畢麗敏 任晞 胡克國

民營化經(jīng)營 政府購買服務(wù)
——公交改革的“溫嶺模式”探析

畢麗敏 任晞 胡克國

公共交通與一個(gè)城市的發(fā)展程度、建設(shè)規(guī)劃、空間布局密切相關(guān)，基本的公交服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)，完善的公共交通服務(wù)體系和良好的交通秩序，是一個(gè)城市文明與進(jìn)步的標(biāo)志。本文所研究的是溫嶺公交“民營化經(jīng)營、政府購買服務(wù)”的改革模式，分析了一個(gè)縣級市公交交通的改革經(jīng)驗(yàn)和成效評估。

問題的提出

改革之前，溫嶺市有城市公交線路共12條，擁有公交車127輛，年運(yùn)輸旅客約1000萬人次，分別由溫嶺巴士公司、城市公交公司和民安公交公司等三家民營企業(yè)經(jīng)營。有鄉(xiāng)村客運(yùn)線路共71條，營運(yùn)車輛467輛，由溫嶺巴士公司和大鐘運(yùn)業(yè)公司等兩家民營企業(yè)經(jīng)營，主要經(jīng)營模式為掛靠公司、帶車入股、承包經(jīng)營、自負(fù)盈虧等。

原有的模式難以體現(xiàn)公共交通的社會公益屬性，長期以來存在著班次少、準(zhǔn)點(diǎn)率低、服務(wù)質(zhì)量差、票價(jià)高，亂漲價(jià)，車輛檔次不高、式樣和外觀不統(tǒng)一，公交站場嚴(yán)重不足，福利性乘車各種優(yōu)惠政策未到位等諸多問題，導(dǎo)致公共交通的總體運(yùn)行質(zhì)量不高，群眾不滿意，要求改革的呼聲強(qiáng)烈。在2012年2月召開的交通部門民主懇談會上，代表們提出要實(shí)行公交體制改革。

改革方案的選擇

溫嶺市政府及相關(guān)部門高度重視，把公交改革納入政府的年度重點(diǎn)工作，經(jīng)過大量的調(diào)研和廣泛地征求意見，形成了“國有化公交公運(yùn)”、“股份合作運(yùn)營”、“民營化經(jīng)營、政府財(cái)政購買”等三套改革思路，根據(jù)溫嶺的實(shí)際，決策層選擇了第三套方案。2012年8月，《公交車民營化經(jīng)營、政府財(cái)政購買》方案，在市長辦公會議上予以通過并組織實(shí)施。

政府購買公交服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)方式，也是公交除市場化和國營之外的第三種運(yùn)營方式。即政府將所要購買的公交服務(wù)交由有資質(zhì)的運(yùn)輸企業(yè)來完成，政府再按照既定的標(biāo)準(zhǔn)對其服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行考核評估并支付相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用。為此，溫嶺市財(cái)政專門設(shè)立了“城市公交發(fā)展專項(xiàng)資金”，主要用于公交車輛更新、智能裝備設(shè)施投入、公交場站建設(shè)、政府購買服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量考核以及執(zhí)行政府公共政策造成的經(jīng)營虧損或收益減損等補(bǔ)助。同時(shí)強(qiáng)化公交服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，建立與補(bǔ)助資金掛鉤的公交服務(wù)質(zhì)量考評機(jī)制，通過服務(wù)質(zhì)量考核，規(guī)范公交企業(yè)行為，促使公交企業(yè)提高服務(wù)水平。

與其它地區(qū)相比較，溫嶺公交改革有幾個(gè)特點(diǎn)：一是由財(cái)政購買公交服務(wù)。政府將所要購買的公交服務(wù)交由有資質(zhì)的運(yùn)輸企業(yè)來完成，政府再按照既定的標(biāo)準(zhǔn)對其服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行考核評估并支付相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用。

二是城鄉(xiāng)公交實(shí)行統(tǒng)一管理，城市公交實(shí)行2元的統(tǒng)一定價(jià)，農(nóng)村公交實(shí)行里程制。溫嶺城市公交與農(nóng)村公交分別計(jì)價(jià)，既體現(xiàn)了“誰收益、誰支付成本”的原則，同時(shí)綜合考慮地方財(cái)政的承受能力。

三是政府補(bǔ)貼量化和透明化。政府對公交企業(yè)承擔(dān)社會福利和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，由財(cái)政給予補(bǔ)助。其中，對市民刷卡乘車，實(shí)行刷卡計(jì)量，按實(shí)補(bǔ)貼；對免費(fèi)乘車服務(wù)的，財(cái)政給予全額補(bǔ)助；鼓勵(lì)公交企業(yè)使用節(jié)能環(huán)保車輛，新增及更換經(jīng)交通運(yùn)輸部門認(rèn)可的公交車輛，政府給予車價(jià)20%-30%不等的補(bǔ)助；公交車首次安裝使用GPS、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，政府按設(shè)備投資額的90%予以一次性補(bǔ)助。

改革的成效評估

政府責(zé)任回歸，公交的“公益性”得以體現(xiàn)。公交出行是一項(xiàng)重要的惠民工程，基本的公交服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)。通過出臺《溫嶺市城市公共交通發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，明確了公交財(cái)政補(bǔ)貼措施，建立了公開透明、合理規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。預(yù)計(jì)全年財(cái)政補(bǔ)貼為1860萬元。

