■劉爍玲

當(dāng)代行政的一個(gè)典型特征。就是在“以人為本”的價(jià)值理念指導(dǎo)下，通過協(xié)商、引導(dǎo)以至激勵(lì)的方式，實(shí)現(xiàn)行政目的的行政行為模式，漸漸步入人們的視野和行政管理領(lǐng)域。相較于傳統(tǒng)的強(qiáng)制性、命令性的行政管理，行政允諾通過激勵(lì)、引導(dǎo)的方式，采取了對(duì)行政相對(duì)人而言，較為柔和，且具有一定吸引力的行為模式，能夠更為有效地吸引行政相對(duì)人對(duì)國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的積極參與和共同管理，實(shí)現(xiàn)行政目的。當(dāng)前，我國(guó)正在努力建設(shè)服務(wù)型政府和法治行政，行政行為模式正在經(jīng)歷新的調(diào)整和發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，行政允諾作為一種新生事物，正逐步走上舞臺(tái)，其所面臨的諸多問題，也有必要在理論和實(shí)踐層面，作進(jìn)一步的研究和探討。

一、行政允諾的內(nèi)涵及功能

行政允諾，又稱行政承諾，顧名思義是指行政機(jī)關(guān)對(duì)特定或不特定的行政相對(duì)人作出的具有法律約束力的將為一定行為或不為一定行為的承諾。正如德國(guó)行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾所言，行政允諾“是指行政機(jī)關(guān)作出的采取或不采取特定措施的、具有法律約束力的承諾”[1]。行政允諾兼具公法和私法的雙重屬性，從行為主體、行為目的來看，明顯具有公法的性質(zhì)，但從行為效力、行為后果來看，又具有一定的私法性質(zhì)。招商允諾、公益允諾、舉報(bào)允諾等行政允諾行為，在我國(guó)的行政管理領(lǐng)域中，已較為廣泛地運(yùn)用，同時(shí)，也開辟了公民參與行政管理的新途徑，順應(yīng)了構(gòu)建服務(wù)型政府及和諧社會(huì)的時(shí)代需要，充分顯示了其存在的正當(dāng)性與必要性。

(一)有利于完善治理方式，提升民主行政

擴(kuò)大公眾參與是當(dāng)代行政管理的一個(gè)顯著特征，也是當(dāng)代行政的一個(gè)重要發(fā)展方向?！拔覈?guó)現(xiàn)代行政法制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在如何遵循行政法治原則，更有效地制約行政機(jī)關(guān)違法行政，激勵(lì)行政相對(duì)方全方位地依法參與行政這兩方面”。[2]當(dāng)代社會(huì)管控型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)換，使得傳統(tǒng)的行政管理模式，已經(jīng)不能跟上社會(huì)發(fā)展的步伐，行政管理逐漸從行政機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令式的單向性管理，向行政機(jī)關(guān)與公眾的雙方互動(dòng)轉(zhuǎn)變，從行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷、封閉的管理，向公眾積極參與的民主、開放的管理轉(zhuǎn)變。行政相對(duì)人在行政管理中的參與度和話語(yǔ)權(quán)不斷加強(qiáng)，主體地位不斷提升。作為一種柔性的行政行為，行政允諾摒棄了傳統(tǒng)的行政管理模式，對(duì)行政相對(duì)人來講并不具有直接的強(qiáng)制效力，它的運(yùn)作及目的的實(shí)現(xiàn)是以行政相對(duì)人的自愿和充分參與為基礎(chǔ)和前提的，行政相對(duì)人完全可以根據(jù)行政允諾的性質(zhì)、內(nèi)容、條件和自身情況選擇是否參與。行政允諾的出現(xiàn)，摒棄了命令與服從式的傳統(tǒng)的行政管理理念，開創(chuàng)了行政機(jī)關(guān)與公眾之間平等、協(xié)商、共同參與的行政管理新思路。此外，透過行政允諾，公民不僅可以參與公共政策的整個(gè)過程，也可以有效地掌握行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公共治理的要素和過程，更好地監(jiān)控行政行為，保障公共利益實(shí)現(xiàn)。行政允諾實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)的官本位管理模式，向主動(dòng)的公民廣泛參與的行政管理模式的轉(zhuǎn)變，有利于構(gòu)建民主行政，最大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益。

