焦志勇++林鷺

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！比绾翁幚砗谜c市場的關(guān)系，成為十八屆三中全會(huì)后全面深化改革任務(wù)的重中之重。切實(shí)而有效地開展簡政放權(quán)與還權(quán)賦能，并在此基礎(chǔ)上充分釋放市場主體的創(chuàng)新活力，厘清政府監(jiān)管與市場發(fā)展的邊界，并著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等制度和機(jī)制等問題，則是新一屆中央政府的“先手棋”。

北京市構(gòu)建市場治理新格局的形勢

按照《決定》和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)要求，如何在充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的前提下，完善市場監(jiān)管體系，促進(jìn)市場公平有序競爭，維護(hù)市場正常秩序，已成為當(dāng)下政府構(gòu)建良好市場監(jiān)管格局、構(gòu)建成熟且定型的市場監(jiān)管體系的關(guān)鍵問題。近日，國務(wù)院已印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）?！度舾梢庖姟凡粌H提出了“到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監(jiān)管體系”的總體目標(biāo)，而且提出了“加快形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局”新要求。

近年來，北京市政府在充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)上，逐步厘清政府與市場關(guān)系，并適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、適度調(diào)整政府對市場監(jiān)管的維度與力度，以適應(yīng)新形勢下的經(jīng)濟(jì)體制改革。在這些方面，北京市都取得了不少可喜的成績，但是，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中政府監(jiān)管工作還存在一些問題，比如信用體系不健全、職能轉(zhuǎn)變不到位、監(jiān)管體制效率不高、行政執(zhí)法不嚴(yán)、市場主體責(zé)任低下等。這些問題的存在不僅有礙于市場在資源配置中的決定性作用的充分發(fā)揮，也有悖于《若干意見》所要求的“加快形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局”。

歸納起來，這些問題主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，公開、統(tǒng)一、平等、競爭的市場環(huán)境尚未形成。主要存在部門利益保護(hù)和行業(yè)間的壁壘，影響本市大市場的建立和公平競爭氛圍的形成。第二，目前在本市乃至首都經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)，都尚未真正建立統(tǒng)一的競爭規(guī)則和良好的、公平有序的競爭秩序，在一定程度上影響著市場主體創(chuàng)新活力的發(fā)揮。第三，在政府職能轉(zhuǎn)變中，一方面一些政府職能部門始終未能真正探索到“該放的放，該管的管”的維度或界限在哪里，工作中“束手無策”的現(xiàn)象突出；另一方面，一些政府職能部門片面地把“簡政放權(quán)”視為給自己的“減壓”，甚至存在著“懶政”的現(xiàn)象。第四，在現(xiàn)有市場監(jiān)管模式下，存在各職能部門“各自為戰(zhàn)”、多頭執(zhí)法、多層重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，使市場監(jiān)管與行政執(zhí)法形不成有效的治理“合力”。第五，市場主體的社會(huì)責(zé)任不強(qiáng)，假冒偽劣產(chǎn)品等問題屢禁不止，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者權(quán)益。這五個(gè)方面，都要求我們實(shí)行大市場監(jiān)管，加快構(gòu)建市場治理新格局。

構(gòu)建市場治理新格局的重點(diǎn)

有鑒于上述情況，我們認(rèn)為應(yīng)在以下方面著力。

其一，設(shè)立權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)一的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮“大市場監(jiān)管”的體制優(yōu)勢?！度舾梢庖姟分赋觯骸傲⒆阌诖龠M(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系?！苯ㄔO(shè)統(tǒng)一開放的大市場，實(shí)質(zhì)就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的條件下擴(kuò)大市場，并在廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定、做法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系”。因此，我們建議，北京市政府可以逐步拆解行業(yè)與部門行政管理的“藩籬”、消除現(xiàn)行體制與機(jī)制的障礙，設(shè)立統(tǒng)一有效的大市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在“大市場”與“大監(jiān)管”的理念下，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，設(shè)置更具綜合性、權(quán)威性的行政機(jī)構(gòu)，逐步建成科學(xué)合理、順暢高效的“大部門制”的行政機(jī)構(gòu)體系。當(dāng)然，這可能要對現(xiàn)行政府各職能部門進(jìn)行有效整合，在職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上整合、優(yōu)化執(zhí)法資源，提高監(jiān)管效能，明確事權(quán)劃分，解決好“各自為戰(zhàn)”、多頭執(zhí)法、多層重復(fù)執(zhí)法等問題，從而理順政府市場監(jiān)管的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法的協(xié)作配合機(jī)制。

