■汪習(xí)根

法治中國(guó)建設(shè)作為中國(guó)法治發(fā)展史上的最新話語(yǔ)，[1]事關(guān)國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展的未來走向，對(duì)當(dāng)下中國(guó)全面改革的縱深推進(jìn)具有深遠(yuǎn)的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。然而，法治不只是一個(gè)美麗的符號(hào)，更應(yīng)該成為一種源自于國(guó)家和社會(huì)的生活實(shí)踐。為此，有必要從實(shí)踐維度回應(yīng)法治中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)與難題，理性地揭示法治中國(guó)偉大實(shí)踐的基本原則、運(yùn)行邏輯與現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

一、法治中國(guó)的實(shí)踐原則

(一)以人為本與科學(xué)發(fā)展相一致原則

這是馬克思主義當(dāng)代化中國(guó)化基本原則、思想、觀點(diǎn)與要求在當(dāng)下法治中國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的必然要求。以人為本的科學(xué)發(fā)展觀在“后十八大”新時(shí)期對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的基本要求就是堅(jiān)持“五位一體”的法治發(fā)展原則，即經(jīng)濟(jì)法治、政治法治、社會(huì)法治、文化法治與生態(tài)法治五位一體，科學(xué)發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)法治上，正如馬克思所指出的:“無論政治的立法或市民的立法，都是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！盵2](P121 -122)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵在于“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。這一根本突破必然要求法治做出及時(shí)的回應(yīng)，在法理念上是指對(duì)政府權(quán)力的限縮與控制、對(duì)公民自由權(quán)利的擴(kuò)大與保障，實(shí)質(zhì)是自由、效率與平等的法律價(jià)值關(guān)系。我們認(rèn)為，無論什么改革，始終應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守這樣一個(gè)原則:將自由還給市場(chǎng)、將平等留給政府。公權(quán)力部門的職責(zé)只是導(dǎo)引市場(chǎng)方向、遏制市場(chǎng)無序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，而經(jīng)濟(jì)行為與謀求效率則是市場(chǎng)主體自身的權(quán)利與義務(wù)，政府不得參與和非法干預(yù)。在政治法治上，堅(jiān)持政治權(quán)威與法律權(quán)威的辯證統(tǒng)一的原則。統(tǒng)一的基礎(chǔ)是民主，統(tǒng)一的載體是法律，統(tǒng)一的關(guān)鍵是程序，即十八屆三中全會(huì)所指出的“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。這一原則又可以分為政黨法治原則、政府法治原則兩個(gè)方面。在文化法治上，堅(jiān)持核心價(jià)值原則、文化強(qiáng)國(guó)原則、文化公益原則和文化自由原則。在社會(huì)法治上，一是民生為本原則，法治實(shí)踐以民生為立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)，抽象的“以人為本”經(jīng)實(shí)踐具體化，“更好地保障和改善民生”;二是社會(huì)公平原則，即從法律面前人人平等原則發(fā)展到包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平在內(nèi)的復(fù)合型的社會(huì)公平原則，以法治“改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”;三是社會(huì)治理原則，即實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變。在生態(tài)法治上，一是法治文明與生態(tài)文明相統(tǒng)一原則，“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革”，厘清美麗中國(guó)與法治中國(guó)、法律制度與生態(tài)文明制度的關(guān)系;二是人與自然和諧原則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展;三是生態(tài)法治制度、體制、機(jī)制同步改革的原則，“加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”。[3]

