薄燕 高翔

為應(yīng)對(duì)氣候變化問題的負(fù)面影響，國(guó)際社會(huì)在過去二十多年里建立了全球氣候變化治理機(jī)制，具體包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(簡(jiǎn)稱《公約》)及《京都議定書》等一系列國(guó)際法律文件。隨著全球政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和溫室氣體排放情況的巨大變化，《公約》締約方開始推動(dòng)全球氣候變化治理機(jī)制變革。2011年聯(lián)合國(guó)德班氣候變化會(huì)議設(shè)立“加強(qiáng)行動(dòng)德班平臺(tái)特設(shè)工作組”(ADP)，以“在公約下制定一項(xiàng)適用于所有締約方的議定書”。按照時(shí)間表，ADP將不遲于2015年完成所有的談判，并使達(dá)成的新協(xié)議不遲于2020年生效。2012年多哈會(huì)議和2013年華沙氣候變化會(huì)議雖然均達(dá)成一系列共識(shí)，但取得的進(jìn)展有限。2014年于波恩舉行的聯(lián)合國(guó)氣候變化會(huì)議目前已經(jīng)舉行了三輪，以期推動(dòng)在年底舉行的利馬氣候變化大會(huì)上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并為2015年底在巴黎氣候變化會(huì)議上達(dá)成一項(xiàng)全球氣候變化協(xié)議做好準(zhǔn)備。國(guó)際氣候變化談判是一個(gè)由190多個(gè)國(guó)家參與的大多邊進(jìn)程。在這些國(guó)家中，中國(guó)和歐盟是兩個(gè)關(guān)鍵的參與者。在當(dāng)前國(guó)際氣候變化談判中，這兩個(gè)關(guān)鍵參與者對(duì)于達(dá)成一項(xiàng)怎樣的2015年全球氣候協(xié)議所持立場(chǎng)差異巨大，并且各自的主張?jiān)诙噙厷夂蛘勁兄幸差H具代表性。本文試圖從國(guó)際機(jī)制的基本要素出發(fā)，分析其具體分歧產(chǎn)生的原因和影響，并提出管理分歧、推動(dòng)達(dá)成2015年協(xié)議的政策思考。

一、中歐分歧:原則、規(guī)則與機(jī)制

根據(jù)美國(guó)學(xué)者克拉斯納的“國(guó)際機(jī)制”理論，可把國(guó)際機(jī)制的基本要素簡(jiǎn)化和區(qū)分為“原則”和“規(guī)則”，從而建立一個(gè)以“原則”和“規(guī)則”為基礎(chǔ)的分析框架。①參見Stephen D.Krasner，International Regimes，Ithaca and;London:Cornell University Press，1983，p.2.按照這種分析框架，國(guó)際機(jī)制的變遷有三種可能路徑:國(guó)際機(jī)制本身的變遷(原有國(guó)際機(jī)制的原則和規(guī)則都發(fā)生變化)、國(guó)際機(jī)制內(nèi)部的變遷(原有國(guó)際機(jī)制的原則保持不變、規(guī)則發(fā)生變化)、國(guó)際機(jī)制的弱化(原有國(guó)際機(jī)制的原則保持不變、出現(xiàn)與原有原則不一致的規(guī)則)。運(yùn)用這個(gè)基本框架可以觀察到，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)，全球氣候變化治理機(jī)制的根本特征是由公約原則尤其是“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力”原則(簡(jiǎn)稱“共區(qū)原則”)確立的，該原則雖然要求所有締約方都應(yīng)該承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化問題的責(zé)任，但其突出特點(diǎn)是為不同類屬的國(guó)家規(guī)定不同性質(zhì)和程度的義務(wù)，或者說“不對(duì)稱承諾”。該項(xiàng)國(guó)際機(jī)制內(nèi)的規(guī)則也遵循和體現(xiàn)了《公約》原則。在過去二十多年，雖然全球氣候變化治理機(jī)制內(nèi)的新規(guī)則不斷出現(xiàn)，但都體現(xiàn)了《公約》的基本原則，這使得全球氣候變化治理機(jī)制發(fā)生的變遷基本上屬于該國(guó)際機(jī)制內(nèi)部的變遷。但自2011年后，在通往達(dá)成2015年協(xié)議的過程中，全球氣候變化機(jī)制的這種特征正在發(fā)生變化，“不對(duì)稱性”逐步縮小，“共同性”得到強(qiáng)化。

按照“原則-規(guī)則”的分析框架分析中歐自2011年以來向《公約》締約方大會(huì)提交的提案，可以發(fā)現(xiàn)，中歐雙方對(duì)于2015年全球氣候變化協(xié)議以及國(guó)際氣候治理機(jī)制的變遷存在三方面分歧。第一，《公約》所確立的原則，尤其是“共區(qū)”原則如何適用于2015年氣候協(xié)議問題。于1992年達(dá)成并于1994年生效的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是全球氣候變化治理機(jī)制的基石，它闡明了國(guó)際氣候變化治理機(jī)制的最終目標(biāo)和指導(dǎo)原則。其中，原則集中在公約第3條，包括:“公平”和“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則”(公約第3.1、3.2款);“預(yù)防原則”(公約第3.3款);“可持續(xù)發(fā)展原則”(公約第3.4款);“應(yīng)對(duì)氣候變化與國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易體系協(xié)調(diào)原則”(公約第3.5款)。這些原則的確立是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間妥協(xié)的結(jié)果，反映了當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)試圖同時(shí)解決“環(huán)境治理”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”議題的矛盾與斗爭(zhēng)。在這些原則中，“共區(qū)原則”在國(guó)際氣候談判中逐漸確立中心地位，并成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

