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)；承擔(dān)實(shí)時(shí)監(jiān)控責(zé)任，防止環(huán)境污染和質(zhì)量退化。

3.1.2明確環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制和追溯制度制定質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制，根據(jù)相關(guān)環(huán)境檢測規(guī)程、環(huán)境監(jiān)管規(guī)程和農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)境要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，履行對生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。制訂環(huán)境質(zhì)量安全事故責(zé)任追溯制度，同時(shí)追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任[5-6]。

3.2明確對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管

3.2.1明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)和市場的監(jiān)管責(zé)任生產(chǎn)資料生產(chǎn)和市場原本由工商部門監(jiān)管，但農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管內(nèi)容有特殊性，必須根據(jù)農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管的特殊性，進(jìn)一步明確工商部門或食品藥品監(jiān)督部門對農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管的責(zé)任。對農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)的審批和生產(chǎn)監(jiān)管，生產(chǎn)的品種、產(chǎn)品的質(zhì)量必須執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)化學(xué)品使用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，不得生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)以外的產(chǎn)品；負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料市場的監(jiān)管，整頓、建立農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料專業(yè)市場，只能經(jīng)營強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)許使用的、質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料，非農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料不得進(jìn)入農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料專業(yè)市場。同時(shí)明確農(nóng)業(yè)部門和食品監(jiān)督部門對農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，不得從非農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料專業(yè)市場購買生產(chǎn)資料。

3.2.2明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管責(zé)任制和追溯制度制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料監(jiān)管責(zé)任制，根據(jù)相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)和市場監(jiān)管規(guī)程，農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)程，工商部門、農(nóng)業(yè)部門、食品監(jiān)督部門明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管合作，分別履行對農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料生產(chǎn)、市場環(huán)節(jié)，以及農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“無縫隙對接”。制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料質(zhì)量安全事故責(zé)任追溯制度，同時(shí)追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

4明確農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)過程的監(jiān)管

在建立生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品安全第一責(zé)任人有效機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程以及食品加工過程和貯運(yùn)過程的監(jiān)管措施，把從原料到產(chǎn)品上市前的監(jiān)管落到實(shí)處。

4.1明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管新食品安全監(jiān)管體制中，已明確監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程、貯藏運(yùn)輸和“農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用”是農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)；但還需要明確從食用農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)投入品使用、生產(chǎn)過程管理、貯藏運(yùn)輸管理等從“土地”到“市場（加工廠）前”各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，進(jìn)一步明確與環(huán)保、工商、食品監(jiān)督部門的“無縫隙對接”實(shí)施方案，特別注重食用農(nóng)產(chǎn)品走向市場、加工廠之前的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測，不符合相關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的食用農(nóng)產(chǎn)品不得離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入食用農(nóng)產(chǎn)品市場或加工企業(yè)。endprint

4.2明確食品加工過程的監(jiān)管

新食品安全監(jiān)管體制中，已明確監(jiān)管食品加工和食用農(nóng)產(chǎn)品、食品市場是食品監(jiān)督部門的職責(zé)；但還需要進(jìn)一步明確“建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制”，從生產(chǎn)原料質(zhì)量控制、食品添加劑使用、加工工藝控制、生產(chǎn)管理控制、貯藏運(yùn)輸管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管方案，而不是流于形式。特別注重原料、食品添加劑和最終產(chǎn)品的質(zhì)量檢測，不符合相關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的食品不得出廠，確保食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度健康實(shí)施。制定農(nóng)產(chǎn)品、食品安全事故責(zé)任追溯制度，同時(shí)追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

4.3明確農(nóng)產(chǎn)品、食品貯運(yùn)過程監(jiān)管

貯藏、運(yùn)輸屬于流通領(lǐng)域，但生產(chǎn)企業(yè)和營銷企業(yè)都涉及貯藏和運(yùn)輸。貯藏是時(shí)間運(yùn)動(dòng)中的運(yùn)輸，運(yùn)輸是空間運(yùn)動(dòng)中的貯藏；貯藏和運(yùn)輸過程中都可能發(fā)生產(chǎn)品變質(zhì)或“二次污染”，使符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品變成不合格產(chǎn)品。這是食品安全監(jiān)管體制尚未明確監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)域。應(yīng)該從對進(jìn)入流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和對貯藏和運(yùn)輸技術(shù)規(guī)程、管理規(guī)程監(jiān)管2個(gè)方面明確監(jiān)管職責(zé)，建立真正的“綠色通道”。