(二)實(shí)質(zhì)理性與形式理性相融合原則

這一原則也即民主政治與依法治國(guó)相統(tǒng)一原則:“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”，“黨的事業(yè)至上、人民利益至上和憲法法律至上的原則”，“依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政”的統(tǒng)一。其中，前兩者在本質(zhì)上是一致的，體現(xiàn)了人民主權(quán)原則對(duì)法治制度構(gòu)建的基礎(chǔ)性地位，也是當(dāng)代中國(guó)法治同世界其他國(guó)家尤其是西方法治模式的最大區(qū)別。這一問題的解決，對(duì)法治中國(guó)建設(shè)具有始源性意義，勢(shì)必為全球法治提供一種嶄新的模式。同時(shí)，法治不僅是民主的載體與實(shí)現(xiàn)形式，而且其合理性還在于它具有客觀性、規(guī)律性，反映了科學(xué)民主與依法治理相協(xié)調(diào)的基本要求?？茖W(xué)反映的是主體與客體的關(guān)系，而民主反映的是主體與主體的關(guān)系?？茖W(xué)治理是治理體系現(xiàn)代化的前提，要求主觀認(rèn)識(shí)必須符合客觀規(guī)律;為此，必須通過民主治理才能動(dòng)員社會(huì)大眾的智慧與共識(shí)，探尋普遍規(guī)律，追求真知灼見，依照少數(shù)服從多數(shù)原則，在不違背公共利益的前提下人，讓人人都享有被尊重并自由表達(dá)自己意見的自由，繼而集思廣益、以眾人之治達(dá)致科學(xué)之治，并為法律之治奠定民意基礎(chǔ)和客觀條件?！翱茖W(xué)真理與民主結(jié)果在微觀上的對(duì)立是個(gè)永恒的過程，這個(gè)過程正是法治建設(shè)的意義所在?！盵4]科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，已成為中國(guó)共產(chǎn)黨的共識(shí)，三者的統(tǒng)一是治國(guó)理政的要求和法治精神的體現(xiàn)。在復(fù)雜利益關(guān)系和社會(huì)矛盾面前，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)、民主和法治的統(tǒng)一，法治中國(guó)的建設(shè)要通過科學(xué)的發(fā)展和民主的完善來推進(jìn)。

(三)法治普適性與適應(yīng)性相聯(lián)系原則

這一原則既是對(duì)西方法治的揚(yáng)棄，也是與中國(guó)現(xiàn)實(shí)的契合，對(duì)法治中國(guó)建設(shè)意義重大，因?yàn)楸就粱c全球化、外來法律文化與傳統(tǒng)法律文化的對(duì)立統(tǒng)一問題自近代法治引入中國(guó)以來一直困擾著國(guó)人的思維。

從中國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期法家提出的法治概念到亞里士多德對(duì)法治的經(jīng)典論述，從古希臘、古羅馬到后來的英國(guó)、美國(guó)及歐洲大陸，經(jīng)過幾千年的歷史、文化積淀，人類法治文明結(jié)出了以下累累碩果:(1)規(guī)則治理;(2)良法為治;(3)主權(quán)在民;(4)人權(quán)保障;(5)權(quán)力控制;(6)法律平等;(7)法律至上;(8)司法公正;(9)程序正當(dāng);(10)人人守法。對(duì)這些人類反復(fù)甄別并傳承下來的優(yōu)秀法治文明成果，我國(guó)都可以充分借鑒。[5]

但是中國(guó)特有的法治意識(shí)形態(tài)、法治社會(huì)基礎(chǔ)以及法治經(jīng)濟(jì)條件在根本上制約著法治建設(shè)的方案選擇與實(shí)踐路徑?！胺ㄖ沃袊?guó)”較之于“依法治國(guó)”、“法治國(guó)家”而言，更加凸顯回應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的問題意識(shí)和對(duì)中國(guó)國(guó)情的特殊適應(yīng)性。具體包括:一是回應(yīng)中國(guó)的政治價(jià)值與執(zhí)政理念;二是回應(yīng)固有的法治傳統(tǒng)與社會(huì)心理;三是回應(yīng)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)模式與市場(chǎng)體制;四是回應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理水平。法治對(duì)外部的反應(yīng)力無論如何也不能脫離經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化對(duì)它的作用力，否則，所謂的法治改革要么寸步難行，要么事與愿違。