中歐并非對(duì)“共區(qū)原則”術(shù)語本身及其表達(dá)方式存在分歧，而是對(duì)于在2015年協(xié)議中如何解釋和運(yùn)用這個(gè)原則存在分歧。歐盟雖然認(rèn)同現(xiàn)有的《公約》原則應(yīng)該成為新的全球氣候變化治理機(jī)制的基礎(chǔ)，但主張對(duì)“共區(qū)原則”進(jìn)行重新解讀和重新適用。在德班氣候變化會(huì)議上，歐盟談判代表強(qiáng)調(diào)應(yīng)該以“當(dāng)代的和動(dòng)態(tài)的方式”對(duì)待“共區(qū)原則”。①IISD，“Summary of the Durban Climate Change Conference”，in Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.534，December 13，2011，http://www.iisd.ca/vol12/enb12534e.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)這種立場(chǎng)在此后歷次聯(lián)合國(guó)氣候變化談判會(huì)議上得到歐盟不斷強(qiáng)調(diào)。②IISD，“Summary of the Doha Climate Change Conference”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.11，No.567，December 11，2012，http://www.iisd.ca/vol12/enb12567e.html(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月1日);EU，“Submission by Lithuania and the European Commission on Behalf of the European Union and Its Member States:The Scope，Design and Structure of the 2015 Agreement”，2013，http://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_Parties/adp/application/pdf/adp_eu_workstream_1_design_of_2015_agreement_20130916.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)在聯(lián)合國(guó)多哈氣候變化談判中，歐盟重申應(yīng)該動(dòng)態(tài)地看待《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的原則，還提出它所要求的“一致性”(uniformity)并不是指各國(guó)所承擔(dān)的承諾(的力度)，而是指各國(guó)承擔(dān)義務(wù)的性質(zhì)。③IISD，“Summary of the Doha Climate Change Conference”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.11，No.567，December 11，2012，http://www.iisd.ca/vol12/enb12567e.html(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月1日);EU，“Submission by Lithuania and the European Commission on Behalf of the European Union and Its Member States:The Scope，Design and Structure of the 2015 Agreement”，2013，http://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_Parties/adp/application/pdf/adp_eu_workstream_1_design_of_2015_agreement_20130916.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)相比之下，中國(guó)認(rèn)為德班平臺(tái)的談判進(jìn)程和結(jié)果應(yīng)該完全依照《公約》原則，尤其是按照“公平”和“共區(qū)原則”進(jìn)行。中國(guó)同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“公約的附件在2020年后應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮重大作用并得到適用”。④China，“China’s Submission on the Work of the Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action，2014”，http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/20140306-submission_on_adp_by_china__without_cover_page.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)因此可以說，中國(guó)主張以《公約》最初的含義和方式，使2015年協(xié)議同樣適用“共區(qū)原則”。在聯(lián)合國(guó)德班氣候變化會(huì)議上，中國(guó)聯(lián)合印度提出，會(huì)議最終的法律成果應(yīng)該建立在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的基礎(chǔ)上并以此為指導(dǎo)，并不涉及對(duì)公約的重新解釋或者修改。中國(guó)還進(jìn)一步表明，對(duì)“共區(qū)原則”的“動(dòng)態(tài)”解釋會(huì)引起對(duì)該原則的修改。⑤IISD，“Summary of the Durban Climate Change Conference”，in Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.534，December 13，2011，http://www.iisd.ca/vol12/enb12534e.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)在此后的聯(lián)合國(guó)多哈氣候變化會(huì)議上，中國(guó)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“共區(qū)原則”，并得到印度等發(fā)展中國(guó)家的支持。

第二，2015年氣候協(xié)議的具體規(guī)則問題。全球氣候變化治理機(jī)制的規(guī)則包括主權(quán)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的具體行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，包括減緩責(zé)任的分擔(dān)、透明度、適應(yīng)、資金、技術(shù)等。對(duì)于可能達(dá)成的2015年氣候協(xié)議，中歐之間的核心分歧是減緩的責(zé)任分擔(dān)以及透明度等方面的新規(guī)則是否應(yīng)受“共區(qū)原則”指導(dǎo)。

