■李金龍 張琦

行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)體系的具體形態(tài)，它的設置和調(diào)整必然是為了滿足某一歷史階段國家政治、經(jīng)濟、社會文化發(fā)展的特定要求。因此，隨著經(jīng)濟政治的不斷發(fā)展，行政區(qū)劃會有一個相應的動態(tài)調(diào)整過程。行政區(qū)劃體制改革是政治體制改革的重要組成部分，是一個非常復雜的變革過程。面對全球化和市場化帶來的機遇與挑戰(zhàn)，我國能否在推進政治體制改革的進程中仍然富有創(chuàng)造性地進行行政區(qū)劃體制改革，具有現(xiàn)實緊迫性和歷史必然性。然而，當前學術(shù)界研究行政區(qū)劃體制改革的著力點與突破口主要集中在科學劃定行政區(qū)的管理幅度與層次、協(xié)調(diào)行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域關(guān)系等方面，而對于區(qū)域文化因素對行政區(qū)劃體制形成與改革的影響的研究較少且不夠系統(tǒng)。在當前行政區(qū)劃體制改革實踐中，很多地方領導人本能地從促進經(jīng)濟發(fā)展和推進城市化出發(fā)考慮問題，而很少顧及區(qū)域文化因素，從而產(chǎn)生了不少問題，帶來了諸多危害，有些或是無可挽回的。為此，我們有必要探討區(qū)域文化因素對行政區(qū)劃體制改革的重要影響。

一、區(qū)域文化對行政區(qū)劃體制形成與發(fā)展的影響

(一)區(qū)域文化使行政區(qū)劃體制具有較強的歷史繼承性和延續(xù)性

恩格斯認為，國家的職能之一就是“按地區(qū)劃分它的國民”[1](P168)。行政區(qū)劃就是國家從政治建設、經(jīng)濟發(fā)展和行政管理的具體需要出發(fā)，根據(jù)有關(guān)法律 (一般為憲法)規(guī)定，建立在一定的自然與人文地理基礎之上，充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟聯(lián)系、自然條件、民族分布、風俗習慣等客觀因素，而將國家領土劃分成大小不同、若干層次的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域上設置相應的國家機關(guān)進行行政管理的一種政治活動。在過去交通條件和通信手段極其落后的條件下，人們活動和交流的范圍非常有限，所以，在這一范圍內(nèi)人們活動和交流的空間界限大致就成為某一行政區(qū)劃的版圖。行政區(qū)劃形成的首要因素是須有一定的地域范圍作為基礎。[2]由于地理環(huán)境和自然條件相對封閉和局限，一定區(qū)域內(nèi)的居民通過長期共同生產(chǎn)生活，逐步形成了具有共同社會心理、共同認知情感、共同習俗規(guī)則等一系列具有內(nèi)在凝聚力的地域認同感或區(qū)域共識，創(chuàng)造出了區(qū)域居民共同認可的、具有很強的地域特征和地域差異的區(qū)域文化。區(qū)域文化是由特定區(qū)域的地理環(huán)境、人們的經(jīng)濟生產(chǎn)方式和社會生活方式以及歷史文化傳統(tǒng) (包括民族風尚和宗教信仰等)所決定的一種地域文化。這種地域文化經(jīng)過時間和空間的傳承與兼容，凝聚成一股無形而強大的力量，時刻而深層次地影響著該區(qū)域里人們的思維方式和行為方式，并通過區(qū)域居民的發(fā)揚和傳承，逐步滲透并參與到行政區(qū)劃體制設計和調(diào)整的過程中，潛移默化地影響著行政區(qū)劃體制的形成與發(fā)展。而行政區(qū)的設立并長期存在，將會逐步形成區(qū)域文化，區(qū)域文化的形成和傳承又將成為鞏固行政區(qū)的社會文化基礎，促使行政區(qū)更為穩(wěn)定和固化。