(四)整體謀劃與循序漸進(jìn)相結(jié)合原則

法治中國(guó)建設(shè)不能割斷法治的歷史與未來的關(guān)聯(lián)，在描繪理想的法治藍(lán)圖時(shí)，切不可忽略豐富多彩的生動(dòng)現(xiàn)實(shí)，特別是立足當(dāng)下中國(guó)的法治實(shí)踐，緊扣全面建成小康社會(huì)的緊迫需要。在法治普遍原理導(dǎo)引下，全面建成小康社會(huì)的法治要義在于:“人民民主不斷擴(kuò)大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮。依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！盵6]從過程論分析，可以得出如下結(jié)論:其一，作為法治基礎(chǔ)的民主在制度與形式上應(yīng)當(dāng)更加完善，形成一個(gè)囊括選舉民主、協(xié)商民主、談判民主與自治民主的體系;其二，作為戰(zhàn)略層面的法治中國(guó)應(yīng)當(dāng)全面鋪開、一體推進(jìn)，而不是局限于某個(gè)或某幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域;其三，作為關(guān)鍵的法治政府建設(shè)不可能一蹴而就，從“基本建成”再到“建設(shè)成功”，勢(shì)必歷經(jīng)漫長(zhǎng)的過程，而目前正處于承前啟后的關(guān)鍵期即“基本建成”的歷史時(shí)期;其四，作為法治實(shí)施機(jī)制的司法應(yīng)將公平正義與社會(huì)公信當(dāng)作永恒的主題，致力于公信力的不斷提高;其五，人權(quán)作為法治的終極價(jià)值，其受尊重的程度在現(xiàn)階段應(yīng)該得到提高，其被保障的范圍特別是人權(quán)的司法保障水平也亟待拓展和提升。

為此，有必要克服兩種極端傾向:一是革命性法治思維。急躁冒進(jìn)地進(jìn)行法治改革，用法治理論中的理想化標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判現(xiàn)實(shí)，期望在朝夕之間建成法治。所選擇的改革思路與戰(zhàn)略、策略與現(xiàn)實(shí)背景脫節(jié)，一旦面對(duì)現(xiàn)實(shí)的困惑與挑戰(zhàn)，便陷入悲觀的境地。二是無為型法治思維。認(rèn)為法治之所欲與法治之所能相去甚遠(yuǎn)，改革的徹底性與整體性無法短期奏效，甚至認(rèn)為根本不可能。這些疑慮與態(tài)度，加大了堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)與短期、理想與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合原則的必要性與緊迫性。①

(五)工具價(jià)值與目的價(jià)值相關(guān)聯(lián)原則

法治本身不只是工具和方法，而是目的與手段的統(tǒng)一。必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn);堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。其中，“依法”是手段，“法治”是目的;只有通過依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，才能達(dá)到建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的目的。

同時(shí)，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治目標(biāo)本身就是價(jià)值與事實(shí)的統(tǒng)一體。立法執(zhí)法司法守法是法治得以安身立命之基，也是判斷法治存在與否的最起碼的依據(jù)。而立法不只是一個(gè)純粹外在的事實(shí)，必須講求科學(xué)與否、民主與否，這實(shí)際上蘊(yùn)含著立法者對(duì)立法的主觀意志與價(jià)值期盼，亦即對(duì)規(guī)律性、民主性、程序性的主觀追求;立法科學(xué)既講客觀性，又是一個(gè)主觀價(jià)值判斷。嚴(yán)格執(zhí)法中的“格”是指一種程式、標(biāo)準(zhǔn)、刻度與依據(jù)，它要求執(zhí)法者必須具有主觀態(tài)度上的嚴(yán)肅性、要求上的嚴(yán)明性、程度上的嚴(yán)格性，其價(jià)值屬性是不言而喻的。公正司法的價(jià)值指向更是顯而易見，而全民守法則是在守法與違法、尚法與謾法之間劃出了一道鴻溝，樹立起一條不可抗拒的價(jià)值準(zhǔn)則。可見，法治中國(guó)建設(shè)既在手段、方式、載體上提出了明確要求，也設(shè)定了總體目的，從而達(dá)到了目的與手段的一致。

此外，就工具性價(jià)值來講，法治中國(guó)包含著除基本原則之外的一系列操作性的具體技術(shù)原則:法不溯及既往原則、罪刑法定、無罪推定、疑罪從無原則、權(quán)力制約原則、法的安定性、明確性、統(tǒng)一性、普遍性、現(xiàn)實(shí)性原則等等。由于這些原則包含在法治中國(guó)的某一個(gè)側(cè)面或環(huán)節(jié)而不具戰(zhàn)略性，故茲不贅述。