其二，以服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)管質(zhì)量、執(zhí)法質(zhì)量建設(shè)為中心，加速政府在市場監(jiān)管過程中的行政職能轉(zhuǎn)變?！稕Q定》指出：“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈?！憋@然，我們在肯定市場在資源配置中決定性作用時(shí)，不能因?yàn)椤昂喺艡?quán)”而輕視甚至忽視政府的市場監(jiān)管功能。政府的市場監(jiān)管也是發(fā)揮市場在資源配置中作用、維護(hù)公平競爭市場經(jīng)濟(jì)秩序的必然要求。學(xué)會(huì)正確地運(yùn)用“看不見的手”和“看得見的手”，準(zhǔn)確定位和把握使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是今后政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)機(jī)制與體制改革的重要體現(xiàn)。為此，《若干意見》提出了關(guān)于政府促進(jìn)市場公平競爭、維護(hù)市場正常秩序的七項(xiàng)工作任務(wù)，即放寬市場準(zhǔn)入、強(qiáng)化市場行為監(jiān)管、夯實(shí)監(jiān)管信用基礎(chǔ)、改進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法、改革監(jiān)管執(zhí)法體制、健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以及完善監(jiān)管執(zhí)法保障。因此，各級(jí)政府的監(jiān)管部門要在以“七項(xiàng)任務(wù)”為監(jiān)管工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以提高“服務(wù)質(zhì)量、監(jiān)管質(zhì)量、執(zhí)法質(zhì)量”建設(shè)為中心，堅(jiān)持“寬進(jìn)嚴(yán)管，以管促放，放管并重”原則，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管重心的下移，最大限度地減少“事中”與“事后”的監(jiān)管“盲區(qū)”。

其三，完善市場監(jiān)管規(guī)制，構(gòu)建成熟且定型的市場監(jiān)管體系。市場監(jiān)管體制是指市場監(jiān)管的職能部門職責(zé)、權(quán)利分配的方式和組織制度，其要解決的問題是由誰來對市場主體和市場運(yùn)行等進(jìn)行監(jiān)管、按照何種方式進(jìn)行監(jiān)管、由誰來對監(jiān)管效果負(fù)責(zé)和如何負(fù)責(zé)等問題。比較成熟的市場監(jiān)管體制就是以市場在資源配置中起決定性作用基礎(chǔ)上的政府監(jiān)管組織形式的制度；比較定型的制度就是在注重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府與市場關(guān)系的行動(dòng)準(zhǔn)則。因此，首先，我們要做到“該放的放，該管的管”。一些職能部門之所以“越位”、“錯(cuò)位”甚至“空位”，是因?yàn)檎c市場的界限沒有根本厘清。其次，“放”要放活，要真正激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力，而不是放任市場調(diào)節(jié)的缺陷；“管”要管好，要真正構(gòu)建良好的市場運(yùn)行秩序，而不是管束甚至阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而克服一些官員的工作盲從性，在簡政放權(quán)中真正地做到放管適度、游刃有余。再次，適時(shí)修正與完善市場監(jiān)管規(guī)制，從而使監(jiān)管實(shí)踐中證明行之有效的“該放的放開，該扶的扶好，該管的管住”改革成果法制化、定型化，使政府市場監(jiān)管在法制的軌道上運(yùn)行。最后，要依法行政，更要依法控權(quán)。法律沒有規(guī)定的，政府既不能“越位”、“錯(cuò)位”，更不能“空位”，從而強(qiáng)化行政問責(zé)制。另外，要建立公開、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境，使官員明明白白做事、使政府認(rèn)認(rèn)真真履職，從而構(gòu)建起體制比較成熟、制度更加定型的市場監(jiān)管體系。

