文/湯連松

市場準(zhǔn)入制度是政府對經(jīng)濟(jì)實(shí)施管理的重要組成部分，是國家對市場主體資格的確立、審核和確認(rèn)的法律制度，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定歷史階段，隨著市場對人類生活的影響范圍和程度日益拓展和深化，為了保護(hù)社會(huì)公共利益的需要而逐步建立和完善的。市場準(zhǔn)入制度是國家對市場進(jìn)行干預(yù)的基本制度，它作為政府管理的第一環(huán)節(jié)及政府管理市場的起點(diǎn)，是一系列后續(xù)管理措施的基礎(chǔ)，又是一系列現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的、極為重要的經(jīng)濟(jì)法律制度。根據(jù)市場類別的不同，市場準(zhǔn)入制度體系分為：（1）一般市場準(zhǔn)入制度。（2）特殊市場準(zhǔn)入制度。（3）涉外市場準(zhǔn)入制度。我國現(xiàn)行的市場準(zhǔn)入制度是20 世紀(jì)70 年代末期隨著改革開放的實(shí)行而逐漸建立起來，并逐步完善的。而我國市場準(zhǔn)入制度的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）外部導(dǎo)入型與內(nèi)生型相結(jié)合。（2）計(jì)劃體制烙印與市場體制趨勢并存。（3）由價(jià)值取向向重經(jīng)濟(jì)效益過渡。

所謂煙草專賣，就是指國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度。其實(shí)質(zhì)是國家對煙草行業(yè)的生產(chǎn)、收購及銷售業(yè)務(wù)實(shí)施特殊的市場準(zhǔn)入制度，非經(jīng)批準(zhǔn)的單位及個(gè)人不得從事煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)。在煙草零售市場準(zhǔn)入制度執(zhí)行上，就是煙草專賣部門要根據(jù)《煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》的具體規(guī)定，對符合申請條件的個(gè)人、法人和其他組織發(fā)放《煙草專賣零售許可證》。但煙草零售市場作為煙草行業(yè)計(jì)劃與市場的最終結(jié)合點(diǎn)，如何立足于煙草產(chǎn)品的雙重屬性，最大限度地發(fā)揮市場配置煙草資源的作用，更加科學(xué)地發(fā)揮計(jì)劃調(diào)控作用。這就需要充分考慮煙草零售市場準(zhǔn)入政策上已有或?qū)⒁艿降姆椒矫婷嬗绊憽?/p>

一、新型零售業(yè)態(tài)要求準(zhǔn)入煙草零售市場

零售業(yè)處于流通過程的最末端，因此零售業(yè)的現(xiàn)代化、合理化對國民經(jīng)濟(jì)具有極其重要的意義。商品經(jīng)濟(jì)是交換經(jīng)濟(jì)，流通是商品交換實(shí)現(xiàn)的形式和途徑，商品經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，流通業(yè)也就越重要。流通具有很強(qiáng)的時(shí)代背景，不同的時(shí)期，流通的含義、功能以及運(yùn)作方式都有不同。流通的落后性大多表現(xiàn)在流通觀念和流通方式與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相脫節(jié)上。而實(shí)際上，在現(xiàn)代零售市場中，消費(fèi)者對零售管理模式選擇的影響是十分重要的。當(dāng)今流通市場面對的主要變化是消費(fèi)者消費(fèi)理念和購買方式的變化。美國學(xué)者戴維·劉易斯、達(dá)瑞恩·布里格提出了“新消費(fèi)者”概念，認(rèn)為可以判斷生活方式的變化是引發(fā)消費(fèi)者行為變化的重要原因，進(jìn)而對零售管理模式的選擇產(chǎn)生了很大的影響 。在現(xiàn)代生活方式下，消費(fèi)者的生活形態(tài)多樣化，標(biāo)準(zhǔn)化的購銷模式很難滿足消費(fèi)者的生活需要，需要多種零售業(yè)態(tài)并存、均衡發(fā)展。

同時(shí)，影響新型零售業(yè)態(tài)發(fā)展還包括科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)形勢的變化這兩大重要因素。

