馬衛(wèi)東

（青島大學 法學院，山東·青島 266071）

一、自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權益的內(nèi)容

（一）自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的參與權

民族地區(qū)的資源開發(fā)應當要有公眾的參與，特別是當?shù)氐纳贁?shù)民族，只有給他們一個訴諸利益的平臺和機會，才可以有助于做出更合理、更兼顧到各方利益，對潛在的影響有更準確判斷的科學決策。當然，公民在參與時，肯定要對于環(huán)境資源有充分地了解，各方信息對稱了，才能有針對性地為決策提出可行、有價值的意見建議，所以，這里的參與權包括環(huán)境信息知情權。

在自然資源開發(fā)中確定參與權，并不是為了要讓各種利益訴求整齊劃一、達成一致，而是通過少數(shù)民族的參與和被咨詢，了解更多不同的訴求和主張，以尋求均衡各種利益的一個解決方法，以提升決策本身的公正性，使民眾對整個決策的認同度和接受度得到提高。在這個多元化的社會中，確定少數(shù)民族在自然資源開發(fā)中的參與權有助于保障其權益，也有助于引導公民參與建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會事業(yè)。

（二）自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的環(huán)境權

在少數(shù)民族地區(qū)的自然資源開發(fā)中，國家層面的積極參與和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌是必要且必需的。環(huán)境權具有公益性，環(huán)境資源是一個相互關聯(lián)的有機整體，任何時候都難以成為個人權利的支配對象。[1]（P74）也就是說，環(huán)境權通過保護公共的環(huán)境權來實現(xiàn)個人的環(huán)境權。環(huán)境使用權、環(huán)境知情權、環(huán)境請求權是組成環(huán)境權的幾項主要子權利。但如果在自然資源開發(fā)的過程中，沒有考慮到當?shù)厣贁?shù)民族的環(huán)境權，就有可能在給當?shù)卣呢斦杖霂碓鲩L的同時，讓自然資源開發(fā)地的老百姓蒙受生存環(huán)境改變，甚至是破壞的后果。由于這些自然資源豐富的少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境承載力都比較薄弱，如果一旦疏忽大意，環(huán)境遭到破壞，逆轉(zhuǎn)這樣的后果是很困難的。環(huán)境不同于其他客體，是非常復雜且有關聯(lián)性的，當?shù)鼐用竦沫h(huán)境權一旦遭到侵犯，這影響可能會延續(xù)到后代子孫，其代價是慘重的。

（三）自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的利益補償權

少數(shù)民族地區(qū)雖然有著豐富的自然資源，但由于這些資源都歸國家所有，國家開發(fā)和輸送資源往往是廉價的。隨著自然資源的開發(fā)，當?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境必然會發(fā)生變化，或多或少地會影響當?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活，當?shù)鼐用癖粍拥爻袚h(huán)境改變帶來的各種不便。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟相對落后，雖然自然資源的開發(fā)對當?shù)氐慕?jīng)濟增長有比較大的積極作用，但是也會使長期居住在當?shù)氐纳贁?shù)民族的生活生產(chǎn)方式產(chǎn)生改變。少數(shù)民族居民可能得為資源的開發(fā)犧牲自己的土地，甚至離開祖輩一直生活的故土。因此，利益補償權應是補充參與權和環(huán)境權沒有覆蓋的權益。

綜合以上所有的論述，我們可以看出，無論是我國的《憲法》還是《民族區(qū)域自治法》，對自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的權益的保障提供了法律層面的依據(jù)。但由于這些法律規(guī)定都比較原則和籠統(tǒng)，可操作性不強，還需要制定出細則來更好地保障其權益。