從總體上來看，我國的行政區(qū)劃體制是在中華民族兩千多年的時間和空間因素的共同作用下逐步形成和發(fā)展的，也是在對政治和歷史發(fā)展經(jīng)驗進行總結(jié)的基礎上與現(xiàn)實相結(jié)合而形成和發(fā)展的。它萌芽于春秋戰(zhàn)國時期，定型于秦漢，具有明顯的歷史延續(xù)性和內(nèi)在繼承性。在歷史演變和政權(quán)更迭過程中，新政權(quán)的建立者通常會運用變革行政區(qū)劃的手段向國民宣布舊王朝統(tǒng)治的推翻，以嶄新的行政區(qū)劃體制取代陳舊的行政區(qū)劃體制。但由于這種行政區(qū)劃變革主要是政治因素起了強制性和臨時性作用而變得并不長期穩(wěn)定，往往不到幾十年又在很大程度上恢復了原來的行政區(qū)劃體制及其樣態(tài)?？梢姡剐姓^(qū)劃體制得到長期存在且不易改變的并非是政治因素、經(jīng)濟因素和自然地理因素，而是區(qū)域文化因素。我國行政區(qū)劃的基本體制歷經(jīng)曲折與反復、調(diào)整與變更，一直保留到今天，在人們心里形成強烈的地域認同，成為一種具有鮮明特色的社會文化現(xiàn)象。

需要指出的是，區(qū)域文化形成于自然經(jīng)濟時期，那時商品經(jīng)濟很不發(fā)達，商品買賣局促在相對狹小的范圍內(nèi)，人們之間的交往、溝通以自然形成的區(qū)域為限，因而區(qū)域文化的認同度高和內(nèi)聚力強自不待言。在商品經(jīng)濟或市場經(jīng)濟有較大發(fā)展的今天，商品交換突破區(qū)域市場，甚至擴展于全國和世界，使人們之間的溝通、交流超越各個相對封閉的“區(qū)域”，那么，區(qū)域文化還能夠發(fā)揮穩(wěn)定或強化某行政區(qū)地域觀念的功能嗎?通過觀察，答案是肯定的。在市場經(jīng)濟發(fā)展多年之后，全國各地重修地方志、挖掘和保護地方文化，“同鄉(xiāng)會”紛紛尋根等等，這些行為和活動充分說明了這一點。

(二)區(qū)域文化是行政區(qū)管理幅度和管理層次確定的基礎。

行政區(qū)的管理幅度和層次是行政區(qū)劃體制中最基本的要素，一般而言，行政區(qū)的管理幅度越大，則行政區(qū)層次越少，反之，行政區(qū)的管理幅度越小，則行政區(qū)層次越多，它們呈反比例關(guān)系。[3](P34)某一行政區(qū)層級要劃分成多少個次級行政區(qū)才適當，這是地方行政區(qū)劃體制綜合各方面因素因地制宜的產(chǎn)物。

文化區(qū)域與行政區(qū)域、自然地理區(qū)域不同。行政區(qū)域是行政管理即進行地域治理的產(chǎn)物，以法律法規(guī)的形式予以確認，有明確的邊界和形狀。[4]自然地理區(qū)域的邊界雖然沒有行政區(qū)域邊界那樣清晰和確定，但仍然可以以量化的指標進行相對明確地確認，有比較明確的范圍和形狀。而文化區(qū)域主要是靠人的感知和認同來確定的，隨著劃分標準的變化，文化區(qū)域的范圍也會發(fā)生變化，可大可小，沒有嚴格的邊界。在進行行政區(qū)域劃分的過程中，除了尊重自然地理區(qū)域的完整性以外，還要最大限度地明確和保護文化區(qū)域的完整性不被破壞。因此，在不影響政治管理的前提下，相對完整的文化區(qū)域可以在行政區(qū)劃設置和調(diào)整的時候劃為一個行政區(qū)單位。如果一個行政區(qū)單位內(nèi)的地域因經(jīng)濟或人為因素而被分割，則會妨礙政區(qū)內(nèi)居民在經(jīng)濟、社會、文化等方面的交往和聯(lián)系，難以形成具有內(nèi)聚力的文化基礎，這自然會導致行政管理上的困難。一個行政區(qū)建制單位如果缺乏一個相應的社會心理共識即區(qū)域文化，那么，該行政區(qū)內(nèi)部將會產(chǎn)生矛盾和沖突，最終使這個行政區(qū)建制單位自身難以持續(xù)生存下去。如重慶早在商至戰(zhàn)國時期就是巴國國都，秦至東漢為巴郡治，隋朝設立渝州，北宋改為恭州，后升為重慶府，元、明、清一直是重慶路、府的治所，抗日戰(zhàn)爭時期成為南京政府的“陪都”，建國初期為中央直轄市。與四川的蜀文化不同，重慶的主流文化是巴文化，所以，重慶具有設立直轄市的歷史和文化基礎。[5]