二、法治中國(guó)的邏輯體系

法治中國(guó)是內(nèi)在價(jià)值與外在制度融為一體的產(chǎn)物。在法治的世界里，法律的道德價(jià)值與規(guī)范形式是辯證統(tǒng)一的，“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律”[7]。法治中國(guó)的實(shí)質(zhì)性構(gòu)成要件，“指的是依據(jù)法治的精神而被奉行的法制原則以及由這些原則所決定的、形成為制度的法律內(nèi)容，具體言之，就是法律對(duì)待公共權(quán)力、國(guó)家責(zé)任、個(gè)人權(quán)利、社會(huì)自由、公民義務(wù)的原則和制度”[8]。對(duì)法治的形式要件，現(xiàn)代西方法治理論界存在以富勒、菲尼斯和拉茲為代表的三種觀點(diǎn)。其中，富勒的法治八原則是法的一般性、公開性、不溯及既往(可預(yù)見的)、明確性、不矛盾即一致性、能夠被遵守、穩(wěn)定性、官方行為與法律規(guī)定的一致性。[9](P46 -94)透過比較可以發(fā)現(xiàn)，菲尼斯②與富勒的相同之處在于富勒八原則得到完全認(rèn)同，所不同的是他在富勒基礎(chǔ)上增加了兩個(gè)方面，一是政府行為合法性被拆分為政府抽象行為(制定行政規(guī)章的行為)與具體行為(官員的行政執(zhí)法與守法)，二是司法正義，包括司法獨(dú)立、司法公開、司法審查、法院的便利與便宜四個(gè)方面。從理論上講，其差異的關(guān)鍵在于:如果富勒是從法制即法律制度的靜態(tài)層面解析法治，那么，菲尼斯則是從立法制度、行政執(zhí)法與司法的動(dòng)態(tài)意義對(duì)法治進(jìn)行了闡釋。這種差異同樣適于拉茲與富勒的比較，也就是說，拉茲③的分析框架在借鑒菲尼斯多元視角的基礎(chǔ)上采用了三分法:一是在靜態(tài)的立法上，基本同意前兩者的觀點(diǎn);二是在動(dòng)態(tài)上強(qiáng)調(diào)政府法規(guī)與規(guī)章的合法性以及司法的獨(dú)立公正、司法審查與法院的便利性與便宜性;三是刪除了前兩者的法律的“不矛盾性”和“能夠被遵守”即現(xiàn)實(shí)性這兩個(gè)特點(diǎn)。也許在他看來，無論是否存在邏輯矛盾與是否存在現(xiàn)實(shí)性，法律一經(jīng)正式頒布，就必須遵守，而這正是分析法學(xué)派的與眾不同之處。

由是觀之，上述三者的最大公約數(shù)可歸納為以下六點(diǎn):法的一般性、公開性、可預(yù)見性(即不溯及既往或只適于未來)、明確性、穩(wěn)定性、官方行為的合法性。通過邏輯推演，可以發(fā)現(xiàn)這三種觀點(diǎn)幾乎完全一致，因?yàn)閺娜吖灿械摹肮俜叫袨榈暮戏ㄐ浴泵}中可以推導(dǎo)出政府命令、行政執(zhí)法的合法性與司法正義的結(jié)論。

中國(guó)學(xué)者有代表性的觀點(diǎn)之一認(rèn)為:“法治的形式要件，指的是法治實(shí)體要件的表現(xiàn)方式及實(shí)現(xiàn)實(shí)體要件的技術(shù)條件”，包括:(1)法制的統(tǒng)一性。(2)法律的一般性。(3)規(guī)范的有效性。(4)司法的中立性。(5)法律工作的職業(yè)性。[8]而從新中國(guó)法制發(fā)展史看，在形式上對(duì)法治的戰(zhàn)略布局及其實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)階段，主要表現(xiàn)為:董必武提出的“有法可依、有法必依”，并將“依法辦事”作為中心環(huán)節(jié);鄧小平在此基礎(chǔ)上的發(fā)展，即提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，這是“形式法治在中國(guó)的典型表述”[10](P54);新一代領(lǐng)導(dǎo)在從法制向法治轉(zhuǎn)型期所提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。根據(jù)以上分析，法治中國(guó)建設(shè)在形式要件上既應(yīng)契合人類法治發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)，又須符合中國(guó)自身的發(fā)展特征與特有規(guī)律。