（1）科學(xué)技術(shù)也是影響新型零售業(yè)態(tài)發(fā)展的重要因素。電子計(jì)算機(jī)技術(shù)、自動(dòng)化、現(xiàn)代制冷技術(shù)、包裝材料和技術(shù)、私人汽車，不斷改變著人們的購物習(xí)慣和銷售方式，于是超級市場等一些大型化、大眾化的零售業(yè)態(tài)得以迅速發(fā)展。信息高速公路的建立，使網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)入家庭，網(wǎng)絡(luò)營銷、在家購物這種無店鋪銷售的零售業(yè)態(tài)就會(huì)得到發(fā)展。

（2）經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)形勢的變化也會(huì)促進(jìn)零售業(yè)態(tài)的不斷變化。商業(yè)企業(yè)投資主體多元化和產(chǎn)權(quán)多元化，尤其是外資進(jìn)入零售業(yè)，加速了新型零售業(yè)態(tài)傳入中國，催化了傳統(tǒng)零售業(yè)態(tài)的改變，使零售業(yè)態(tài)出現(xiàn)多樣化發(fā)展的趨勢。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使中國壓抑了30多年的消費(fèi)水平迅猛提高，高檔化市場定位的零售業(yè)態(tài)應(yīng)運(yùn)而生。而社會(huì)消費(fèi)水平達(dá)到一定的平臺(tái)后，由于經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，又給大型化、大眾化的零售業(yè)態(tài)如貨倉式商場、連鎖店等零售業(yè)態(tài)以發(fā)展的契機(jī)。零售業(yè)同種業(yè)態(tài)之間與不同種業(yè)態(tài)之間日益激烈的競爭，加速了零售之輪的回轉(zhuǎn)，縮短了零售生命周期，加速了舊的業(yè)態(tài)成熟和衰退，促進(jìn)新的業(yè)態(tài)面世。

回顧中國商業(yè)體制改革的歷程，80年代初所進(jìn)行的一系列商業(yè)改革，從“三多一少”的商業(yè)流通體制到各種企業(yè)體制的改革。但在各種新型業(yè)態(tài)大發(fā)展之前，傳統(tǒng)商業(yè)格局仍未被打破。只有進(jìn)入90年代，新型零售業(yè)態(tài)大發(fā)展，才從網(wǎng)點(diǎn)布局、行業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模等方面，深刻地影響和改變了中國的商業(yè)格局。雖然煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口業(yè)務(wù)實(shí)行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度，即實(shí)行政府管制下國家壟斷經(jīng)營。但壟斷經(jīng)營并不意味著脫離市場，尤其是近年來商業(yè)零售領(lǐng)域變化不斷，許多新型的零售業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，同時(shí)一些傳統(tǒng)業(yè)態(tài)在競爭中逐步被削弱，煙草制品零售市場準(zhǔn)入規(guī)則也應(yīng)當(dāng)隨之進(jìn)行不斷調(diào)整。因而，煙草管理部門應(yīng)該根據(jù)形勢的發(fā)展通過合理布局這一行政措施，解決以往“傳統(tǒng)”布局與調(diào)整之間的矛盾和沖突，通過一定的市場方式實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)內(nèi)零售點(diǎn)相互競爭，業(yè)態(tài)間逐步調(diào)整、優(yōu)化，從而最終達(dá)到“滿足消費(fèi)”的目的。

二、行政審批改革要有利新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。在我國，由于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。但是，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，行政審批制度已越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，在行政審批中存在的與市場經(jīng)濟(jì)體制不適應(yīng)問題越來越突出，有些已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。因此，對行政審批制度進(jìn)行法律規(guī)制與規(guī)格的呼聲越來越強(qiáng)烈。政府的行政審批改革主要包括以下內(nèi)容：

一要按照應(yīng)減必減、該放就放的原則，進(jìn)一步取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目。凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可，要限期改正。同時(shí)，要探索建立審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清理工作機(jī)制。

二要積極推進(jìn)行政審批規(guī)范化建設(shè)。新設(shè)審批項(xiàng)目必須于法有據(jù)，并嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證。沒有法律法規(guī)依據(jù)任何部門不得以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相設(shè)定行政審批項(xiàng)目。同時(shí)，要研究制定非行政許可審批項(xiàng)目設(shè)定和管理辦法。

三要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革和社會(huì)組織管理改革。把適合事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給事業(yè)單位或社會(huì)組織承擔(dān)。加快培育相關(guān)行業(yè)組織，推動(dòng)行業(yè)組織規(guī)范、公開、高效、廉潔辦事。