4.3.1建立流通領(lǐng)域質(zhì)量安全檢測制度制定食品質(zhì)量安全流通制度，食用農(nóng)產(chǎn)品、食品調(diào)運(yùn)之前必須進(jìn)行質(zhì)量安全檢測，符合相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的，才能起運(yùn)；運(yùn)輸過程中必須持有效檢測單位出具的近期質(zhì)量安全檢驗(yàn)合格證書。確保進(jìn)入流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品、食品安全質(zhì)量，為食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度建立一道保障線，也是建立名副其實(shí)的“綠色通道”的必要措施，同時(shí)也是控制不合格產(chǎn)品運(yùn)輸，節(jié)約能源、減輕城市污染的重要舉措。

4.3.2建立對運(yùn)輸行業(yè)運(yùn)輸技術(shù)和管理的監(jiān)管體系明確對運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責(zé)。在建立好農(nóng)產(chǎn)品、食品運(yùn)輸技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建立食品安全運(yùn)輸管理體系，提高技術(shù)裝備、裝卸質(zhì)量水平，確保運(yùn)輸過程中產(chǎn)品不變質(zhì)，不受到“二次污染”。

4.3.3強(qiáng)化生產(chǎn)和營銷企業(yè)貯藏技術(shù)和管理的監(jiān)管食品監(jiān)督部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)的貯藏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、貯藏管理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對生產(chǎn)和營銷企業(yè)倉儲(chǔ)設(shè)備、貯藏技術(shù)和貯藏管理的監(jiān)管。制定農(nóng)產(chǎn)品、食品運(yùn)輸、貯藏質(zhì)量安全事故責(zé)任追溯制度，同時(shí)追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

5落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度

2003年中國開始實(shí)施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，為保證食品的質(zhì)量安全，具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)督制度。這是食品監(jiān)督部門最基本、最主要的職責(zé)。

5.1強(qiáng)化食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度

5.1.1嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)許可證制度把執(zhí)行生產(chǎn)許可證制度落到實(shí)處，對食品企業(yè)的立項(xiàng)、環(huán)境條件、安全狀況、生產(chǎn)條件、技術(shù)條件、產(chǎn)品檢驗(yàn)條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，增加對食品企業(yè)投資者和管理者強(qiáng)制性的培訓(xùn)和不流于形式的考核，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營者的質(zhì)量安全意識(shí)、管理水平和社會(huì)責(zé)任，為建立生產(chǎn)經(jīng)營者為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

5.1.2嚴(yán)格執(zhí)行食品實(shí)施強(qiáng)制檢驗(yàn)制度嚴(yán)格實(shí)施食品生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)制檢驗(yàn)制度，真正落實(shí)對于不具備自檢條件的生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)令實(shí)行委托檢驗(yàn)，真正實(shí)現(xiàn)未經(jīng)檢驗(yàn)或經(jīng)檢驗(yàn)不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售。 食品監(jiān)督部門要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)管，實(shí)行定期、不定期結(jié)合，對食品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，從源頭上禁止不合格食品進(jìn)入市場，是食品安全保障線的首要防線。

5.2加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法責(zé)任后果及違法成本

鑒于中國目前食品市場狀況，必須加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法責(zé)任后果，綜合運(yùn)用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對不執(zhí)行食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者以經(jīng)濟(jì)、能力、商譽(yù)乃至刑律的處罰，增加食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本，使他們在巨大經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)成本的壓力下克制違法、違規(guī)的行為。

食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要制訂完善的食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)軟件體系；構(gòu)建完善的食品安全執(zhí)法、監(jiān)管體制；還要有科學(xué)檢測手段和檢測標(biāo)準(zhǔn)，建立、完善食品風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)別評估制度、食品安全責(zé)任追溯制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬淑芳. 安全監(jiān)管體制的法律反思與構(gòu)建[J]. 甘肅社會(huì)科學(xué)，2009（6）：187-190.

[2]李慶生. 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施技術(shù)[M]. 北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.

[3]李慶生. 從農(nóng)藥殘留看，中國大米質(zhì)量安全嗎？[EB/OL].（2009-06-15）[2014-03-20]. http：//blog.sina.com.cn/s/blog_574b057b0100e4z3.html.

[4]李倩，張圣忠，王芳. 基于博弈分析的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管策略研究[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（9）：268-270.

[5]白紅武，孫傳恒，丁維榮，等. 農(nóng)產(chǎn)品溯源系統(tǒng)研究進(jìn)展[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（4）：1-4.

[6]程濤，毛林，毛燁. 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯智能終端系統(tǒng)的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（6）：273-275，282.endprint