在減緩責(zé)任的分擔(dān)規(guī)則方面，中歐對(duì)于發(fā)展中大國(guó)(包括中國(guó))是否應(yīng)該在新協(xié)議中承擔(dān)與《公約》附件一締約方相類似的減排責(zé)任存在明顯分歧。歐盟認(rèn)為，所有締約方均應(yīng)在2015年協(xié)議中作出具有法律約束力和時(shí)限性的減排承諾，①IISD，“Summary of the Bonn Climate Change Conference:20-25 October 2014”，Earth Negotiations Bulletin，October 28，2014，http://www.iisd.ca/climate/adp/adp2-6.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)旨在使新興國(guó)家和美國(guó)的減排承諾具有可比性。盡管歐盟強(qiáng)調(diào)，“《公約》的原則應(yīng)該成為一個(gè)具有包容性和平等的(新的)氣候機(jī)制的基礎(chǔ)”，強(qiáng)調(diào)不同締約方的“責(zé)任和能力不同”，但又認(rèn)為“這些會(huì)隨著時(shí)間的流逝而變化。2015年協(xié)議應(yīng)該動(dòng)態(tài)地確立承諾范圍，以反映這些變化了的事實(shí)?！雹贗ISD，“Doha Highlights”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.561，December 1，2012，http://www.iisd.ca/vol12/enb12561e.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)所以，歐盟支持為所有締約方確立具有法律約束力的承諾，以切實(shí)反映事實(shí)的變化，并號(hào)召討論如何實(shí)現(xiàn)這些承諾。③IISD，“Summary of the Bonn Climate Change Conference:29 April– 3 May 2013”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.568，May 6，2013，http://www.iisd.ca/vol12/enb12568e.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月2日)歐盟也強(qiáng)調(diào)應(yīng)該建立統(tǒng)一的國(guó)際核算體系，并使2015年協(xié)議包括一定的程序，以定期討論并使締約方提高自身減排承諾的力度。④EU，“Submission by Lithuania and the European Commission on Behalf of the European Union and Its Member States:The Scope，Design and Structure of the 2015 Agreement”，2013，http://unfccc.int/files/documentation/submissions_from_Parties/adp/application/pdf/adp_eu_workstream_1_design_of_2015_agreement_20130916.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月3日)而中國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為，制定發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家減緩責(zé)任分擔(dān)的新規(guī)則時(shí)應(yīng)該遵守“共區(qū)原則”。在聯(lián)合國(guó)華沙氣候變化大會(huì)上，中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)，減排承諾必須根據(jù)“共區(qū)原則”加以區(qū)別。⑤IISD，“Summary of the Warsaw Climate Change Conference”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.12 ，No.594，November 26，2013，http://www.iisd.ca/vol12/enb12594e.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月3日)中國(guó)同意使用“承諾”這個(gè)術(shù)語，但是要求這個(gè)術(shù)語的用法應(yīng)當(dāng)與《公約》第4條的使用方式一致，即清楚地區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的承諾。中國(guó)進(jìn)一步表明，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都應(yīng)該提高其減排貢獻(xiàn)，但是這應(yīng)該通過采取不同減緩承諾或者行動(dòng)的方式進(jìn)行，并且取決于其在氣候變化問題上的不同責(zé)任。⑥China，“China’s Submission on the Work of the Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action”，2014，http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/20140306-submission_on_adp_by_china__without_cover_page.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月28日)可見，歐盟和中國(guó)對(duì)于減緩責(zé)任分擔(dān)的規(guī)則雖有相同點(diǎn)，但具體立場(chǎng)不同。歐盟強(qiáng)調(diào)新興國(guó)家要承擔(dān)與《公約》附件一締約方相似的具有法律約束力的減緩承諾，而中國(guó)則認(rèn)為它提高減緩承諾或者行動(dòng)的方式應(yīng)該不同于發(fā)達(dá)國(guó)家。對(duì)于歐盟和中國(guó)來說，承諾的性質(zhì)遠(yuǎn)比承諾的數(shù)字重要。

在透明度規(guī)則方面，中歐分歧在于一個(gè)統(tǒng)一的核算框架和“三可”體系 (measuring，reporting and verification system)是否應(yīng)不加區(qū)分地適用于所有締約方。歐盟認(rèn)為應(yīng)建立統(tǒng)一的核算規(guī)則，以確保所有締約方的承諾能夠適用于統(tǒng)一的“三可”體系，并要求在達(dá)成2015年協(xié)議之前，應(yīng)啟動(dòng)新程序以評(píng)估各方提出的承諾。⑦“Council of the European Union.Conclusions on Preparations for the COP 19 to the UNFCCC and the 9th session of the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol，11-22 November 2013”，http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/envir/139002.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年6月28日)歐盟還推動(dòng)強(qiáng)化現(xiàn)有“三可”體系，強(qiáng)調(diào)有必要提高締約方所提供的“有關(guān)減緩和適應(yīng)信息傳遞的效率和可比性”。⑧IISD，“Bonn Climate Change Conference:10-14 March 2014”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.595，17 March，2014，http://www.iisd.ca/climate/adp/adp2-4/.(上網(wǎng)時(shí)間:2013年7月28日)中國(guó)盡管在透明度問題上已經(jīng)在過去幾年的談判中展示了巨大的靈活性，但認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家適用的透明度規(guī)則應(yīng)該是不同的。中國(guó)強(qiáng)調(diào):發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該接受更高版本的“三可”框架，而適用于發(fā)展中國(guó)家的透明度規(guī)則應(yīng)該考慮到其不同的國(guó)情，其適用方式應(yīng)該具有非侵入性并尊重國(guó)家的主權(quán)。發(fā)展中國(guó)家同時(shí)應(yīng)該按照《公約》規(guī)定，得到發(fā)達(dá)國(guó)家在資金、技術(shù)和能力建設(shè)等方面的支持。⑨“ China’s Submission on the Work of the Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action”，2014，http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/20140306-submission_on_adp_by_china__without_cover_page.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)中國(guó)認(rèn)為，透明度規(guī)則應(yīng)該確?！豆s》的履行，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該在這方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該考慮這些國(guó)家的實(shí)際能力。①IISD，“Bonn Climate Change Conference:10-14 March 2014”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.12 ，No.595，March 17，2014，http://www.iisd.ca/climate/adp/adp2-4/.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月6日)中國(guó)還主張?jiān)?015年協(xié)議中穩(wěn)定現(xiàn)有的審查安排，包括“國(guó)際評(píng)估與審評(píng)”和“國(guó)際磋商與分析”。②IISD，“Summary of the Bonn Climate Change Conference:20-25 October 2014”，Earth Negotiations Bulletin，October 28，2014，http://www.iisd.ca/climate/adp/adp2-6.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)可見，歐盟更關(guān)心透明度規(guī)則的嚴(yán)格程度和普遍性，而中國(guó)則關(guān)心這些規(guī)則的公正性和履行這些規(guī)則所必需的能力。