(二)有利于降低行政成本，實(shí)現(xiàn)高效行政

效率與正義一樣，是現(xiàn)代行政管理的重要特征與生命基礎(chǔ)，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的內(nèi)在要求和價(jià)值追求。在社會(huì)公共管理形勢(shì)日趨嚴(yán)峻、社會(huì)轉(zhuǎn)型日趨迫切的形勢(shì)下，提高行政機(jī)關(guān)的工作效率自然成了擺在人們面前的一道課題。提高行政效率，不僅有賴于行政機(jī)關(guān)及其工作人員勤奮地工作、業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，更有賴于公眾對(duì)行政行為的認(rèn)同和支持。行政允諾所具有的溫和性、簡(jiǎn)便性、實(shí)效性，正是現(xiàn)代行政管理所需求的。作為行政法上的一種激勵(lì)機(jī)制，行政允諾通過利益機(jī)制的調(diào)節(jié)和驅(qū)使，引導(dǎo)行政相對(duì)人積極響應(yīng)政府號(hào)召，作出與行政機(jī)關(guān)既定目標(biāo)相一致的行為，從而達(dá)到行政目的。行政允諾運(yùn)用自身的靈活和創(chuàng)新克服了傳統(tǒng)行政呆板和拖延的弊端，既能激勵(lì)行政機(jī)關(guān)積極、有效行政，又能激發(fā)行政相對(duì)人參與行政管理活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性，最大限度地挖掘社會(huì)潛能，高效利用各種社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，降低行政成本，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源和效益的最大化，高效地實(shí)現(xiàn)行政允諾制度設(shè)定的行政目標(biāo)，獲得公益與私益的雙贏。

(三)有利于轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，推進(jìn)服務(wù)行政

當(dāng)代行政管理是以社會(huì)本位為人文精神的，政府與公民之間的行為關(guān)系是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，行政行為是行政機(jī)關(guān)在公民參與下所作的一種服務(wù)行政。建設(shè)法治型、服務(wù)型政府，是建設(shè)法治國(guó)家的重點(diǎn)所在。服務(wù)型政府的建設(shè)，促使行政允諾在現(xiàn)代行政活動(dòng)中應(yīng)運(yùn)而生。因?yàn)榻⒃谄降群秃献骰A(chǔ)上的行政允諾增強(qiáng)了法律實(shí)施的彈性，淡化了行政的權(quán)力色彩，契合了服務(wù)型政府民主、平等的內(nèi)在要求。而行政民主的基石在于“平等至上、重要決策的共同決定、命令權(quán)力范圍的最小限度與行政者地位的公仆化”[3]。行政允諾的本質(zhì)特征決定了作為兩造的行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間平等、合作的角色定位，體現(xiàn)了服務(wù)行政的基本內(nèi)涵。這種平等和合作，不僅表現(xiàn)為行政相對(duì)人對(duì)最終決定的接受和認(rèn)可，更體現(xiàn)于對(duì)形成和作出決定的參與。作為合作過程的行政允諾，已經(jīng)為行政相對(duì)人發(fā)表自己的意見、要求和愿望提供了機(jī)會(huì)，已然包含著行政管理模式的變革調(diào)整和行政管理關(guān)系中“主仆”關(guān)系的歸位。公眾對(duì)行政允諾的參與既是行政民主的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，體現(xiàn)著行政的非武斷性、開放性和協(xié)商性，彰顯著行政相對(duì)人在行政管理體制中的主體地位，又是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人相互協(xié)作共同完成行政目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)容和必然要求，有利于促進(jìn)行政管理的準(zhǔn)確性、實(shí)效性和可接受性，有利于行政相對(duì)人在參與公共行政事務(wù)的治理中實(shí)現(xiàn)自己意志與行政主體意志的博弈、交融，最后轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人積極、主動(dòng)的合作治理。