四要進(jìn)一步健全行政審批服務(wù)體系。繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)中心建設(shè)，健全省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)體系，并逐步向村和社區(qū)延伸。加強(qiáng)行政審批績效管理，推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和服務(wù)質(zhì)量公開承諾等做法，不斷提高行政審批服務(wù)水平。審批項(xiàng)目較多的部門要建立政務(wù)大廳或服務(wù)窗口。

五要加強(qiáng)政府監(jiān)管。對取消和調(diào)整的行政審批事項(xiàng)，要明確監(jiān)管責(zé)任，制定后續(xù)監(jiān)管措施，強(qiáng)化工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。各地區(qū)、各有關(guān)部門要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到依法監(jiān)管上來，切實(shí)履行職責(zé)，制定政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證市場秩序，保障人民群眾生命健康安全。

六要深入推進(jìn)行政審批領(lǐng)域防治腐敗工作。深化審批公開，推行“陽光審批”。加快推廣行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。嚴(yán)肅查處利用審批權(quán)違紀(jì)違法案件。

七要把行政審批制度改革與投資體制、財(cái)稅金融體制、社會(huì)體制和行政管理體制改革結(jié)合起來。進(jìn)一步理順和規(guī)范政府與企業(yè)、與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范上下級政府的關(guān)系。進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務(wù)質(zhì)量。

結(jié)合到煙草零售市場準(zhǔn)入，行政審批改革影響主要是地方政府推動(dòng)的行政審批模式的調(diào)整。近階段，政府推動(dòng)的行政審批模式改革主要有：并聯(lián)審批制和告知承諾制。

（1）并聯(lián)審批制度。并聯(lián)審批制度，是指行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理的制度。改變以前行政審批單位按序逐家進(jìn)行行政審批的模式，對涉及兩個(gè)以上部門共同審批辦理的事項(xiàng)，實(shí)行由一個(gè)中心（部門或窗口）協(xié)調(diào)、組織各責(zé)任部門同步審批辦理的行政審批模式，做到“一窗受理、并聯(lián)審批、統(tǒng)一收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”。并聯(lián)審批一般包括七大步驟：許可預(yù)告、服務(wù)前移、一窗受理、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、并行審批、限時(shí)辦結(jié)、監(jiān)控測評。通過運(yùn)行效果看并聯(lián)審批具有四項(xiàng)好處：一是節(jié)約了申辦人的時(shí)間。由于采用并聯(lián)的方式，各流程同步進(jìn)行，無需受上一流程的限制，因此大大縮短了審批時(shí)間。二是增強(qiáng)了政府部門的服務(wù)意識。并聯(lián)審批要求各審批部門在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)反饋意見，將服務(wù)前移，有利于改變政府形象，增強(qiáng)政府部門服務(wù)意識。三是可以節(jié)約行政成本，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)資源共享。由于采用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等信息渠道為技術(shù)手段，節(jié)約了人力、財(cái)力、和物力，通過網(wǎng)絡(luò)的文件收發(fā)，減少了公文在不同部門之間的流轉(zhuǎn)時(shí)間，具有范圍廣、節(jié)奏快、保密性好、效率高的特點(diǎn)。四是有利于構(gòu)筑透明政府，便于公眾監(jiān)督。并聯(lián)審批制度規(guī)定各審批部門需將行政審批事項(xiàng)的法律法規(guī)依據(jù)、需具備的法定條件、需提交的申請材料、承諾辦理時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)依據(jù)等行政審批有關(guān)的詳細(xì)信息，通過印制辦事指南、在網(wǎng)上、辦證大廳公布等方式發(fā)布給社會(huì)公眾，使申請人通過便捷的方式獲取信息。

當(dāng)前，不少區(qū)縣煙草專賣行政主管部門已根據(jù)政府要求采取了并聯(lián)審批制改革，并取得了一定效果。

（2）告知承諾制度。告知承諾制度，是指公民、法人或者其他組織提出行政審批申請，行政審批機(jī)關(guān)一次告知其審批條件和需要提交的材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，并能夠按照承諾在規(guī)定期限內(nèi)提交材料的，由行政審批機(jī)關(guān)作出行政審批決定的方式。