法治中國(guó)是一個(gè)立體的動(dòng)態(tài)的全景圖，而非單純的靜態(tài)的法律創(chuàng)制與法律實(shí)施問題。所以，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從法律體系向法治體系的升級(jí)換代，特別是梳理和優(yōu)化法治體系的內(nèi)在邏輯和循環(huán)系統(tǒng)?？梢钥傮w歸結(jié)如下:法治體系的根本原則是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一。這是中國(guó)法治與史上任何法治均不相同的最大特色，也是在任何階段都必須遵循的基本出發(fā)點(diǎn)。所以，必須深化研究如何將這三者有機(jī)結(jié)合起來的程序、機(jī)理與方式。法治體系的基本前提是完善而優(yōu)良的法律體系，即在價(jià)值和規(guī)范上的雙向互動(dòng)并達(dá)致良善和諧，這也必然涉及立法體制、立法法的完善與修改問題。法治體系的價(jià)值取向是全體公民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，即通過法律的分配正義讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體公民。法治體系的現(xiàn)實(shí)路徑是自上而下的政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和自下而上的社會(huì)協(xié)同、公共參與，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。其中，法治體系的核心領(lǐng)域在于依法執(zhí)政，關(guān)鍵領(lǐng)域在于依法行政。法治體系的強(qiáng)效保障是司法權(quán)力的優(yōu)化配置、公正高效權(quán)威的司法體制以及司法能力與公信力的不斷提升。法治體系的精神基礎(chǔ)是全體公民的法治信仰、法治美德，讓法治成為全民尤其是公權(quán)力執(zhí)掌者的生活方式和行為方式。

三、法治中國(guó)的實(shí)踐關(guān)切

(一)突出立法重點(diǎn)、完善法律體系

以科學(xué)民主原則構(gòu)建完善、統(tǒng)一、權(quán)威的法律體系，是法治的前提。目前，在實(shí)踐中亟待解決立法中的以下七大問題:(1)立法的方向——是實(shí)踐導(dǎo)向還是理想導(dǎo)向?應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向。因?yàn)椤皩?shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展”;“使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系”。[11](2)立法的原則——是有法可依還是科學(xué)民主?應(yīng)該“提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性”[11]。(3)立法的方式——是國(guó)家立法還是人民立法?“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見”[11]。(4)立法的重點(diǎn)——是個(gè)人本位還是社會(huì)本位?“要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)”。一是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注與民生、人權(quán)、社會(huì)穩(wěn)定直接相關(guān)的社會(huì)法的創(chuàng)制與完善，二是應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)三中全會(huì)的60 項(xiàng)改革進(jìn)行一次全面的法律清理，及時(shí)廢改立，將這60 項(xiàng)改革所涉社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律上的規(guī)范，跳出“違法改革”或“改革違法”的二律背反。(5)立法的功能——是治患已燃還是防患未然?法律的導(dǎo)航與護(hù)航同等重要，應(yīng)該以法律凝聚改革共識(shí)、規(guī)范改革行為、引導(dǎo)改革方向、保障改革成果，“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，提升法的可預(yù)見性和前導(dǎo)性，克服法的滯后性。(6)立法的改善——是先破后立還是邊破邊立?改革就是變法，那么究竟是先修后改還是先改后修或邊改變修?實(shí)踐中就有人認(rèn)為，現(xiàn)有的改革方案是違憲的，在憲法和憲法性文件未改之前，不能改革。這一觀點(diǎn)應(yīng)該如何對(duì)待?值得深思!正確的方向是“堅(jiān)持立改廢并舉”[11]，只要不違背憲法和法律的基本原則，就可以突破，但在條件成熟時(shí)，必須及時(shí)將個(gè)別區(qū)域的眾意擴(kuò)展為公意、上升為國(guó)家意志、形成為法律。(7)立法的評(píng)價(jià)——立法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須符合法治的形式要求，即法的一般性、公開性、可預(yù)見性(即不溯及既往或只適于未來)、明確性、穩(wěn)定性，以及法治的實(shí)質(zhì)與精神要件，健全法律評(píng)估機(jī)制與評(píng)估程序，建立具有可操作性的良法構(gòu)建與優(yōu)化常態(tài)化機(jī)制。