(四)有利于彌補(bǔ)立法漏洞，促進(jìn)法治行政

立法的穩(wěn)定性使其經(jīng)常遲滯于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展，而法律自身所存在的模糊性和滯后性等弱點(diǎn)，也與現(xiàn)代法治社會(huì)需要積極主動(dòng)提供服務(wù)的行政目標(biāo)不相符。立法上的空白和不足，不利于執(zhí)法者把握?qǐng)?zhí)法的尺度和范圍，而行政允諾基于其靈活、便捷、高效的特點(diǎn)，無疑對(duì)因立法滯后帶來的缺漏，具有較好的彌補(bǔ)作用。在法律暫時(shí)無法涉及而又必須施以行政管理的方面，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)管理的需要，及時(shí)而富有預(yù)見性地通過行政允諾管理一定的社會(huì)事務(wù)，贏得行政相對(duì)人的信任與參與，從而實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，增進(jìn)社會(huì)效益，促進(jìn)政民關(guān)系的改進(jìn)和復(fù)位。

綜上，我們可以看出，行政允諾是行政法治實(shí)踐努力回應(yīng)公共行政和積極行政的時(shí)代要求，并有效地參與和應(yīng)對(duì)社會(huì)事務(wù)治理的結(jié)晶。在法治行政、服務(wù)行政的時(shí)代背景下，行政允諾的主要貢獻(xiàn)，在于確立了行政管理過程中的客體中心主義，將政府從以往那種維持統(tǒng)治的工具形象，回歸到社會(huì)公共服務(wù)者的身份，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同治理。

二、行政允諾在我國(guó)的實(shí)效分析

作為一種柔性的行政行為模式，行政允諾開辟了公民參與行政管理的新途徑，提高了行政質(zhì)量與效率。但同時(shí)作為一種新生事物，其在理論研究、程序設(shè)計(jì)、監(jiān)督救濟(jì)等方面，還存在一定的缺失，使得行政允諾制度實(shí)踐中極易成為裝飾品，諾而不行的事件時(shí)有發(fā)生，既損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又降低了政府的公信力。

(一)基礎(chǔ)研究的滯后

行政允諾作為一種新生事物，隨著社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，其應(yīng)用的領(lǐng)域和范圍也不斷擴(kuò)大，且日趨活躍，種類日益增多。相較于其他行政行為而言，學(xué)界對(duì)行政允諾的關(guān)注和研究還不夠，尚未形成系統(tǒng)、完整和成熟的理論體系，難以對(duì)行政允諾在實(shí)踐中遇到的問題進(jìn)行科學(xué)的指導(dǎo)。如對(duì)于行政允諾的法理基礎(chǔ)、行政允諾的適用范圍和對(duì)象、行政允諾的監(jiān)督制約和救濟(jì)，都有待于進(jìn)一步的研究和探討，以厘清行政允諾與其他行政行為的界線，保障行政允諾的正確合法實(shí)施，達(dá)到提高行政效能和依法行政的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)程序架構(gòu)的缺失

政府嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┬姓袨?，是?shí)現(xiàn)有序、公正的法治秩序的基本要求。在某種意義上說，程序控制比實(shí)體控制更為重要。但是在現(xiàn)階段，我國(guó)的行政允諾在程序架構(gòu)上是不科學(xué)的，沒有針對(duì)行政允諾的特點(diǎn)作出單獨(dú)的程序設(shè)計(jì)，甚至將行政允諾與行政指導(dǎo)、行政合同相混淆，將其作為行政指導(dǎo)、行政合同的某個(gè)階段進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，實(shí)踐中行政允諾的實(shí)施也存在不透明的現(xiàn)象，實(shí)踐中暗箱操作、任意實(shí)施、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅減損了政府公信力和行政效能，也增加了違法行政的成本。因此，我國(guó)有必要對(duì)行政允諾進(jìn)行單獨(dú)的程序設(shè)計(jì)，從參與主體、內(nèi)容與范圍、權(quán)利義務(wù)、法律后果等方面加以細(xì)化和規(guī)范化，以此來規(guī)制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)行，并維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

