黃素梅 丁 娜

(廣東技術(shù)師范學(xué)院，廣東 廣州 510665）

私立高等教育（我國(guó)稱為民辦高等教育）有助于緩解日趨緊張的高等教育供需關(guān)系，在整個(gè)高等教育領(lǐng)域中起到了彌足輕重的輔助作用。私立高等教育立法，指的是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定出明確的法律條文，用以規(guī)范人們?cè)谒搅⒏叩冉逃k學(xué)活動(dòng)中的行為。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)和日本兩國(guó)私立高等教育的立法進(jìn)行比較，找出二者存在的異同，并嘗試為我國(guó)民辦高等教育的進(jìn)一步發(fā)展尋找可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、中日兩國(guó)私立高等教育立法的異同

1、中日兩國(guó)私立高等教育立法的相似點(diǎn)

第一，中日私立高等教育立法的發(fā)展歷程相似。

中日兩國(guó)私立高等教育立法都經(jīng)歷了一個(gè)限制—允許—重視的發(fā)展過(guò)程。1899年日本公布的《私立學(xué)校令》規(guī)定開設(shè)私立學(xué)校須得到專門機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，在違反法令和破壞風(fēng)俗的事實(shí)甚至是嫌疑的情況下，私立學(xué)校將被勒令停辦，由此可知當(dāng)時(shí)日本政府嚴(yán)格統(tǒng)治私立教育，限制發(fā)展私學(xué)。二戰(zhàn)之后，日本政府出臺(tái)《私立學(xué)校法》將私學(xué)教育確定為公共教育機(jī)構(gòu)，與國(guó)立、公立學(xué)校擔(dān)負(fù)同樣任務(wù)，承認(rèn)私立高等教育的發(fā)展。之后又相繼制定出《私立學(xué)校振興財(cái)團(tuán)法》(1970年)、《私立學(xué)校振興援助法》(1975年)和《私立學(xué)校振興援助法施行令》(1976年)等，更加重視私立高等教育的長(zhǎng)足發(fā)展。中國(guó)民辦高等教育的立法也有類似的發(fā)展過(guò)程。新中國(guó)成立之初的教育國(guó)有化，限制私學(xué)的發(fā)展，采取一系列政策將私立學(xué)校全部改為公立學(xué)校，直到改革開放以后才開始恢復(fù)民辦教育，出臺(tái)相關(guān)政策承認(rèn)民辦教育的法律地位，近年來(lái)，我國(guó)政府越來(lái)越重視發(fā)展民辦教育，《民辦教育促進(jìn)法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)民辦教育的法律體系基本建立起來(lái)。

第二，中日私立高等教育立法的層次結(jié)構(gòu)相近。

中日私立高等教育立法都基本包含了三個(gè)層次。

表1

表1中的第一層次是基本法，是建立私立高等教育立法體系的基石。第二層次是關(guān)于私立高等教育的專門法規(guī)。這些專門法規(guī)共同構(gòu)成民辦高等教育法律體系的中堅(jiān)力量，有助于民辦高校辦學(xué)基本框架的構(gòu)建，成為民辦高等教育辦學(xué)活動(dòng)主體和客體行為的具體參照標(biāo)準(zhǔn)。第三層次主要是各種實(shí)施細(xì)則，以及地方性的教育法令和規(guī)章。這些法令和規(guī)章進(jìn)一步規(guī)范了民辦高等教育的辦學(xué)管理細(xì)節(jié)。因此，中日兩國(guó)在民辦高等教育上的立法層次結(jié)構(gòu)具有一定的相似性。

2、中日兩國(guó)私立高等教育立法的不同之處

第一，日本私立高等教育立法置前，我國(guó)相對(duì)滯后。

日本私立高等教育立法置前體現(xiàn)在，先設(shè)立法律，然后根據(jù)法律進(jìn)行行動(dòng)，為民辦高等教育的發(fā)展提供的法律保障和法律指引，表現(xiàn)出日本私立高等教育高度法制化的獨(dú)特性。1949年日本政府出臺(tái)《私立學(xué)校法》，促使戰(zhàn)后日本私立高校體制得到了跨時(shí)代變革，爾后出臺(tái)的《私立學(xué)校法施行令》和《私立學(xué)校法施行規(guī)則》，共同構(gòu)成了配套法規(guī)。1957年至1975年間日本政府相繼制定了《關(guān)于給予私立大學(xué)研究設(shè)置國(guó)家補(bǔ)助的法律》、《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》、《私立學(xué)校振興助成法》等相關(guān)法規(guī)，至此日本的民辦高等教育管理的法律體系更加系統(tǒng)化。

我國(guó)的民辦高等教育立法與日本私立高等教育立法，體現(xiàn)出明顯的滯后性。20世紀(jì)80年代我國(guó)民辦高等教育逐漸恢復(fù)發(fā)展起來(lái)，卻一直未出臺(tái)專門針對(duì)民辦高等教育的相關(guān)法律法規(guī)，只在《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》等教育基本法律中對(duì)民辦高等教育作了相關(guān)的政策規(guī)定，1993年，《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》是國(guó)家教育部出臺(tái)的第一個(gè)與民辦高等教育直接相關(guān)的法規(guī)；隨后才相繼下發(fā)了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的相繼問(wèn)世，大多是因?yàn)樵诿褶k高等教育的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了某些問(wèn)題。出現(xiàn)了問(wèn)題才制定出相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致民辦高等教育立法明顯滯后。