國家煙草專賣法律體制的核心即許可證制度所采用的實(shí)質(zhì)審查原則與告知承諾制所倡導(dǎo)的形式審查原則有所不相一致。在我國目前煙草專賣體制下對煙草零售市場準(zhǔn)入，因?qū)偬卦S范圍，仍必須按實(shí)質(zhì)審查的程序進(jìn)行操作。告知承諾制度在煙草行業(yè)不適用的理由如下：

一是現(xiàn)行的法律規(guī)定煙草行業(yè)不宜實(shí)行形式審查。煙草專賣制度是國家為維護(hù)本國煙草市場穩(wěn)定發(fā)展，以確保國家財(cái)稅的征收。我國現(xiàn)有的《煙草專賣法》及其《實(shí)施條例》，核心是嚴(yán)格的許可證制度，即對煙草專賣品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售各環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入必須符合嚴(yán)格的許可要求。根據(jù)《煙草專賣法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定，煙草零售商必須在資金、場所、合理布局等環(huán)節(jié)滿足相應(yīng)條件。特別是在“網(wǎng)點(diǎn)合理布局”上，國家煙草行業(yè)主管部門即國家煙草專賣局要求由縣級以上煙草專賣行政主管部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定“合理布局具體要求”。顯然，煙草專賣體制下的煙草零售市場準(zhǔn)入不宜實(shí)行形式審查的告知承諾制。

二是國際上“控?zé)煛钡拇蟊尘耙鬅煵菪袠I(yè)加強(qiáng)監(jiān)管。為限制煙草制品的生產(chǎn)和消費(fèi)，包括我國在內(nèi)的世界大多數(shù)國家都對煙草及其制品課以高稅，實(shí)行“寓禁于征”政策。特別是近幾年來，世界范圍內(nèi)“控?zé)煛焙袈曉絹碓礁?，各種強(qiáng)制性管制措施越來越多，國家對煙草制品稅收也不斷提高。我國已批準(zhǔn)加入了《煙草控制框架公約》。根據(jù)《煙草控制框架公約》的規(guī)定，各締約國應(yīng)該采取必要的措施有效控制卷煙的銷售，以減少煙草對人們帶來的危害。顯然，從《煙草控制框架公約》這一國際公約方面來講，必須對卷煙零售加以必要的控制。同時(shí)，我國在加入WTO時(shí)，我國政府一方面承諾充分放開國內(nèi)市場，但仍有極少領(lǐng)域尚未承諾放開，其中就有煙草行業(yè)，我國還將繼續(xù)堅(jiān)持專賣專營的制度。這充分說明，國家要求煙草行業(yè)必須進(jìn)一步強(qiáng)化市場準(zhǔn)入，完善監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度。

三是告知承諾制度在監(jiān)管上的局限性。告知承諾制是行政審批制度改革的一個(gè)重要措施。其實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)對行政許可項(xiàng)目實(shí)行形式審查，而非實(shí)質(zhì)審查。就煙草零售許可證而言，形式審查是只審查申請人提供的相關(guān)申請文件是否齊全等形式要素，而對于該文件所載內(nèi)容的真實(shí)性不進(jìn)行審查，實(shí)質(zhì)審查是全面地對文件所載內(nèi)容的真實(shí)性進(jìn)行審查，如審查注冊資金、經(jīng)營場所、合理布局的要求等內(nèi)容。告知承諾制度運(yùn)用契約形式來處理法律上的強(qiáng)制性規(guī)定，在保持行政機(jī)關(guān)必要控制權(quán)的前提下，最大限度地發(fā)揮了市場主體主導(dǎo)的能動(dòng)作用。但是，在煙草行業(yè)這種需要控制約束的領(lǐng)域很難單憑一紙承諾，就能有效避免第三人的風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，煙草零售市場準(zhǔn)入制度的合理與否對煙草經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響，制度的松緊程度直接影響著市場主體進(jìn)入市場的成本和難易程度。只有充分了解市場、尊重市場，把握市場規(guī)律，才能真正完善煙草零售市場準(zhǔn)入規(guī)則，實(shí)現(xiàn)煙草零售市場化取向改革這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，真正實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和市場有機(jī)對接、相得益彰，持續(xù)提高煙草資源配置效率和行業(yè)整體競爭實(shí)力。