(三)監(jiān)督機(jī)制的匱乏

在個(gè)人利益和公共利益還存在差異的社會(huì)里，在權(quán)力的所有者和權(quán)力的行使者還處于相對(duì)分離狀態(tài)下，權(quán)力必須受到制約，這是人類政治智慧的結(jié)晶。行政允諾存在于國(guó)家行政行為體系中，同樣離不開監(jiān)督制約。對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政管理活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格、全面、系統(tǒng)的監(jiān)督，其目的在于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政和有效行政，而這直接關(guān)系到社會(huì)主義民主法治建設(shè)的水平和成敗。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)就是要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員依法行使行政管理權(quán)，保障法律的實(shí)施，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督本來就受到比較多的限制，對(duì)行政違法行為的監(jiān)督力度相對(duì)薄弱，而對(duì)行政允諾的監(jiān)督更是形同虛設(shè)。

(四)救濟(jì)制度的不完善

實(shí)踐中，行政主體越權(quán)承諾、不履行承諾、承諾有瑕疵甚至違法承諾，并由此而給行政相對(duì)人造成影響或者損害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，對(duì)行政允諾的法律救濟(jì)顯得十分重要和必要。但在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，將行政允諾視為行政主體自設(shè)義務(wù)以促進(jìn)行政效能的道德性問題的觀點(diǎn)仍然存在，持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為其沒有可訴必要和法律依據(jù)。有的則把行政允諾作為一般民事法律關(guān)系處理，從而使得在行政允諾的實(shí)施過程中行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，往往得不到及時(shí)的救濟(jì)。

三、規(guī)范行政允諾的建議

行政法治建設(shè)是社會(huì)主義法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們不可以對(duì)現(xiàn)實(shí)中行政允諾呈現(xiàn)的問題置若罔聞，而必須認(rèn)真加以梳理，對(duì)癥下藥，推動(dòng)行政允諾不斷邁向規(guī)范化和法治化。

(一)確立行政允諾的運(yùn)作規(guī)則和條件

行政允諾盡管是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種富有彈性的行政行為方式，但并非恣意而為，不受限制，從法治行政的角度出發(fā)，亦應(yīng)被納入法律的規(guī)制范圍。

其一，行政允諾必須服從法律優(yōu)越的原則。所謂“法律優(yōu)越原則是指一切行政活動(dòng)都不得與法律相抵觸。法律優(yōu)越原則只要求行政活動(dòng)不與法律相抵觸，并不要求行政活動(dòng)具有明確的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不實(shí)施與法律規(guī)定不一致的行為即符合該原則的要求”[4]。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施某種行政允諾之際，有時(shí)法律就其要件、內(nèi)容及程序作出了規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在此種情形下必須遵守這些規(guī)定來實(shí)施行政允諾，與法律、法律明文規(guī)定及法律的一般原則相抵觸的行政允諾是不能被允許的。

其二，行政允諾必須屬于行政主體組織法上的權(quán)限事項(xiàng)。行政允諾是行政機(jī)關(guān)基于其職權(quán)作出的行為，行政機(jī)關(guān)必須在其管轄的事務(wù)范圍內(nèi)作出。當(dāng)行政允諾的要件由法律規(guī)定時(shí)，行政允諾的權(quán)限自身受法律制約，因此行政機(jī)關(guān)不能實(shí)施違反該要件的行政允諾。問題在于，如果行政允諾僅有組織法上的依據(jù)，沒有行為法上的依據(jù)，這樣的行政允諾是否可以被允許?筆者認(rèn)為，行政允諾的優(yōu)點(diǎn)在于彌補(bǔ)法律規(guī)范的缺漏，機(jī)動(dòng)而敏捷地應(yīng)對(duì)新的行政需要，嚴(yán)格要求行政允諾必須具有行為法上的依據(jù)可能會(huì)降低其對(duì)行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最大化應(yīng)有的價(jià)值。而且對(duì)于行政相對(duì)人來說，行政允諾與生俱來所具有的非強(qiáng)制性的特征，也決定了行政機(jī)關(guān)可作出法律規(guī)范之外的允諾，只要不違反行政法的精神和原則。因此無論是依據(jù)行政法上侵害保留的理論，還是權(quán)力保留的理論，其沒有行為法上的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是可以理解的。