此外，在資金承諾方面，中歐分歧也較明顯。在2014年10月波恩氣候變化會(huì)議上，“77國(guó)集團(tuán)加中國(guó)”提出，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該依據(jù)其在《公約》下的義務(wù)對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金支持;中國(guó)還號(hào)召這種承諾應(yīng)該是量化的，起點(diǎn)是2020年之前每年提供1000億美元，并且主張發(fā)達(dá)國(guó)家2020年以后的資金承諾應(yīng)制定清晰的路線圖和時(shí)間表。在資金來源方面，中國(guó)主張公共資金應(yīng)該是氣候資金的主要來源，私有資金僅是輔助性的，不能取代公共資金。但是歐盟要求所有締約方都應(yīng)該作出資金承諾;在資金來源方面，歐盟主張應(yīng)包括私有部門資金。③IISD，“Summary of the Bonn Climate Change Conference:20-25 October 2014”，Earth Negotiations Bulletin，October 28，2014，http://www.iisd.ca/climate/adp/adp2-6.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)

第三，全球氣候變化機(jī)制變遷的路徑以及2015年氣候協(xié)議的樣式問題。總體上，歐盟希望建立一個(gè)綜合性、普遍性和具有法律約束力的全新氣候機(jī)制。按照本文的分析框架，歐盟主張推動(dòng)該國(guó)際機(jī)制的原則和規(guī)則都發(fā)生變化，也就是國(guó)際機(jī)制的本身發(fā)生變遷。在德班氣候變化會(huì)議上，歐盟提出支持一個(gè)“多邊、以規(guī)則為基礎(chǔ)、具有法律約束力”的條約。④IISD，“Summary of the Durban Climate Change Conference”，in Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.534，December 13，2011，http://www.iisd.ca/vol12/enb12534e.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月6日)在多哈氣候變化會(huì)議后，歐盟表明，它相信這次會(huì)議標(biāo)志著“從舊的氣候機(jī)制向新的氣候機(jī)制的過渡:在舊的機(jī)制下只有發(fā)達(dá)國(guó)家具有減排的法律義務(wù);在新的機(jī)制下所有的國(guó)家，包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在一個(gè)新的全球性協(xié)議下首次作出法律承諾”。⑤Connie Hedegaard，“Why the Doha Climate Conference was a Success”，December 14，2012，http://www.guardian.co.uk/environment/2012/dec/14/doha-climate-conference-success.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月6日)中國(guó)則堅(jiān)持認(rèn)為，當(dāng)前在《公約》下的全球氣候機(jī)制應(yīng)該重視實(shí)際履約，并且通過“共區(qū)原則”仍然得到適用的方式以促進(jìn)公約的變革。按本文的分析框架，中國(guó)并不希望建立一個(gè)新的全球氣候機(jī)制，而是希望推動(dòng)該國(guó)際機(jī)制內(nèi)部的變遷。因此，中國(guó)強(qiáng)調(diào)“德班平臺(tái)絕不是創(chuàng)立一個(gè)新的國(guó)際氣候機(jī)制，也不是重新談判、取代、重構(gòu)、或重新解釋公約及其原則、條款和附件”。⑥“China’s Submission on the Work of the Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action”，2014，http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/20140306-submission_on_adp_by_china__without_cover_page.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)中國(guó)希望所有的締約方繼續(xù)遵守現(xiàn)有的公平和“共區(qū)”原則，并聚焦于《公約》的四個(gè)支柱，即減緩、適應(yīng)、資金和技術(shù)，以推動(dòng)在德班平臺(tái)下的正式、均衡和現(xiàn)實(shí)的談判。⑦NDRC，“The Chinese Delegation’s View on the Warsaw Climate Conference”，November 26，2013，http://qhs.ndrc.gov.cn/gwdt/index.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月9日)可以說，中國(guó)希望2015年協(xié)議是《公約》下的新協(xié)議，在很多方面都是《公約》的延續(xù)和執(zhí)行的加強(qiáng)。雖然中國(guó)也認(rèn)為新協(xié)議應(yīng)該適用于所有締約方，但中國(guó)強(qiáng)調(diào)適用的方式應(yīng)該與《公約》和《京都議定書》的方式相同。在協(xié)議的法律形式方面，中國(guó)認(rèn)為這應(yīng)該由最終談判的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容決定，同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)的承諾應(yīng)該具有與其減緩承諾相同的法律約束力。⑧China，“China’s Submission on the Work of the Ad Hoc Working Group on Durban Platform for Enhanced Action”，2014，http://unfccc.int/files/bodies/application/pdf/20140306-submission_on_adp_by_china__without_cover_page.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年10月29日)