二、甘孜藏族自治州水電資源開發(fā)中少數(shù)民族權益實現(xiàn)狀況

（一）甘孜州水電資源開發(fā)中參與權的實現(xiàn)狀況

1.少數(shù)民族未形成有效參與

目前，我國水電項目的審批程序非常嚴格，但仍然存在一些不完善之處，距離實現(xiàn)法治化還存在一定差距，項目立項的通過多采取集中原則，多數(shù)項目決策規(guī)則使得少數(shù)民族群體在項目開發(fā)中權益缺失，其結(jié)果是一項合法通過的項目立項威脅到少數(shù)民族生存和發(fā)展的維護，不能反映本地民族群眾的意志。正如威爾·金里卡說：“傳統(tǒng)集體協(xié)商、共識以及決策的機制會使少數(shù)群體的每一個成員都充分參與政治并發(fā)揮其影響力的實實在在的權利，而這些權利卻被主流群體以民主的名義剝奪了，即在使用現(xiàn)有體制運作的立項程序中，本地少數(shù)民族居民雖有投票權，但沒有真正的影響力，并不能真正實現(xiàn)其訴求”。[2]

2.少數(shù)民族收入增加不明顯，拉動少數(shù)民族就業(yè)不突出

近年來，甘孜州在實施優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換策略過程中，一貫重視發(fā)展融合經(jīng)濟，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，但水電開發(fā)企業(yè)等資源開發(fā)型企業(yè)在加快自身發(fā)展的同時，沒有很好地參與到甘孜州經(jīng)濟社會的發(fā)展中去，在科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會公共服務、基礎設施建設等方面沒有承擔起相應的社會責任。公共服務和基礎設施的建設，主要還是由當?shù)卣斦瓿?，本地民族群眾直接享受水電項目開發(fā)建設的成果，通過直接的勞務投入，間接提供項目配套服務獲得收益方面的權益還有待進一步實現(xiàn)。然而，現(xiàn)實中作為經(jīng)濟人的開發(fā)公司必然要考慮自身的利益按市場規(guī)則行事，其結(jié)果導致多數(shù)當?shù)厣贁?shù)民族居民由于接受文化教育程度較低、技術能力較弱，很難被企業(yè)聘用，參與項目開發(fā)項目建設中。

（二）甘孜州水電資源開發(fā)中環(huán)境權的實現(xiàn)狀況

1.生態(tài)遭破壞，人民生活受影響

水電資源的開發(fā)和利用，盡管對甘孜州的經(jīng)濟快速發(fā)展起了積極的推動作用，但同時也不可避免地帶來了一系列生態(tài)環(huán)境遭到破壞的問題。由于水電項目開發(fā)建設周期短，經(jīng)濟回報見效快，導致州內(nèi)目前水電資源項目的開發(fā)項目飛速激增。在不少項目開發(fā)地區(qū)出現(xiàn)了由于項目開發(fā)建設施工，修建引水隧洞等造成的自然景觀破壞、天然植被破壞、水土流失等環(huán)境破壞現(xiàn)象。同時，由于大規(guī)模水電項目開發(fā)潮所引發(fā)的交通運輸隱患也不容小覷。近年來，甘孜州各個縣由于泥石流阻斷公路，砸壞過路車，山體滑坡沖毀民居農(nóng)田的事故時有發(fā)生，因此，從當?shù)厝罕姾屯獾赜慰徒煌ò踩慕嵌葋砜矗F(xiàn)階段的水電開發(fā)熱潮對其造成了一定的影響。部分水電站在修建時沒有考慮足夠的下泄生態(tài)流量，因此，在河流枯水期會形成較明顯的長段減脫水河段，甚至造成了河流斷流的情況，在破壞了自然景色美感的同時，也對沿河流域的水文生態(tài)環(huán)境造成影響。

2.生態(tài)環(huán)境被破壞，動植物生存遭威脅

甘孜州興建的大部分水電項目都是引水式電站，這類型的電站大多采用山體內(nèi)打通隧道，改變水流途徑利用落差勢能發(fā)電。河水遇到大壩攔截后，沿著山體內(nèi)人工隧道流到下游帶動發(fā)電機組進行發(fā)電。很多企業(yè)只單一注重經(jīng)濟效益，沒有預留足夠的下泄生態(tài)流量，導致河流在枯水期形成較長明顯減脫水河段，既破壞自然景觀美感，又同時對沿河流域的水文生態(tài)環(huán)境造成較大的影響。施工興建對植被造成比較嚴重的破壞，而且由于施工工程棄渣導致的新增水土流失也對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。同時，由于大型水電站水庫、高壩的建立，導致河流中原來的魚類繁殖回游通道被人為中斷，出現(xiàn)高原珍貴魚類種群的生存危機，從而影響了生物多樣性，從生態(tài)系統(tǒng)的層面影響到當?shù)氐沫h(huán)境保護和生態(tài)旅游業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，這也是甘孜州近年來水電開發(fā)熱潮對生態(tài)環(huán)境造成破壞逐漸引起社會公眾關注的主要原因。