(二)優(yōu)化行政執(zhí)法、建成法治政府

目前必須解決四大問題:一是行政執(zhí)法體系的內(nèi)在道德問題，即如何以嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明為導(dǎo)引建立一套行政執(zhí)法體系。對(duì)于行政法治與法治政府建設(shè)，十八大報(bào)告指出:“推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！倍峭ㄟ^行政執(zhí)法體制改革謀求行政法治。在縱向改革上，可采取“夯實(shí)基層、減少中層、注重頂層”的三分方案，通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化行政執(zhí)法體制，依靠減少行政執(zhí)法的之間層級(jí)以提升行政效率，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。在橫向改革上，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。以城管執(zhí)法為例，可以通過立法使城管執(zhí)法合法化，而不是僅僅停留在位階較低的法規(guī)層面，要么賦予城管執(zhí)法以強(qiáng)制力，要么將城管劃歸相應(yīng)部門從而改變單設(shè)的局面，理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。三是通過完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則是合法性與合理性的結(jié)合，而無論是合法性原則的實(shí)踐還是合理性原則的遵循，都離不開法治程序的監(jiān)督制約。尤其是對(duì)合理性的拷問，往往是法律實(shí)體規(guī)范力所不能及的，而程序則是衡量和約束行政合理性與自由裁量權(quán)的關(guān)鍵。四是通過加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督和保障的二元并進(jìn)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的財(cái)政保障制度。因?yàn)?，現(xiàn)代法治與近代法治之不同，在政府法治上的表現(xiàn)之一即是既嚴(yán)格制約政府權(quán)力，又保障政府高效率地運(yùn)行。

(三)推進(jìn)司法改革、實(shí)現(xiàn)司法公正

司法改革是法治中國(guó)建設(shè)的根本保障，涉及繁多的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，各種方案層出不窮、思路精彩紛呈甚至在某些方面令人目不暇接。但是，無論選擇什么樣的改革方案與措施，首當(dāng)其沖的是要解決好司法改革的價(jià)值定位問題，具體體現(xiàn)在:一是抽象性人權(quán)和具體性人權(quán)的統(tǒng)一。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為兩項(xiàng)基本人權(quán)，是當(dāng)下中國(guó)改革的終極價(jià)值目標(biāo)。在司法改革領(lǐng)域，體現(xiàn)在讓法治改革的成果惠及每一個(gè)公民，使全面深化改革的成就公平正義地分配給全體公民，從而確保人民享有基本人權(quán)。二是個(gè)案公平與社會(huì)公平的統(tǒng)一。公正是司法的生命線，為此，必須提升司法的公平性和司法的公平度進(jìn)而提高公民對(duì)司法的公平感，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”。“公平感受”實(shí)際上是一種社會(huì)生活的法治質(zhì)量觀和人民主體的法治幸福感，這是評(píng)價(jià)一切司法改革成敗得失的總標(biāo)準(zhǔn)。以此可以考量改革措施的選擇與優(yōu)劣。例如，為了確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物由省級(jí)法院和檢察院統(tǒng)一管理。這種獨(dú)立性的目的是為了更好地排除外部對(duì)司法的干預(yù)與干擾。當(dāng)然，也不能使司法成為沒有制約和監(jiān)督的所謂“純粹”的獨(dú)立司法。

(四)制約公共權(quán)力、健全監(jiān)督體系

法治中國(guó)的內(nèi)在機(jī)制是權(quán)力制約，限制與監(jiān)督公權(quán)力是法治得以發(fā)生和發(fā)展的重心，也是法治之治的關(guān)鍵。在實(shí)踐中應(yīng)著力解決以下問題。其一，明確一個(gè)核心環(huán)節(jié):法治之所“治”，不是要依法治民，而是依法治權(quán)即公權(quán)力。其二，疏通三條制約管道:以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以社會(huì)制約權(quán)力。其三，構(gòu)建一個(gè)評(píng)估體系:切實(shí)做到評(píng)估機(jī)制的客觀性與科學(xué)性、約束機(jī)制的權(quán)威性與有效性。其四，打造一個(gè)制度籠子:正如十八屆三中全會(huì)決定所指出的“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。所以，對(duì)于權(quán)力制約而言，法治籠子至關(guān)重要。