二、中歐分歧產(chǎn)生的原因及其影響

中國(guó)和歐盟作為當(dāng)前國(guó)際氣候多邊談判的關(guān)鍵參與者，雙方分歧非常具有代表性。是什么原因?qū)е轮袣W對(duì)于可能達(dá)成的2015年氣候協(xié)議產(chǎn)生分歧?這種分歧會(huì)對(duì)多邊氣候談判的進(jìn)程和結(jié)果產(chǎn)生哪些影響?這些問題需要進(jìn)一步深入探討，以更好地管理中歐之間的分歧，推動(dòng)雙方合作，進(jìn)而對(duì)協(xié)議的最終達(dá)成發(fā)揮建設(shè)性作用。

從直接原因上看，中歐之所以在全球氣候變化治理機(jī)制的變遷問題上，特別是在2015年氣候協(xié)議的問題上出現(xiàn)分歧，是因?yàn)閮烧邔?duì)于大國(guó)、尤其是中國(guó)在全球氣候變化治理中的責(zé)任和能力的評(píng)估存在差異。在歐盟看來，《公約》原則、尤其是“共區(qū)原則”存在的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本變化。歐盟認(rèn)為，新興國(guó)家、尤其是中國(guó)對(duì)于氣候變化的責(zé)任和能力已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，因此有必要通過重新解讀和適用原則，推動(dòng)制定新的規(guī)則和建立一個(gè)全新的氣候機(jī)制，改變?cè)袡C(jī)制“區(qū)別對(duì)待”特征。從責(zé)任上看，歐盟認(rèn)為雖然中國(guó)歷史上排放溫室氣體的數(shù)量要比歐盟國(guó)家溫室氣體的排放總量低得多，但是中國(guó)的溫室氣體排放量增加很快。根據(jù)國(guó)際能源署的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)從1990年到2011年溫室氣體排放量以每年6%的速度增加，于2007年成為世界上最大的年度溫室氣體排放者。①IEA，CO2Emissions from Fuel Combustion，2013，Paris:International Energy Agency.歐盟的統(tǒng)計(jì)還表明，中國(guó)2012年排放的二氧化碳占全球總排放量的29%，相當(dāng)于美國(guó)和歐盟的排放總額(美國(guó)排放16%，歐盟排放11%)。②“Council of the European Union.Conclusions on Preparations for the COP 19 to the UNFCCC and the 9th Session of the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol，11-22 November 2013”，http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/envir/139002.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月9日)與此同時(shí)，中國(guó)的人均排放量也增長(zhǎng)迅速。歐盟統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)認(rèn)為，2012年中國(guó)人均排放量達(dá)到7.2噸并且在繼續(xù)增加，而歐盟人均排放量已下降到7.5噸。③Connie Hedegaard，“Why the Doha Climate Conference was a Success”，December 14，2012，http://www.guardian.co.uk/environment/2012/dec/14/doha-climate-conference-success.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月12日)這些成為歐盟堅(jiān)信應(yīng)該推動(dòng)舊的氣候機(jī)制轉(zhuǎn)向新的氣候機(jī)制的事實(shí)基礎(chǔ)。歐盟也試圖推動(dòng)全球氣候變化機(jī)制從建立在歷史責(zé)任的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向以未來排放責(zé)任為基礎(chǔ)。因此，歐盟一方面強(qiáng)調(diào)新興國(guó)家對(duì)于全球氣候變化問題不斷增長(zhǎng)的責(zé)任，另一方面則忽視或者有意地降低發(fā)達(dá)國(guó)家自身的歷史排放責(zé)任。因此在2013年的華沙氣候變化大會(huì)上，當(dāng)中國(guó)和印度表示支持巴西提出的討論歷史責(zé)任的參考方法問題時(shí)，歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家就曾予以反對(duì)。④IISD，“Summary of the Bonn Climate Change Conference:3-14 June 2013”，Earth Negotiations Bulletin，Vol.12，No.580，June 17，2013.http://www.iisd.ca/climate/sb38/.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年7月9日)