第二，中日兩國(guó)對(duì)待私立高等教育立法的態(tài)度不同。

日本私立高等教育作為高等教育系統(tǒng)的重要組成部分，培養(yǎng)了大批具有杰出才能的人才，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，也獲得了國(guó)民對(duì)私立高等教育的信任和贊譽(yù)。日本1949的《私立學(xué)校法》確定了私立高校和公立高校的平等地位，使民辦高校擁有了高度的自治權(quán)。日本私立高等教育的強(qiáng)勁發(fā)展在根本上與政府對(duì)其身份法律上的肯定和公正公平的發(fā)展環(huán)境密不可分。再看我國(guó)的教育立法，雖然1982年的憲法確立了民辦高校的合法身份，1999年全國(guó)教育會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)民辦與公立教育同等地位。但民辦高校始終只是一個(gè)配角，無(wú)法與公立高校平起平坐。社會(huì)仍對(duì)民辦教育存在偏見和不信任，這種不信任集中體現(xiàn)在民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)制度和法人治理制度這兩個(gè)基礎(chǔ)性制度上。民辦高校雖然有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但法律規(guī)定的限制民辦高校資產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓、為他人提供擔(dān)保、投資等基本權(quán)利，阻礙了民辦高?；I集資金辦學(xué)的進(jìn)程。因資金困境民辦高校產(chǎn)生的問(wèn)題叢生，例如民辦高校依靠收取高額學(xué)費(fèi)來(lái)維持學(xué)校的運(yùn)行，一定程度上導(dǎo)致生源緊張。另外，由于民辦高校自身在學(xué)科建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量方面的問(wèn)題，使得公民對(duì)民辦高校產(chǎn)生疑慮，導(dǎo)致民辦高校的社會(huì)聲譽(yù)下滑。

二、對(duì)我國(guó)民辦高等教育立法的啟示

從日本民辦高等教育的發(fā)展我們可以發(fā)現(xiàn)，法律是日本政府監(jiān)督和管理私立大學(xué)的最主要的手段。我國(guó)民辦高等教育在起步較晚的情況下，也已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，但在立法方面，仍有許多需要改進(jìn)之處。

1、法律先行，提高法律的指導(dǎo)性

日本私立高等教育的立法經(jīng)驗(yàn)顯示，日本私立高等教育立法的特點(diǎn)是先有法律，后有行動(dòng)，保證民辦高校辦學(xué)有相關(guān)法律的指導(dǎo)。較之日本民辦高等教育立法，我國(guó)民辦高等教育立法明顯落后，使得在辦學(xué)過(guò)程中常常出現(xiàn)無(wú)法可依的狀況。因此，要改變“立法跟著問(wèn)題”走的局面，根據(jù)民辦教育的發(fā)展歷程和發(fā)展規(guī)律先行立法，積極地面對(duì)民辦高等教育發(fā)展中可能存在的問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行分析，將可行性應(yīng)對(duì)措施落實(shí)到法律之中，確保在民辦高等教育的發(fā)展過(guò)程之中有法可依。

2、改變立法觀念，為民辦高校創(chuàng)設(shè)公正環(huán)境

民辦高等教育的發(fā)展不能流于形式，也不能離開社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境獨(dú)立發(fā)展，民辦高等教育需要公平公正的社會(huì)環(huán)境，與時(shí)俱進(jìn)的教育觀念，科學(xué)的教育評(píng)價(jià)機(jī)制等多種因素為其提供一個(gè)發(fā)展的大舞臺(tái)。我國(guó)政府雖然在各項(xiàng)法律條款中承認(rèn)了民辦教育的法律地位，也對(duì)民辦教育發(fā)展的各方面做出了相應(yīng)的規(guī)定，但必須看到這些法律法規(guī)中仍然存在對(duì)民辦教育的不公正對(duì)待，對(duì)待民辦教育的態(tài)度仍然是“允許與限制并行”。這就要求政府不僅要在法律條文中真正明確民辦教育與公辦教育具有同等的地位，進(jìn)一步修訂現(xiàn)有法律法規(guī)中對(duì)民辦教育有所限制的條款規(guī)定，同時(shí)還要在實(shí)際的操作過(guò)程中徹底貫徹執(zhí)行公平公正的觀念，積極資助民辦教育的發(fā)展，給予民辦教育同級(jí)別的優(yōu)惠政策，推動(dòng)民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展。

3、增強(qiáng)民辦教育立法的靈活性和可操作性

立法靈活、可操作性強(qiáng)是日本民辦高等教育在立法上的一大特征。我國(guó)民辦高等教育的立法相較于日本私立高等教育立法則缺乏了靈活性和可操作性。要完善我國(guó)民辦高等教育立法就要提高立法的靈活性和可操作性。例如《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”這項(xiàng)規(guī)定原則性太強(qiáng)，理解和運(yùn)用的范圍較大，而少了應(yīng)有的規(guī)范性和實(shí)踐性。因此，要對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例中規(guī)定模糊的條款進(jìn)行明確，對(duì)與其他法律法規(guī)相悖的規(guī)定進(jìn)行修訂，同時(shí)還要完善與《民辦教育促進(jìn)法》等核心法律的配套相關(guān)政策及地方民辦高等教育法規(guī)，對(duì)已出臺(tái)法律中相互沖突、制約的條款進(jìn)行修改。

日本比我國(guó)更早重視私立高等教育的發(fā)展，并取得卓越的成效，對(duì)促進(jìn)高等教育的發(fā)展起到推動(dòng)作用。學(xué)習(xí)和借鑒日本在民辦高等教育立法方面的精華，有益于我國(guó)民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

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