呂靈華

摘 要：近年來，湖南城鎮(zhèn)化水平取得了明顯進展，但目前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然存在許多問題，必須從全省各地實際出發(fā)，研究加快推進湖南新型城鎮(zhèn)化的對策。

關(guān)鍵詞：湖南；新型城鎮(zhèn)化；對策

中圖分類號：F12

新型城鎮(zhèn)化是引領(lǐng)我國未來經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。近年來，湖南推進城鎮(zhèn)化取得了明顯進展，但城鎮(zhèn)化仍然是湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展的“短板”。目前湖南城鎮(zhèn)化水平整體偏低，城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平5.77個百分點，城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于工業(yè)化水平；城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模只相當(dāng)于全國的80%，首位城市人口聚集度僅為2.9%；城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯；城鎮(zhèn)地域分布不均勻，城鎮(zhèn)格局出現(xiàn)“湘中塌陷，湘西滯后，湘北、湘南發(fā)展速度較慢，湘東發(fā)展明顯加快”現(xiàn)象。目前，湖南已進入城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，堅持以人為本，質(zhì)量優(yōu)先，深化體制機制改革，走城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化道路，這對于全面推進我省“四化兩型”建設(shè)、實現(xiàn)“兩個率先”、“兩個加快”，全面建成小康社會，都具有非常重要的意義。

一、構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)

國內(nèi)外城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗表明，大城市發(fā)展到一定程度都面臨大城市病，要破除這種兩難局面，必須構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)體系。從湖南來看，必須堅持從實際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、交通狀況、環(huán)境容量等，合理構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的具有湖南特色的多元發(fā)展格局。首先，要積極融入長江中游城市群。環(huán)洞庭湖城鎮(zhèn)群特別是岳陽要突出在對接長江開放經(jīng)濟帶中的戰(zhàn)略地位，積極對接長株潭、武漢等大城市群，成為湖南融入長江經(jīng)濟帶和長江中游城市群的橋頭堡，打造中國經(jīng)濟增長“第四極”；長株潭城市群要更好地發(fā)揮長株潭的核心增長極作用，切實增強環(huán)長株潭城市群的集聚輻射功能，縱深推進長株潭及岳陽、婁底、益陽的經(jīng)濟一體化進程。其次，要推進湖南不同城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。大湘南要以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為抓手，大力推進產(chǎn)城融合，著力打造衡陽西南云大城鎮(zhèn)群，郴州大十字城鎮(zhèn)群，永州祁陽、零陵、冷水灘城鎮(zhèn)群。同時，要加快建設(shè)邵陽東部四縣城鎮(zhèn)群、懷化鶴城中方芷江洪江城鎮(zhèn)群和湘西吉首鳳凰花垣城鎮(zhèn)群等。第三，對城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)，要搶抓機遇，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，做大做強縣城，建設(shè)一批富有特色、人居環(huán)境適宜的中小城鎮(zhèn)。

二、破解行政管理體制改革難題

在市場經(jīng)濟條件下要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模ㄔO(shè)服務(wù)型政府，全面提升行政效率，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供組織保障。一要構(gòu)建有限責(zé)任政府，提升城鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)能力。要按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)，正確處理好政府和市場、政府和社會之間的關(guān)系，推進經(jīng)濟管理和社會治理創(chuàng)新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理，形成政府與社會組織和社會公眾共同參與的公共治理機制，增強社會自治功能；政府要進一步提高城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的政府行政服務(wù)的水平和效率。二要改革地方行政區(qū)劃體制，逐步減少管理層次。要以城鎮(zhèn)群為基礎(chǔ)，結(jié)合地緣、政治、經(jīng)濟、文化、歷史等因素，對湖南的人口大縣和經(jīng)濟強縣率先實行省直管縣（市）體制改革，實行扁平化管理。三要進一步精簡政府機構(gòu)設(shè)置，重構(gòu)政府行政機構(gòu)框架。為了避免職能交叉，防止政出多門，對相近的管理部門要進行合并，最大限度地提升城鎮(zhèn)政府行政管理效能。

三、深化規(guī)劃建設(shè)管理體制改革

在新型城鎮(zhèn)化過程中，一定要高度重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃要有科學(xué)性。要高起點，盡可能聘請國內(nèi)外知名專家和設(shè)計單位，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃；要明確功能定位，處理好生產(chǎn)、生活、休閑、交通四大要素之間的關(guān)系，堅持以人為本，更適合人的生產(chǎn)和生活的要求，科學(xué)地設(shè)置工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、生活區(qū)、教育文化區(qū)，實現(xiàn)功能配套互補；規(guī)劃的制訂要注重保護地域信息、時代特征和民族風(fēng)情綜合形成的城鎮(zhèn)特色，要注重保護和繼承文化遺產(chǎn)，注重對重點文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、古籍、古建筑等有效保護、統(tǒng)籌規(guī)劃和合理開發(fā)，把自然景觀與人文景觀結(jié)合起來，我們湖南的城鎮(zhèn)建設(shè)要注重體現(xiàn)湖湘文化風(fēng)格，讓城鎮(zhèn)居民能看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃要有足夠的彈性。眼光要放長遠，把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大趨勢，堅持在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上從容建設(shè)，決不能急于求成，留下遺憾，要為未來充分留足發(fā)展空間。三是規(guī)劃實施要有剛性。規(guī)劃制訂好以后，其中原則性的、根本性的、基礎(chǔ)性的東西，堅決不能動，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