從另一方面看，歐盟相信，伴隨著中國(guó)長(zhǎng)期快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際政治地位的提升，中國(guó)的能力也發(fā)生了巨大變化。因此，它強(qiáng)調(diào)中國(guó)已經(jīng)完全不同于其他發(fā)展中國(guó)家，不應(yīng)該繼續(xù)被視為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。歐盟認(rèn)定，中國(guó)作為一個(gè)新興國(guó)家，已經(jīng)具有更高的能力做出更多的承諾。盡管中國(guó)已經(jīng)制定、執(zhí)行了相關(guān)氣候政策并作出了承諾，也采取了應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，但歐盟認(rèn)為這種貢獻(xiàn)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不具可比性。因此，歐盟認(rèn)定，伴隨著中國(guó)在氣候變化問題上責(zé)任和能力的提升，中國(guó)應(yīng)該在國(guó)際層次上承擔(dān)更加雄心勃勃的、具有法律約束力的減緩義務(wù)，并且應(yīng)該在一個(gè)新的氣候機(jī)制下接受相關(guān)的透明度規(guī)則的約束。

相比之下，中國(guó)認(rèn)為“共區(qū)原則”得以確立的歷史和科學(xué)基礎(chǔ)目前仍然存在。中國(guó)雖然承認(rèn)和正視自身日益增長(zhǎng)的排放量，但是強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家在排放問題上的歷史責(zé)任，因?yàn)闇厥覛怏w在大氣中的累積是一個(gè)長(zhǎng)期過程，這是基本事實(shí)。從1750年到2010年，發(fā)達(dá)國(guó)家排放了大氣中大部分的溫室氣體，而這些溫室氣體導(dǎo)致了2005年以前60%-80%的氣候變化。⑤T.Wei et.a，l“Developed and Developing World Responsibilities for Historical Climate Change and CO2Mitigation”，Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，2012，109(32):pp.12911-12915.中國(guó)科學(xué)家借助最新一代“地球系統(tǒng)模式”，在超級(jí)計(jì)算機(jī)上模擬了1850年至2005年因碳排放引起的氣候變化后發(fā)現(xiàn):從碳排放總量上看，發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任是發(fā)展中國(guó)家的3倍，但從對(duì)氣候變暖的貢獻(xiàn)上考察，前者責(zé)任是后者的2倍。⑥張懿:“150年碳排放‘細(xì)賬’首次算清”，《文匯報(bào)》，2014年9月8日。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線理論，中歐當(dāng)前看起來相近的排放水平在性質(zhì)上有很大不同:中國(guó)的排放仍然處在“倒U曲線”的上升階段(伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和自身發(fā)展)，而發(fā)達(dá)國(guó)家的排放處在該曲線越過了頂峰之后的下降階段。⑦Ang.J.，“CO2Emissions，Energy Consumption，and Output in France”，Energy Policy，No.352007，2007，pp.4772-4778.由于發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展路徑在全世界得到復(fù)制，中國(guó)溫室氣體排放的增長(zhǎng)也是不可避免的。①Q(mào)uan Wen，“Warsaw is About to Begin Negotiations for a New Global Climate Agreement”，Outlook News Weekly，October 28，2013，http://www.chinanews.com/gn/2013/10-28/5430491.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年5月8日)因此，中國(guó)雖然應(yīng)當(dāng)為自身日益增長(zhǎng)的溫室氣體排放量負(fù)責(zé)，但是發(fā)達(dá)國(guó)家不能忽視它們?cè)谠搯栴}上的巨大歷史排放與責(zé)任。

從能力方面看，中國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的發(fā)展雖然已經(jīng)取得了歷史性進(jìn)步，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍升到世界第二位，但中國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家。因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)總量雖大，但除以13億多人口，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值還排在世界第八十位左右。根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)仍有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當(dāng)于法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)人口的總和。②“習(xí)近平在布魯日歐洲學(xué)院的演講”，2014年4月1日，http://www.china.org.cn/chinese/2014-04/04/content_32005938.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年9月2日)此外，中國(guó)也不認(rèn)同自身相比于其他發(fā)展中國(guó)家較高的能力就意味著中國(guó)與歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家具有相同的能力。③鄒驥:“發(fā)展中大國(guó)在全球氣候治理中的地位、作用與前景”，2014年1月18日于復(fù)旦大學(xué)的演講。因此對(duì)于中國(guó)來說，“共區(qū)原則”的事實(shí)和科學(xué)基礎(chǔ)仍然存在，而中國(guó)與歐盟之間在氣候變化問題上相對(duì)責(zé)任與能力的變化并沒有大到要修改“共區(qū)原則”。此外，中國(guó)即使在不久的將來成為高收入國(guó)家，也并不意味著就成了歐美那樣的發(fā)達(dá)國(guó)家。④鄒驥:“發(fā)展中大國(guó)在全球氣候治理中的地位、作用與前景”，2014年1月18日于復(fù)旦大學(xué)的演講。