從群眾的需要出發(fā)，政府出面調(diào)整優(yōu)化了公交線路。由于購買了服務(wù)，政府可以從城市發(fā)展需要和市民需求出發(fā)，調(diào)整公交線路和運(yùn)力，合理設(shè)置站點(diǎn)，實(shí)際延長了6條公交行車線路，累計(jì)新增了160多公里，新設(shè)站點(diǎn)28個(gè)。根據(jù)上班族、學(xué)生等不同群體的實(shí)際需要，開設(shè)上、下班（學(xué)）高峰班線，緩解了高峰期交通的擁擠現(xiàn)象。

對服務(wù)質(zhì)量實(shí)行考核督查，確保優(yōu)質(zhì)服務(wù)。出臺《溫嶺市城市公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核實(shí)施辦法》，專門成立考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)對多達(dá)36項(xiàng)的量化細(xì)則的考核工作?？己私Y(jié)果同樣與資金補(bǔ)助掛鉤。建立司乘人員誠信檔案，嚴(yán)重違規(guī)者，一經(jīng)開除，永不錄用。同時(shí)，為提高司乘人員素質(zhì)，城市公交司乘人員分期、分批參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，課程內(nèi)容涉及道路安全法規(guī)、行車技能、服務(wù)禮儀、英語口語、啞語等。

完善“硬件”投入，提高車輛、站亭等基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)和檔次。對公交車輛新增配備GPS、語音報(bào)站系統(tǒng)等設(shè)備。修復(fù)車身外觀，統(tǒng)一車體顏色并更新公交車體廣告。統(tǒng)一更換了80個(gè)公交站牌，建造統(tǒng)一外觀的新型港灣式公交站亭，在公交車內(nèi)醒目位置和各站點(diǎn)張貼新的公交線路表、價(jià)格表、投訴電話等。通過財(cái)政補(bǔ)貼，將老舊車輛更換為每輛價(jià)值約15萬元的雙開門公交車。

對車輛安全實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，確保安全行駛。建立了公交車監(jiān)控管理中心，實(shí)現(xiàn)智能化管理，通過監(jiān)管平臺畫面，可以動態(tài)、直觀地監(jiān)控路面重點(diǎn)車輛的運(yùn)行、調(diào)配該區(qū)運(yùn)力分布。同時(shí)，監(jiān)管平臺可對公交車輛實(shí)時(shí)定位和動態(tài)軌跡自動分析，通過自動比對相關(guān)管理數(shù)據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多渠道自動報(bào)警，以幫助執(zhí)法人員及時(shí)反應(yīng)，從而有效降低了不文明駕駛和車輛違法行為的發(fā)生。

自公交改革實(shí)施以來，公共客流量遏制下滑局面，實(shí)現(xiàn)了正增長。公交形象和市民滿意度都有了新的提升。公交出行、低碳環(huán)保、環(huán)境友好、資源節(jié)約等正悄然地改變著人們的生活方式。

結(jié)論

公交運(yùn)營是一個(gè)“不完全競爭市場”，政府以“特許經(jīng)營”（市場準(zhǔn)入門檻設(shè)置）和“價(jià)格監(jiān)管”相結(jié)合的方式進(jìn)行調(diào)控，調(diào)控的關(guān)鍵在于解決好公益性和市場化問題，處理好政府、企業(yè)和消費(fèi)者三者之間的關(guān)系，做到企業(yè)要有合理的利潤、老百姓能得到真正的實(shí)惠、公共財(cái)政要有保障。公共交通其實(shí)就是一幅濃縮的政府、市場與社會之間的關(guān)系圖譜。一方面，現(xiàn)實(shí)中暴露出來的問題證明，市場的“逐利性”難以兼顧“公益性”；另一方面，公交國有化也會帶來隨之而來的“成本”與“效率”的問題，更何況公眾所期望的服務(wù)品質(zhì)的提升國有化也并不見得一定比市場更有“辦法”。

溫嶺選擇了“民營化經(jīng)營、政府購買服務(wù)”的模式，核心在于——財(cái)政補(bǔ)貼的準(zhǔn)確計(jì)量和服務(wù)質(zhì)量的嚴(yán)格考核。一方面實(shí)行“高票價(jià)”，將城市公交的票價(jià)從原來的1.5元提高到2元，可以彌補(bǔ)企業(yè)適當(dāng)合理的運(yùn)營成本，同時(shí)又對刷卡消費(fèi)的予以“高折扣”，其差額部分由財(cái)政“買單”，消費(fèi)者都從中得到了“好處”；另一方面又對車輛更新、設(shè)備添置等“硬件”改造予以部分的財(cái)政補(bǔ)貼，較好地處理了政府與企業(yè)之間的關(guān)系。通過公交車監(jiān)控管理中心的建立，GPS、3G技術(shù)車載視頻監(jiān)控等現(xiàn)代化的技術(shù)手段，使公交產(chǎn)品的“公益”要求得以嚴(yán)格考核，大大提升了公交安全管理水平和服務(wù)水平。

溫嶺城市公交的做法，從經(jīng)驗(yàn)層面揭示了一個(gè)縣級市公交改革的過程與步驟、方案選擇以及實(shí)施的成效評估，在堅(jiān)持公交市場運(yùn)營的同時(shí)體現(xiàn)了產(chǎn)品的公益要求，較好地處理了政府、企業(yè)和消費(fèi)者三者之間的關(guān)系，為“民營化經(jīng)營、政府財(cái)政購買”的改革模式增添了新的內(nèi)容。

作者單位：臺州市路橋區(qū)委黨校

本文系“臺州市社會科學(xué)界聯(lián)合會重點(diǎn)研究課題成果”（課題編號：13YZ03）