其三，行政允諾必須符合合理性原則。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政允諾必須適度、公正，必須符合法律的意圖和精神，基于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，必須是為了社會(huì)的公共利益，而不是基于個(gè)人或者小團(tuán)體的私利或者其他不正當(dāng)目的。行政允諾是以行政相對(duì)人自愿接受為其產(chǎn)生預(yù)期效果的前提條件，因此，我們必須最大限度地保障行政相對(duì)人對(duì)行政允諾的可接受性，符合正當(dāng)性的原則，禁止不利對(duì)待，行政機(jī)關(guān)不得以行政相對(duì)人未響應(yīng)該行政允諾為由采取對(duì)相對(duì)人不利的措施。另外，行政允諾必須符合比例原則，即行政機(jī)關(guān)在采取行政允諾時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面權(quán)衡有關(guān)的公共利益和個(gè)人利益，盡量采取對(duì)公民權(quán)益造成限制或者損害盡可能小的措施。因此，一方面，我們要防止行政允諾隨意化，造成行政成本的增加和公共資源的浪費(fèi);另一方面，要防止行政允諾空洞化，導(dǎo)致行政目標(biāo)和效果打折扣。

其四，行政允諾應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則。“信賴保護(hù)原則的基本含義是政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無?！盵5]。這一原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政允諾后，應(yīng)當(dāng)尊重法的穩(wěn)定性，禁止朝令夕改和反復(fù)無常，除非法律有明確規(guī)定，不得撤銷或者廢止，在依法必須變更或者撤銷的情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人的損失(如果有的話)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

(二)加強(qiáng)對(duì)行政允諾的程序控制

在行政權(quán)日益擴(kuò)張的今天，人們?cè)絹碓阶⒅匦姓袨檫^程的程序控制，寄希望于通過“正義的程序”實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)的正義”。從某種意義上說，程序控制比實(shí)體制約更為重要。這是因?yàn)椋巴ㄟ^健全規(guī)范行政權(quán)的法律程序，在行政權(quán)行使初始和過程中控制其行為，以達(dá)到其結(jié)果趨向于合理性，可能是一種比較有效的法律控制方法”[6]。與其他行政行為不同的是，行政允諾是一種比較靈活、彈性的制度，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大，且其實(shí)施僅以有組織法上的依據(jù)為最低限度即可，因此往往難以從實(shí)體法上對(duì)其進(jìn)行周全詳盡的規(guī)定。但這并不意味著行政允諾可以游離于法律的監(jiān)督之外，為了限制行政允諾的恣意行使，防止其給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，首要的就是通過程序保障行政允諾目的的正當(dāng)性，保障行政允諾過程及結(jié)果的公正性。

一是要建立專家論證監(jiān)督機(jī)制。行政允諾通常涉及面廣、影響面大，有的技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，建立專家論證機(jī)制是完全必要的。通過專家論證，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)實(shí)施行政允諾的可行性和必要性進(jìn)行綜合考察和評(píng)估，對(duì)其中的專門性問題進(jìn)行分析研究，對(duì)由此產(chǎn)生的后果及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，減少行政允諾的社會(huì)成本和違法成本。

二是要建立信息公開制度。行政機(jī)關(guān)必須將行政允諾的法律依據(jù)、運(yùn)行過程和運(yùn)行結(jié)果通過如政府文件、書面公告、通知等書面形式，向公眾或者行政相對(duì)人公開，實(shí)現(xiàn)行政允諾過程和內(nèi)容的透明化，進(jìn)而保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，增加公眾對(duì)行政允諾的法律效果及責(zé)任承擔(dān)的可預(yù)期性。

三是要建立聽證制度。對(duì)受行政允諾不利影響的第三人或直接利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過聽證，賦予其陳述、申辯的權(quán)利，聽取其訴求，保障其合法權(quán)益不受侵害。

(三)完善對(duì)行政允諾的司法救濟(jì)

允諾是私法領(lǐng)域中誠(chéng)實(shí)信用原則的集中體現(xiàn)，違反允諾要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間，同樣要遵從這種規(guī)則。如果政府在行政允諾的實(shí)施過程中違反允諾，給相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，相對(duì)人就有權(quán)尋求救濟(jì)，司法審查基于其權(quán)威性、終局性等特點(diǎn)，無疑是最有效的救濟(jì)途徑。