因此，在進行行政區(qū)劃調(diào)整的過程中，應該尊重目前形成的區(qū)域文化現(xiàn)狀，依據(jù)文化區(qū)域大小來合理確定行政區(qū)劃層級的高低和管理幅度的大小，文化區(qū)域面積相對較大可以設地級市，相對較小則可以設縣，這樣既尊重和保護了區(qū)域文化的完整，又能促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

(三)區(qū)域文化中心是行政區(qū)治所確定和變更的重要依據(jù)

行政治所或行政中心是一個地方行政單位的地方國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的所在地。通常情況下，行政治所的選擇或變更需要考慮以下因素:(1)地理形勢，能有效地控制整個區(qū)域的形勢;(2)地理位置適中，一般處于該區(qū)域的幾何中心，交通便捷;(3)經(jīng)濟聯(lián)系中心，經(jīng)濟能量能有力地輻射到全區(qū)域;(4)歷史文化中心，區(qū)域文化的發(fā)源地或發(fā)祥地。選擇行政治所的基本原則，應該是地方行政單位的政權(quán)機關(guān)在其所在地能方便和有效地對整個轄區(qū)實施地域治理。在古代，行政治所的選擇著重考慮政治、文化因素;在當代，行政治所的選擇偏重經(jīng)濟、文化發(fā)展。所以，區(qū)域文化因素一直是我國行政治所確定和變更的重要依據(jù)。我國現(xiàn)有地方行政單位的絕大多數(shù)行政治所具有一千多年或數(shù)百年歷史，這充分說明區(qū)域文化中心對行政治所的選擇所具有的重要影響。

從理想角度上說，行政治所應選擇在地方行政單位的幾何中心上，這樣能夠充分發(fā)揮行政中心的輻射帶動作用，促進整個地方行政轄區(qū)的全方位發(fā)展。但從區(qū)域文化的角度出發(fā)，一個地方行政單位的區(qū)域文化中心并不一定是該區(qū)域的幾何中心，也不一定是該地方行政單位的行政治所所在地，即區(qū)域文化中心、幾何中心和行政治所所在地三者并不必然重合。同時，行政治所并不是一成不變的，它會隨著政治、經(jīng)濟、文化、歷史和科技的進步而做出適應時代發(fā)展的調(diào)整。但行政區(qū)劃中心的變遷對于地方行政單位來說是一件大事，必須要慎重加以考慮和權(quán)衡，不能輕易地進行調(diào)整，否則將會造成關(guān)系到整個行政區(qū)域發(fā)展興衰和成敗的重大影響。在這一原則指導下，我們應從地理形勢、交通條件、經(jīng)濟聯(lián)系、區(qū)域文化以及未來開發(fā)前景等方面進行綜合權(quán)衡，并在此基礎上充分考慮該地域歷史上的行政治所變遷情況，唯有如此，行政治所的選擇方是經(jīng)得住歷史考驗的。

(四)區(qū)域文化為行政區(qū)劃名稱的形成提供了靈感和素材

地方行政單位的名稱由專名和通名兩部分組成。專名反映了一定歷史時期該地方行政單位的區(qū)域文化、歷史傳統(tǒng)、自然環(huán)境、政治經(jīng)濟的發(fā)展狀況等方面的變化;通名則反映地方行政單位的層級情況，如“省”、“市”、“縣”、“鄉(xiāng)”等。任何一個行政區(qū)劃名稱的形成和變更都不是一蹴而就的，有其深刻的歷史背景和文化特征，折射出當?shù)孛癖娒篮玫钠谕兔褡宓闹腔?，帶著區(qū)域文化深深的烙印，成為區(qū)域文化的重要載體之一。