（三）甘孜州水電資源開發(fā)中利益補償權的實現(xiàn)狀況

1.土地征用補償不到位

甘孜州水電項目的開發(fā)所需要的建設用地一般采用兩種方式，即國有劃撥土地和征用集體所有土地。享有集體土地使用權的當?shù)孛褡迦罕姷耐恋乇徽饔脮r，會獲得一定賠償，但實際中的情況是，本地民族群眾往往難以得到足額補償。水電項目開發(fā)企業(yè)和政府確定賠償款，難以充分體現(xiàn)被賠償人的訴求，賠償過程中本地民族居民往往處于弱勢地位，且由于賠償方式不是直接到人頭，導致容易引發(fā)村委會從中截留等嚴重違法行為。[3]（P123-128）

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，個別縣有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關對土地征用賠償方面的法律法規(guī)不夠重視和落實不到位，部分被調(diào)查地區(qū)存在由于擔心本地民族居民沒有計劃會很快花完土地“補償費”，從而由鄉(xiāng)政府實行對其分期發(fā)放的辦法，在沒有得到知情權的情況下，許多本地居民不清楚因為土地征用自己應獲得補償具體數(shù)額等情況。

2.其他類型補償不合理

首先，對自然資源輸出地進行利益補償是我國補償資源開發(fā)當?shù)乩习傩盏囊环N重要方式。但多年來，我國的資源補償費平均費率和資源稅一直沒有做過太大的調(diào)整，相對于當下的物價水平總體偏低，欠發(fā)達民族地區(qū)在國家?guī)状魏暧^經(jīng)濟大開發(fā)中扮演的角色都是資源和原材料的提供者，內(nèi)地發(fā)達地區(qū)成為提高產(chǎn)品附加值和下游產(chǎn)品的主要獲益者。[4]（P105-108）

其次，州內(nèi)近年來大批能源項目的開工建設，在源源不斷向外輸出資源的同時，留給當?shù)鼐用竦膮s是較為嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境問題。實際操作中，企業(yè)在開發(fā)自然資源時并沒有主動去改善環(huán)境狀況，加上監(jiān)管缺失，對遭到破壞和污染的區(qū)域在補償標準和費用方面沒有嚴格按照國家相關法律法規(guī)給予足額撥付到位，沒有很好地落實到地方。

三、有關自然資源開發(fā)中保障少數(shù)民族權益的思考

（一）健全自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權益的立法保障

現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》的相關規(guī)定都過于原則，在適用法律的時候，比較難以落實，雖然該法在少數(shù)民族權益的保障中起到了很多的積極作用，但法律的實際操作性還有待完善，這就需要《民族區(qū)域自治法》能更明確少數(shù)民族的各項權益，讓其更好地得到保障。

例如，將少數(shù)民族在自然資源開發(fā)中的權利在《民族區(qū)域自治法》中明確提出并確認；在民族地區(qū)開發(fā)資源時，給予民族自治地方一定比例的開發(fā)權；在民族地區(qū)開發(fā)自然資源，應該繳納資源補償費，資源補償費留給民族地區(qū)政府的數(shù)額和比例應該提高；就資源開發(fā)項目的大小和對環(huán)境潛在破壞力的大小來規(guī)定繳納開發(fā)商給民族地方政府相應的費用，用于民族地區(qū)環(huán)境的維護和治理等等。[5]（P98-101）細化少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)先合理開發(fā)本地資源的規(guī)定，由于少數(shù)民族地方條件落后，開發(fā)能力有限，但只要能保證因地制宜的合理可持續(xù)的開發(fā)，并帶動當?shù)氐木蜆I(yè)，國家就應該予以支持并提供技術幫助，使少數(shù)民族地區(qū)的人民能切實地享受到本地富饒的資源帶來的益處。