1．堅(jiān)持合法性審查基礎(chǔ)上的合理性審查。人民法院對(duì)行政允諾案件的審查首先要審查它的合法性，其內(nèi)容主要包括:行政機(jī)關(guān)作出行政允諾是否越權(quán)，行政允諾的內(nèi)容和程序是否違法，行政機(jī)關(guān)違背行政允諾是否有法律依據(jù)。但是，如上所述，由于在一般情況下行政允諾并無實(shí)體法的明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)廢止或不履行允諾也大多是以“公共利益需要”為由，而何為公共利益，法律上并無一定之規(guī)，完全由行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐那闆r進(jìn)行判斷。因此，在行政允諾的實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)可能通過創(chuàng)設(shè)條件、解釋法律等方式對(duì)行政允諾的范圍、幅度、數(shù)額任意調(diào)整，或者從根本上違背允諾或從事實(shí)上廢止允諾。但是，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使并非沒有邊界，自由裁量權(quán)必須符合法規(guī)范的目的，不得為達(dá)到某種目的而故意偏離立法目的。解釋法律必須符合法規(guī)范的精神和價(jià)值目標(biāo)，符合公認(rèn)的基本原則，對(duì)相同概念不得作前后不一致的解釋。同時(shí)，自由裁量權(quán)的行使必須適度、公正，基于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和考慮，相同情況同等對(duì)待，堅(jiān)持比例原則、適度原則和必要性原則。因此，對(duì)行政允諾實(shí)施過程中行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)運(yùn)用的合理性審查無疑應(yīng)當(dāng)成為司法審查的重點(diǎn)。從司法審查的情形來看，其主要包括:對(duì)事實(shí)和法律的解釋是否符合法律目的和精神;對(duì)相對(duì)人是否給予平等的對(duì)待;行政機(jī)關(guān)在其允諾的幅度和范圍內(nèi)，對(duì)相對(duì)人的獎(jiǎng)勵(lì)或待遇是否顯失公平;自由裁量權(quán)行使的動(dòng)機(jī)是否正當(dāng)、尺度是否適度等。

2．法律依據(jù)的適用。積極行政是現(xiàn)代行政的內(nèi)在要求。為了更好地迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求，政府在無明確法律依據(jù)的情況下，在不違背憲法和法律的前提下，可創(chuàng)造性地行使行政權(quán)，進(jìn)行能動(dòng)的行政管理，以更好地服務(wù)于公共利益。因此，在審理行政允諾案件的過程中，除了現(xiàn)行訴訟法規(guī)定的法律、行政法規(guī)、規(guī)章，人民法院還可以合法有效的行政規(guī)定為依據(jù)，甚至還可以法律精神和行政目標(biāo)為依據(jù)去審查行政允諾行為。只要法院經(jīng)過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)撤銷、廢止行政允諾或不履行行政允諾所依據(jù)的行政規(guī)定合法有效，無論是何等級(jí)，均可以在裁判中引用。因?yàn)樾姓V訟法關(guān)于被告訴訟義務(wù)的規(guī)定，也只是要求被告提供作出具體行政行為的證據(jù)及規(guī)范性依據(jù)，并未對(duì)規(guī)范性依據(jù)的等級(jí)作出限制。此外，除行政法規(guī)范外，在行政允諾案件中是否可以適用私法規(guī)則，這也是目前擺在我國(guó)行政訴訟面前的一個(gè)重要問題。近年來，許多國(guó)家在行政訴訟中已經(jīng)漸漸引入某些私法規(guī)則或原則如誠(chéng)信原則，而這已然成為從各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。如在法國(guó)，由于近年來國(guó)家從事經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)、行政活動(dòng)中適用私法的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，而行政上公法適用的范圍則不斷趨于縮小。而且，從行政允諾的內(nèi)容來看，其本身類似于民事活動(dòng)中的要約，具有一定的合同特征，因此，在行政審判中，適用私法規(guī)則，解決行政允諾糾紛，有其存在的價(jià)值。