四、提高城鎮(zhèn)建設(shè)要素利用水平

第一，積極推進人口城鎮(zhèn)化。必須盡快剝離附加在戶口上的社會福利，推廣以固定住房為落戶標(biāo)準(zhǔn)的戶籍遷移辦法，鼓勵有穩(wěn)定創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會、固定居所的農(nóng)民或外來農(nóng)民工進城，著力解決進城落戶農(nóng)民在戶籍登記、就業(yè)勞保、子女上學(xué)、醫(yī)保社保和其他公共服務(wù)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益；逐步建立以身份證管理為核心的人口流動制度，以居住地來劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使城鄉(xiāng)公民在戶籍上完全平等，加快農(nóng)民市民化進程。

第二，創(chuàng)新投融資體制機制。城鎮(zhèn)融資須堅持政府引導(dǎo)，市場運作，廣開門路，用活政策，依靠民力，借助外力的原則，在持續(xù)加大政府投入的基礎(chǔ)上，不斷強化金融機構(gòu)中長期信貸資金對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持，進一步放開資本、經(jīng)營等市場，努力吸引社會資本全面參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建市場運作為主，國家、地方、集體、個人、企業(yè)（含外資）共同投資建城、興城的多元投資體系。不斷豐富直接融資手段，完善城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司法人治理結(jié)構(gòu)，采取注入資本金和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，做大做實各級城鎮(zhèn)建設(shè)投融資主體平臺。

第三，深化土地制度改革。要編制科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上編制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村土地保護規(guī)劃。要開展城鎮(zhèn)用地整治，通過土地置換和企業(yè)改制等方式全面清理處置閑置土地，對城鎮(zhèn)的存量土地進行調(diào)整和改造，提升城鎮(zhèn)土地利用率。要加強耕地利用狀況動態(tài)監(jiān)測，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量。要建立城鄉(xiāng)一體的土地制度，激活農(nóng)民的土地資產(chǎn)，推進土地資產(chǎn)股權(quán)化、農(nóng)民股東化、權(quán)益民主化，著重培育公正、公開、公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)保障制度，積極促進土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。endprint

五、推進城鎮(zhèn)產(chǎn)城互動融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要動力。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要充分發(fā)揮工業(yè)化的第一推動力作用，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，夯實新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn)，大力推進產(chǎn)城融合發(fā)展。首先，要優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局。要充分考慮湖南城鎮(zhèn)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通區(qū)位、地理環(huán)境和文化底蘊，結(jié)合城鎮(zhèn)在區(qū)域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系中的地位和分工合作關(guān)系，優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，增強自主創(chuàng)新能力，大力培育具有湖南特色和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，加快完善產(chǎn)業(yè)配套和延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成支撐城鎮(zhèn)化加快發(fā)展、布局合理、各具特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。其次，要抓住當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移升級及結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機，推進湖南鋼鐵、有色金屬、石化等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新材料、新能源、航空航天和文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，加大對勞動密集型和知識密集型服務(wù)業(yè)的支持力度，推進先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，在更高層次上實現(xiàn)產(chǎn)城互動。再次，要進一步完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合承載能力，形成城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局良性互動，提升產(chǎn)業(yè)集聚集約化發(fā)展水平。

六、構(gòu)建生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)促進機制

第一，加強城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)生態(tài)保護和環(huán)境治理。要大力植樹造林，加強森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)；積極推進洞庭湖和“四水”流域水土流失和污染治理，疏浚和美化河流、湖泊、濕地等水體，整治、美化山林水岸，溝通、活化和清潔城鎮(zhèn)水系，建設(shè)河流風(fēng)光帶；要加強城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)綠地資源建設(shè)，提高生態(tài)環(huán)境自我凈化能力。

第二，嚴(yán)格控制污染排放。一要提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，從源頭上預(yù)防和控制污染排放。要加大對污染企業(yè)以及危險品企業(yè)的升級改造、搬遷、關(guān)停力度，鼓勵發(fā)展節(jié)能性環(huán)保產(chǎn)業(yè)，支持探索循環(huán)經(jīng)濟模式，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對能源、水資源、空氣等生態(tài)資源的消耗或破壞。二要盡快建立節(jié)能減排制度，加強監(jiān)管。通過加強制度建設(shè)，建立起城鎮(zhèn)發(fā)展中集約節(jié)約使用土地、能源和水資源的新機制。三要加快城鎮(zhèn)污水處理和生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)。要配套完善污水管網(wǎng)，改造提升污水處理工藝，推進生活垃圾處理資源化、減量化和無害化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理和生活垃圾無害化處理設(shè)施全覆蓋；四要加強節(jié)能環(huán)保宣傳，倡導(dǎo)綠色消費，鼓勵城鎮(zhèn)居民在日常生活中踐行節(jié)能環(huán)保。

第三，建設(shè)生態(tài)、宜居城鎮(zhèn)。要大力開展綠色公益活動，培育城鎮(zhèn)居民綠色生活理念，增強人們崇尚自然、保護生態(tài)的意識；要充分發(fā)揮好湖南依山傍水、臨江靠湖、山水在城中、城在山水中的山水優(yōu)勢，打造獨具特色的城鎮(zhèn)景觀，建設(shè)綠色生態(tài)園林城鎮(zhèn)；要充分利用山體、道路、功能分隔帶，加強城鎮(zhèn)公園綠地、居住綠地、休閑綠地、單位綠地、風(fēng)景園林等公共綠地建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綠化水平。

注：本文系湖南省軟科學(xué)研究計劃項目課題：《湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑與對策研究》[項目編號：2013ZK3075]階段性成果。endprint