從根本目標(biāo)看，中歐都希望通過談判2015年氣候協(xié)議，推動(dòng)全球氣候變化治理機(jī)制朝有利于自身利益的方向變遷，但雙方都有更深的利益考慮。雖然歐盟致力于通過推動(dòng)全球氣候變化治理機(jī)制的變遷，確實(shí)有提高該項(xiàng)國(guó)際機(jī)制的環(huán)境有效性的目標(biāo)，但其實(shí)際上是試圖改造這項(xiàng)國(guó)際機(jī)制中那些更多體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家利益的部分，使新興大國(guó)承擔(dān)更多的、具有法律約束力的(類似于發(fā)達(dá)國(guó)家的)國(guó)際減排義務(wù)，為自身創(chuàng)造更有利的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。中國(guó)的立場(chǎng)則反映了它試圖延續(xù)這種更多體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家利益的國(guó)際機(jī)制安排，并且擔(dān)心按照歐盟偏好進(jìn)行變遷的國(guó)際氣候機(jī)制會(huì)遏制自身的發(fā)展空間和損害自身的發(fā)展權(quán)利。因此，歐盟推動(dòng)全球氣候變化治理機(jī)制變革的努力被看作是對(duì)新興大國(guó)(包括中國(guó))發(fā)展空間的壓縮。這些改造肯定會(huì)遭到新興大國(guó)的反對(duì)。這就可能產(chǎn)生以中國(guó)為代表的新興大國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家之間圍繞國(guó)際機(jī)制重塑與改革的斗爭(zhēng)。這個(gè)斗爭(zhēng)實(shí)際上不僅發(fā)生在氣候變化領(lǐng)域，也發(fā)生在政治和安全以及金融、貿(mào)易等領(lǐng)域。

中國(guó)和歐盟對(duì)2015年全球氣候變化協(xié)議的分歧，在當(dāng)前大多邊的國(guó)際氣候變化談判中很具有代表性，并可能對(duì)談判的進(jìn)程和結(jié)果產(chǎn)生巨大影響。在未來一年多的國(guó)際氣候變化談判中，以中歐立場(chǎng)差異為代表的各締約方之間的分歧可能導(dǎo)致全球氣候變化治理機(jī)制朝著以下三個(gè)方向發(fā)展:第一，如果《公約》的原則、尤其是“共區(qū)原則”被形式上架空或者實(shí)質(zhì)上被拋棄，包括對(duì)“共區(qū)原則”進(jìn)行新的解釋、適用或者出現(xiàn)新的原則，并且在減緩、透明度和資金等方面出現(xiàn)新的規(guī)則，那么原有的全球氣候變化治理機(jī)制將會(huì)完全發(fā)生變化。第二，如果《公約》原則、尤其是“共區(qū)原則”在2015年協(xié)議中繼續(xù)得到適用，只是在減緩和透明度等方面的規(guī)則方面出現(xiàn)變化，而這些規(guī)則仍然接受“共區(qū)原則”的指導(dǎo)，那么這項(xiàng)國(guó)際機(jī)制將在原來的意義上得到延續(xù)，從而只發(fā)生國(guó)際機(jī)制內(nèi)部的變遷。第三，如果原有的《公約》原則得到形式上的保留，在歐盟等國(guó)的推動(dòng)下有可能發(fā)展出與《公約》原則并不一致的規(guī)則，這樣就實(shí)質(zhì)上削弱了《公約》的原則及原有全球氣候變化治理機(jī)制的特征，該項(xiàng)國(guó)際機(jī)制就會(huì)遭到削弱。從國(guó)際氣候談判政治的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，第一種和第二種情形出現(xiàn)的可能性都不大。國(guó)際氣候機(jī)制的變遷更可能出現(xiàn)上述第三種情形。

三、中歐氣候談判合作的著力點(diǎn)

從上文所采用的“原則-規(guī)則”分析框架可知，歐盟試圖推動(dòng)全球氣候機(jī)制本身的變遷，即建立一個(gè)全新的氣候機(jī)制，而中國(guó)旨在推動(dòng)該國(guó)際機(jī)制內(nèi)部的變遷。雙方之間分歧的核心點(diǎn)是“共區(qū)原則”在2015年協(xié)議中的地位及其適用方式。雖然2014年9月舉行的聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)為當(dāng)前的國(guó)際氣候談判注入了巨大的政治動(dòng)力，2014年于波恩舉行的聯(lián)合國(guó)氣候談判也已經(jīng)開展了三輪，但是目前的談判并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。從最近結(jié)束的第三輪談判來看，各方不僅圍繞2020年前增強(qiáng)行動(dòng)的討論分歧嚴(yán)重，圍繞2015年協(xié)議要素的談判也存在巨大分歧。各方在大部分時(shí)間仍然只是重復(fù)闡述各自立場(chǎng)，沒有真正深入到如何細(xì)化新協(xié)議基本要素等核心問題，更沒有就新協(xié)議具體案文展開磋商。