地方行政單位命名的主要影響因素一般包括自然和人文兩個方面。我國古代的行政單位主要是依山和水而建，因此，根據(jù)地方行政單位所在地的山水來命名也就順理成章了。如蘇州是因為城西南三十五里處有一座姑蘇山;貴州是因為縣城北十里有座“宜貴山”。古代稱山南水北為陽，山北水南為陰，如貴州的貴陽即“貴山之陽”的意思;湖南衡陽是因為地處南岳衡山之南;湖北襄陽是由于襄陽城南的襄水而得名。[6]中華民族歷史悠久，地方行政單位的命名依據(jù)除了自然因素以外，大多數(shù)都是以蘊含豐富內(nèi)涵的人文歷史而命名的，包括歷史故事、歷史人物、歷史年號、吉祥愿望等。如河北秦皇島是公元前215年，秦始皇東巡至此，并派人入海求仙而得名;晉城是韓、趙、魏三家分晉之后，晉君流寓過的地方;湖南張家界的命名則傳說和漢初三杰之一的張良有關(guān);成都名稱的由來，根據(jù)《太平寰宇記》，它是借用西周建都的歷史經(jīng)過，取周王遷岐“一年而所居成聚，二年成邑，三年成都”(《史記·五帝紀》)而得名。[6]

二、行政區(qū)劃變革忽視區(qū)域文化的表現(xiàn)及危害

(一)未能充分尊重社會歷史和區(qū)域文化，具有一定的文化盲目性和急于求成的功利性

隨著經(jīng)濟、政治、社會等方面的不斷發(fā)展，地方行政區(qū)建制必然隨之變革。在調(diào)整或變革具有區(qū)域文化基礎的地方行政區(qū)建制時應持謹慎態(tài)度，經(jīng)過多方充分論證之后再付諸行動?？墒牵覀冊谛姓^(qū)劃體制改革實踐中卻不止一次地違背這一原則。例如，解放戰(zhàn)爭勝利后，為了鞏固即將成立的新政權(quán)，大刀闊斧地進行了行政區(qū)劃體制改革。華北人民政府在原冀魯豫解放區(qū)基礎上以河北、河南和山東3省的部分行政區(qū)域合并而設置平原省;東北人民政府將東北9省調(diào)整為遼東、遼西、松江、黑龍江和吉林5省;四川、江蘇、安徽3省被分設為8個行署區(qū)等。[7](P72)這樣大規(guī)模、全方位的行政區(qū)劃調(diào)整主要是出于當時的政治和軍事需要，并沒有充分考慮和尊重歷史因素和區(qū)域文化因素，導致到1957年這些行政區(qū)劃建制又都恢復到了調(diào)整前的狀況，形成與晚清末年的行政區(qū)劃設置基本相同的行政區(qū)劃版圖。

(二)盲目擴大管理幅度和升格行政層級，往往與區(qū)域文化規(guī)模不協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市化進程日益加快，地方行政單位熱衷于通過擴大行政管理幅度和升格行政機構(gòu)層級的方法來促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，特別是在當前市管縣體制下，除了少數(shù)大城市具備中心城市的實力和功能外，大多數(shù)地級市由于行政管理幅度過大，并不能夠充分發(fā)揮對周邊地區(qū)的輻射與帶動作用，不能真正做到組織和推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。客觀地說，市管縣體制全面推動已有三十余年，無論是以它實行的初衷還是在它運行的實踐中，該體制并不是一無是處，它至少為我國城市化發(fā)展做出了歷史性貢獻。但是市管縣體制畢竟存在不少弊端，比如地級市管轄多少縣，管轄哪些縣，并沒有經(jīng)過認真調(diào)查和科學論證來確定。由于市管縣政區(qū)范圍的劃分不盡合理，有些是原有地區(qū)行署的轄縣，有些則是地級市政府和省政府討價還價的結(jié)果，這樣形成的行政區(qū)劃基本上沒有共同的區(qū)域文化基礎。