注釋:

①在強(qiáng)調(diào)包括司法改革在內(nèi)的改革的重要性的同時(shí)，認(rèn)識(shí)到:“十八屆三中全會(huì)對(duì)法治有非常詳細(xì)的論述，對(duì)于改革時(shí)間表，到2020 年未來七年的法治建設(shè)，我希望它能有進(jìn)步。但是，我也覺得很多關(guān)于司法體制改革的措施，帶有很好的想法，但不一定會(huì)很成功。比如打破區(qū)域來管轄案件，其實(shí)很早就有人提過，但并不一定是有效的。因?yàn)殡S著現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展，是否可以使一個(gè)人因?yàn)閿U(kuò)大管轄就能改變對(duì)案件的判斷?比如隨著互聯(lián)網(wǎng)和電話發(fā)展，使得擴(kuò)大管轄并一定能夠發(fā)揮作用。在19 世紀(jì)，擴(kuò)大審判區(qū)，或者上海發(fā)生的案件拿到浙江審理可能會(huì)起作用，但是今天不一定能很好地起作用。打破區(qū)域管轄實(shí)際上是減弱人際關(guān)系對(duì)審理案件的影響，在今天的情況下，電話、互聯(lián)網(wǎng)、微信等日益普及，人際關(guān)系已經(jīng)很難改變，而且，人際關(guān)系已經(jīng)不只是地域化?！眳⒁娭焯K力:《社會(huì)轉(zhuǎn)型期不能過分迷信法治》，載《鳳凰大學(xué)問》第88 期，2014 年1 月3 日。

②菲尼斯的法治八項(xiàng)要求是：(1) 法律規(guī)則是可預(yù)見的，不溯及既往的;(2)法律規(guī)則應(yīng)是可能遵守的;(3)法律規(guī)則是已公布的;(4) 法律規(guī)則是明確的;(5) 法律規(guī)則是相互一致的;(6) 法律規(guī)則是穩(wěn)定的;(7) 適用于相對(duì)有限情況下的命令應(yīng)在已公布的、明確的、穩(wěn)定的和比較一般的規(guī)則指引下制定;(8) 有權(quán)以官員資格制定、執(zhí)行和適用規(guī)則的人，一是要自己遵守規(guī)則，二是要連貫一致地執(zhí)行法律并且與法律精神相符合。菲尼斯還指出，除以上而外，法治還有許多由歷史經(jīng)驗(yàn)所表現(xiàn)的其他要素，諸如:司法獨(dú)立，法院程序公開，法院擁有對(duì)大多數(shù)其他官方機(jī)構(gòu)的程序和行為進(jìn)行審查的權(quán)力，以及法院對(duì)一切人(包括窮人)都可方便地進(jìn)入，等等。See John Finnis，Natural Law and Natural Rights，Clarendon Press，1980.轉(zhuǎn)引自夏恿:《法治是什么?——淵源、規(guī)誡與價(jià)值》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999 年第4 期。

③新分析法學(xué)派代表人物拉茲認(rèn)為，廣義的法治即法的統(tǒng)治，指人們應(yīng)服從法律并由法律所統(tǒng)治。狹義的法治特指政府應(yīng)由法律統(tǒng)治并服從法律。拉茲也將法治原則歸納概括為八項(xiàng):(1) 所有法律應(yīng)該是適用于未來的、公開的和明確的;(2) 法律應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定;(3) 特別法(尤其是法律命令)應(yīng)由公開的、穩(wěn)定的、明確的、一般的規(guī)則所指引;(4) 司法獨(dú)立應(yīng)有保證;(5) 必須遵守像公開審判、不偏不倚那樣的自然正義原則;(6)法院應(yīng)該有權(quán)審查政府其他部門的行為以判定其是否合乎法律;(7)法院應(yīng)該是很容易為人接近的，拖延不決、費(fèi)用昂貴等都能使最開明的法律變?yōu)樾瓮撛O(shè)的規(guī)定;(8) 不允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)利用自由裁量權(quán)而歪曲法律。See Joseph Raz，The Authority of Law——Essays on Law and Morality，Clarendon Press，1979.轉(zhuǎn)引自沈宗靈:《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992 年版，第214-215 頁(yè)。

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