3．舉證責(zé)任的承擔(dān)。行政允諾畢竟與其他具體行政行為不同，它是一種政府自我加壓以提高政府工作效能的行政行為。因此，人民法院在舉證責(zé)任的分配上，也應(yīng)當(dāng)區(qū)別于其他具體行政行為，我國(guó)《行政訴訟法》所確立的由被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中承擔(dān)主要舉證責(zé)任的基本原則，是不能被完全適用的，在一般情形下，應(yīng)適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。首先，除因行政機(jī)關(guān)的原因外，行政相對(duì)人應(yīng)對(duì)其向被告提出過申請(qǐng)的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任;其次，行政相對(duì)人要對(duì)其履行了行政允諾所設(shè)定條件的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。而行政機(jī)關(guān)一方面，必須對(duì)自身抗辯主張負(fù)舉證義務(wù)，如對(duì)單方面撤銷、廢止行政允諾行為的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，承擔(dān)舉證責(zé)任;另一方面，在行政允諾合法有效的情況下，必須對(duì)其不履行或不適當(dāng)履行允諾責(zé)任的事實(shí)和法律依據(jù)，進(jìn)行舉證。

4．判決的種類。同其他具體行政行為一樣，人民法院對(duì)行政允諾案件進(jìn)行審查后，可能作出維持、撤銷、確認(rèn)、變更、責(zé)令履行允諾等判決，但也面臨以下兩個(gè)問題的困惑:首先，行政允諾案件能否適用調(diào)解?行政允諾是享有行政職權(quán)的行政主體通過自我設(shè)定公法義務(wù)使相對(duì)人受益，這種義務(wù)很大程度上體現(xiàn)了行政自由裁量權(quán)，并不涉及合法性問題。在相對(duì)人同意的前提下，雙方均有自由處分的權(quán)力和空間。因此，訴訟中對(duì)非法律強(qiáng)制性規(guī)定的允諾內(nèi)容的履行糾紛完全可以進(jìn)行調(diào)解。其次，對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嫒绾伪Ｗo(hù)?“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是政府誠(chéng)信體現(xiàn)最明顯的一個(gè)原則”[7]。當(dāng)行政允諾賴以作出時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)發(fā)生改變的時(shí)候，我們應(yīng)當(dāng)允許行政允諾的撤銷和廢止。但同時(shí)法院也應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人對(duì)該允諾行為合法的信賴?yán)鎽?yīng)有的保護(hù)?，F(xiàn)在許多國(guó)家和地區(qū)都將信賴保護(hù)納入了司法審查的范圍，而我國(guó)的司法審查中也應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?。因?yàn)椤霸谝粋€(gè)組織良好的社會(huì)中，個(gè)人通過做現(xiàn)存安排所鼓勵(lì)的某些事情而獲得分享一份社會(huì)產(chǎn)品的權(quán)利?？梢哉f由此產(chǎn)生的合法期望是公平原則和自然的正義義務(wù)的另一方面”[8]。相對(duì)人可對(duì)未能得到充分履行(可能基于國(guó)家利益、公共利益或其他事由，但只要是非相對(duì)人方原因?qū)е?并給自己造成財(cái)產(chǎn)損失的行政允諾行為，提出賠償請(qǐng)求，而人民法院可在對(duì)公共利益充分考量的基礎(chǔ)上，作出賠償或補(bǔ)償判決。

總而言之，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，作為服務(wù)型政府理念的產(chǎn)物，行政允諾不僅是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的前提，而且是實(shí)現(xiàn)公民參與行政的重要保障。因此，對(duì)我國(guó)行政允諾進(jìn)行規(guī)范，不僅能對(duì)相對(duì)人和公眾利益起到保障作用，也對(duì)建設(shè)服務(wù)型和誠(chéng)信型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)大有裨益。

[1](德)哈特穆特·毛雷爾．行政法學(xué)總論[M]．高家偉，譯．北京:法律出版社，2000．

[2]羅豪才．現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢(shì)[J]．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(5)．

[3](美)文森特·奧斯特羅姆．美國(guó)公共行政的思想危機(jī)[M]．毛壽龍，譯．北京:三聯(lián)書店，1999．

[4]朱維究，王成棟．一般行政法原理[M]．北京:高等教育出版社，2005．

[5]姜明安．行政程序研究[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

[6]楊建順．行政規(guī)制與權(quán)利保障[M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007．

[7]鄒楊．論行政許可法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則[J]．行政與法，2007，(6)．

[8](美)約翰·羅爾斯．正義論[M]．何懷宏，譯．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988．