國(guó)際氣候談判的進(jìn)展顯然需要所有締約方的努力，中歐作為國(guó)際氣候談判的關(guān)鍵參與者，應(yīng)本著縮小分歧的立場(chǎng)出發(fā)，積極加強(qiáng)溝通、對(duì)話和磋商，為2015年氣候協(xié)議的達(dá)成發(fā)揮建設(shè)性作用。首先，中國(guó)和歐盟有必要對(duì)“共區(qū)原則”在2015年氣候協(xié)議中的地位、涵義和適用方式進(jìn)行進(jìn)一步磋商和交流。雖然存在分歧，但是歐盟和中國(guó)都意識(shí)到“共區(qū)原則”對(duì)于未來協(xié)議的達(dá)成與否具有重要意義。因此，中歐有必要通過雙邊對(duì)話和磋商，就該原則如何在2015年協(xié)議中得到適用進(jìn)一步尋找共識(shí)和縮小分歧。與此同時(shí)，雙方可以就如何具體認(rèn)識(shí)和評(píng)估國(guó)家的責(zé)任和能力展開坦誠(chéng)和深入的交流，增進(jìn)相互理解。雖然中歐之間很難就共同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，但是可以肯定的一點(diǎn)是，任何只反映自身偏好的、單一的指標(biāo)或者衡量標(biāo)準(zhǔn)都難以得到其他締約方乃至大多數(shù)締約方的支持。從責(zé)任方面說，包括歷史責(zé)任、現(xiàn)實(shí)責(zé)任和未來責(zé)任的綜合性指標(biāo)體系更可能得到多數(shù)締約方的支持。從能力方面說，不僅包括人均GDP數(shù)值，國(guó)家整體發(fā)展水平、資金和技術(shù)能力也是重要內(nèi)容。

其次，中歐在2015年氣候協(xié)議的具體規(guī)則方面可以進(jìn)行更多的合作。具體地說，在“自主決定貢獻(xiàn)”方面加強(qiáng)溝通與合作。歐盟需要進(jìn)一步了解和理解中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家對(duì)“減排優(yōu)先”的不安和關(guān)切，認(rèn)真對(duì)待中國(guó)的要求，即除了減排目標(biāo)外，還應(yīng)該把如何支持發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)氣候變化、如何向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)、能力建設(shè)等支持作為“自主決定貢獻(xiàn)”的重要組成部分。中國(guó)則需要進(jìn)一步了解歐盟對(duì)于“具有法律約束力”承諾的要求。此外，雙方可以在透明度方面進(jìn)行具體合作。中國(guó)曾表示，關(guān)于減緩行動(dòng)的透明度，只要堅(jiān)持有關(guān)原則，中國(guó)不存在任何問題。而對(duì)于歐盟來說，幫助中國(guó)進(jìn)行這方面的能力建設(shè)，看到以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家在透明度方面取得實(shí)際進(jìn)展，而不是拘泥于承載規(guī)則的文字本身，則在推動(dòng)雙方的合作方面、促進(jìn)達(dá)成新協(xié)議方面，能夠起到事半功倍的效果。而且，中歐應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)在碳捕捉、碳排放貿(mào)易機(jī)制、可再生能源等方面的具體合作。

對(duì)于歐盟來說，如果希望繼續(xù)成為國(guó)際氣候變化的關(guān)鍵參與者甚至領(lǐng)導(dǎo)者，就需要將推動(dòng)國(guó)際氣候治理機(jī)制變遷的激進(jìn)目標(biāo)與當(dāng)前氣候政治現(xiàn)實(shí)緊密結(jié)合，否則一意孤行的做法很可能導(dǎo)致它重新淪為國(guó)際氣候談判進(jìn)程的旁觀者。此外，歐盟還應(yīng)發(fā)揮自身的模范作用。歐盟各國(guó)首腦于2014年10月24日通過的《2030年氣候與能源政策框架》表示，要在歐盟范圍內(nèi)使2030年溫室氣體排放比1990年減少至少40%。盡管歐盟自己評(píng)價(jià)這一目標(biāo)“雄心勃勃”，但是一些發(fā)展中國(guó)家和非政府組織代表認(rèn)為，考慮到歐盟的歷史責(zé)任、現(xiàn)實(shí)能力以及政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)在2007年就提出發(fā)達(dá)國(guó)家整體應(yīng)當(dāng)在2020年實(shí)現(xiàn)比1990年減排25%-40%的科學(xué)要求，歐盟的減排力度仍然不夠，而且來得太晚。

對(duì)中國(guó)來說，應(yīng)該在未來國(guó)際氣候談判中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“共區(qū)原則”，但中國(guó)需要慎重地考慮它在“共區(qū)原則”方面的立場(chǎng)是反映了它對(duì)于國(guó)際公平的理念，還是這只是一個(gè)談判策略?①鄒驥:“發(fā)展中大國(guó)在全球氣候治理中的地位、作用與前景”，2014年1月18日于復(fù)旦大學(xué)的演講。正如習(xí)近平所說，“關(guān)于氣候變化問題，不是別人要我們做，而是我們自己要做，采取了許多措施，今后我們還會(huì)這樣做?！雹凇傲?xí)近平會(huì)見美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里”，2014年2月14日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/14/c_119341954.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2014年11月18日)在這種內(nèi)生動(dòng)力的前提下，中國(guó)也需要考慮清楚自己在氣候變化談判問題上真正的國(guó)家利益是什么，并找到更好的方式來向世界闡明其應(yīng)對(duì)氣候變化的強(qiáng)烈意愿。更重要的是，中國(guó)需要提高參與國(guó)際機(jī)制變遷的能力，包括氣候變化科學(xué)的話語權(quán)、規(guī)則制定的能力和國(guó)際氣候變化談判的策略運(yùn)用能力等。只有這樣，中國(guó)才能在全球氣候變化機(jī)制的變遷中富有智慧地整合在這個(gè)問題上的自身利益和國(guó)際社會(huì)的共同利益。