（二）強化自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權益保障的司法救濟力度

首先，在學校尤其是中小學的課程中，加入資源保護利益保護方面的科普教育，在學?；蛘呱鐓^(qū)廣泛開展主題為建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的教育活動，并通過法制宣傳普及民族地區(qū)的群眾尤其是農(nóng)牧民樸實的環(huán)境觀和法律意識。要在民族地區(qū)（最好是用雙語）用通俗易懂的語言和方式普及環(huán)境訴訟救濟方式的知識，教他們在資源開發(fā)中的自身的權益遭受侵害時，如何采取有效措施來維護自身利益。

其次，針對我國少數(shù)民族地區(qū)群眾的訴訟技能普遍較低的特點，可以根據(jù)少數(shù)民族的特殊性，在民族地區(qū)構建資源開發(fā)中權益保護的訴訟法律援助制度。譬如，原告當事人請不起律師，但自身的訴訟能力又不足以勝任時，法院應該指定律師來承擔法律的援助義務，來為其代理訴訟。

最后，法院對資源開發(fā)中個人權益保護的訴訟，可以讓當?shù)卮_實有經(jīng)濟困難的群眾（在村委會或居委會出具的貧困證明）緩交、少交甚至免去訴訟費用，免去他們對于訴訟費用的后顧之憂，可以避免一些群眾因為經(jīng)濟問題而打不起官司。

（三）加強自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權益保障的執(zhí)法力度

在少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)的過程中，有效地保障少數(shù)民族的合法權益離不開對執(zhí)法強有力的監(jiān)督，促進執(zhí)法的有效執(zhí)行。監(jiān)督的主體主要可以分為三大塊：國家機關、社會組織和人民群眾。為了監(jiān)督更全面更充分，應該把國家機關和社會各政黨、各組織及人民群眾的監(jiān)督結(jié)合起來，以此增強執(zhí)法的監(jiān)管力度并實現(xiàn)對少數(shù)民族地區(qū)資源的合理開發(fā)和對當?shù)毓駲嘁娴母帽Ｕ稀?/p>

在少數(shù)民族地區(qū)的自然資源開發(fā)過程中，司法監(jiān)督方面，應該賦予作為司法監(jiān)督機關的人民檢察院這一職責；社會監(jiān)督方面，主要是要加強輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督；輿論監(jiān)督主要是通過各種傳播媒體，例如，電視、網(wǎng)絡、廣播、報紙等媒體來揭露和曝光各種執(zhí)法不嚴的典型事例，在社會上引起輿論氛圍，達到有效監(jiān)督的目的。公眾監(jiān)督主要是通過設立舉報電話、舉報信箱、舉報郵箱，并指派專門負責人來受理這些公眾的投訴，并推進相關機構的政務公開，使公眾得到更多信息，提高公眾的參與度。涉及少數(shù)民族地區(qū)地區(qū)資源開發(fā)時的當?shù)毓駲嘁姹容^復雜，加上少數(shù)民族地區(qū)的相關部門的人員配備本來就不多，處理相關的事宜就會比較棘手，難以做到面面俱到，但如果有公眾參與其中，就給保障權益的執(zhí)法有力的支持。

[1]張 震.作為基本權利的環(huán)境權研究[M].北京：法律出版社，2010.

[2]（加）威爾·金里卡.自由主義、社群與文化[M].上海：上海譯文出版社，2005.

[3]田釩平，王允武.從權力虛化，利益失衡到權益均衡的路徑選擇——民族自治地方自然資源開發(fā)權益分配機制研究[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2008，(3).

[4]黃 亮.我國自然資源權益交易市場的失靈及公權職能定位[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2011，(9).

[5]王天雁.民族地區(qū)自然資源開發(fā)地居民利益的損失補償[J].貴州民族研究，2014，(2).