其四，統(tǒng)籌首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，加快形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的市場治理新格局。區(qū)域經(jīng)濟(jì)是大市場的重要表現(xiàn)。北京市政府不僅要加快構(gòu)建本行政區(qū)劃的監(jiān)管新格局，同時(shí)應(yīng)放眼于首都經(jīng)濟(jì)圈“大市場”的聯(lián)動(dòng)治理。第一，強(qiáng)化“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化”科學(xué)規(guī)劃與指導(dǎo)。按照優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體原則，根據(jù)國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，“兩市一省”政府應(yīng)高瞻遠(yuǎn)矚地、系統(tǒng)地完善“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、政府職能城市功能定位等方面的科學(xué)規(guī)劃與政策指導(dǎo)。第二，建立行之有效的“兩市一省”區(qū)域協(xié)調(diào)與指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。就目前而言，“兩市一省”的高層次協(xié)作組織雖然初步建立，但由于利益的訴求不同與協(xié)調(diào)能力的乏力，京津冀的“大市場”還未真正形成。因此，推進(jìn)京津冀“大市場”協(xié)同發(fā)展，要立足各自比較優(yōu)勢、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求、區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)原則和合作共贏理念，以京津冀城市群建設(shè)為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點(diǎn)、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構(gòu)建長效體制機(jī)制為抓手，從而促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈“大市場”整體功能的充分發(fā)揮。第三，明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)行政職能分工?！笆锥冀?jīng)濟(jì)圈”的建立與相關(guān)“兩市一省”發(fā)展中的分工與協(xié)作密不可分。因此，“兩市一省”要在切實(shí)落實(shí)習(xí)近平總書記明確要求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，立足各自比較優(yōu)勢、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求和區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)，從廣度和深度上打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈，從而加快京津冀聯(lián)動(dòng)的“權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障”市場治理的新格局。

其五，提高市場主體的法制意識(shí)，強(qiáng)化市場主體的社會(huì)責(zé)任。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，創(chuàng)造利潤無疑是擺在每一個(gè)市場主體面前的首要目標(biāo)。但是，市場主體的盈利與市場主體承擔(dān)社會(huì)責(zé)任并不是矛盾的，并不是兩者取其一的問題。在市場主體生存和力求企業(yè)取得發(fā)展的前提下，市場主體必須鄭重地思考自己的社會(huì)責(zé)任這一重大問題。這一問題，不僅是企業(yè)發(fā)展的重大問題，也是《若干意見》中提出的構(gòu)建“競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系”的重大問題。市場主體在市場經(jīng)濟(jì)條件下要樹立起社會(huì)責(zé)任觀，光有漂亮的口號(hào)是不行的，這種社會(huì)責(zé)任觀必須體現(xiàn)在市場主體的生產(chǎn)和經(jīng)營行動(dòng)上。首先，市場主體應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高法制意識(shí)，在發(fā)展的決策中有一套體現(xiàn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任觀的規(guī)范和行為準(zhǔn)則，對涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、企業(yè)員工待遇、反壟斷、反腐敗、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、遵紀(jì)守法等方面的行為作出明確的約束。其次，政府要全面履行好市場監(jiān)管的職能。對于市場主體的違法行為，政府必須要“鐵腕執(zhí)法、鐵面問責(zé)”，嚴(yán)厲打擊制假售假、坑蒙拐騙等嚴(yán)重危害市場秩序、損害人民群眾利益的市場行為。通過營造執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治氛圍，使市場主體為自己的違法行為付出極其慘痛的代價(jià)而不能為、不敢為，從而有效地維護(hù)公平競爭的市場秩序。最后，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律與監(jiān)督機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮作用。促進(jìn)市場公平競爭、維護(hù)市場正常秩序，不僅需要政府依法行政，同樣需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織的自律作用，并在市場專業(yè)化服務(wù)組織監(jiān)督和公眾、輿論監(jiān)督作用各自有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自律與他律的結(jié)合，共同推動(dòng)市場主體自我管理、自我規(guī)范、自我凈化的“進(jìn)化”過程。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：葉再春