在城市快速發(fā)展和空間迅速外延的趨勢下，以縣改市轄區(qū)為主要手段的行政區(qū)劃調(diào)整能夠給中心城市發(fā)展帶來新的機遇和發(fā)展空間，但中心城市的盲目擴張，使城市發(fā)展形成“攤大餅”模式，導致城市政府有效回應能力的降低，制約了地方公共服務供給，抑制了經(jīng)濟社會的發(fā)展。[8]更重要的是，縣改市轄區(qū)的目的是為了促進經(jīng)濟發(fā)展，并未把區(qū)域文化因素作為重要的考慮因素，這種運用強制性行政手段將一些缺乏歷史文化聯(lián)系的縣或縣級市改成中心城市的市轄區(qū)，勢必會造成區(qū)域文化的隔離和斷裂，使原本獨立存在的縣級區(qū)域文化被生硬地并入到地級市的區(qū)域文化中去，導致不同區(qū)域文化的碰撞和沖突，這不利于區(qū)域文化的傳承和發(fā)展，也給中心城市和市轄區(qū)造成經(jīng)濟和文化雙重損失。

(三)隨意調(diào)整行政治所，使行政治所與區(qū)域文化中心相互脫離

行政治所能夠充分享受發(fā)展政策帶來的便利和優(yōu)惠條件，往往成為區(qū)域經(jīng)濟、政治、科技和文化發(fā)展的先鋒，而且這種功能隨著地方行政單位級別的提高和轄區(qū)的擴大而增強。某地一旦成為行政治所就會得到相應的發(fā)展，而某地一旦失去行政治所或降低行政級別，它就會逐漸衰落。因此，行政治所的變遷往往引導著區(qū)域經(jīng)濟和文化發(fā)展方向的變化及其興衰。在當前市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟建設是一切工作的中心，大多數(shù)行政中心的調(diào)整是以促進經(jīng)濟發(fā)展為主要理由和現(xiàn)實依據(jù)的，而且行政中心調(diào)整后確實促進了新的行政治所及其周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，并很快成為新的經(jīng)濟中心、交通中心和行政中心。但是，這種單純以經(jīng)濟發(fā)展為主要依據(jù)而忽略其他因素如區(qū)域文化的行政治所變更卻帶來了不少消極后果，使原行政治所所在城市日益衰敗乃至一蹶不振。

河南省省治的變更就具有代表性。在歷史上，開封是七朝古都，長期作為河南省省會，是河南省的區(qū)域文化中心之一，但開封市地理位置偏東，開封段黃河的安全隱患始終無法擺脫，與地理位置更加優(yōu)越、鐵路交通日益便利發(fā)達、周邊資源豐富的鄭州相比，處于相對劣勢的地位。因此，河南省政府于1954年正式將省會由開封遷往鄭州，1983年又將開封地區(qū)西五縣劃歸鄭州，實行市帶縣行政管理體制。此后，作為行政中心的鄭州向著建設一座現(xiàn)代化的城市邁出了鏗鏘有力的腳步，獲得了迅速而長足的發(fā)展，從新中國成立時只是一個十多萬人口的小縣到現(xiàn)在，成為河南省名副其實的政治、經(jīng)濟和文化中心，而開封則漸漸走向衰落。[9]

在變更行政治所之前，即使我們要首先考慮經(jīng)濟發(fā)展因素，也不能不顧及區(qū)域文化因素。我國自南宋以來，南方經(jīng)濟迅速發(fā)展，以至于超過北方。但南方的杭州、南京作為我國首都的時間并不太長，相反，北方的北京長期作為我國首都，人民共和國成立后仍選擇北京作為首都。國家首都尚且如此，更何況地方行政單位治所?？磥恚x擇地方行政單位治所時，區(qū)域文化因素或許優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)展因素。所以，行政治所必須調(diào)整時應首先尊重區(qū)域文化因素，并明確區(qū)分主文化和亞文化，把區(qū)域文化特別是區(qū)域主文化作為影響行政中心變革的重要因素，在充分評估與論證之后才能做出變更行政中心的決定，即使不能將區(qū)域文化中心作為地方行政單位的行政中心，仍然要秉著提高區(qū)域文化軟實力的宗旨，給區(qū)域文化中心的發(fā)展提供充分的條件支持和政策扶持，而不能盲目地、片面地追求經(jīng)濟發(fā)展，忽略區(qū)域文化的傳承和發(fā)展。

(四)行政區(qū)名稱更改不能反映區(qū)域文化特質(zhì)

行政區(qū)劃名稱是由地方行政單位層級和區(qū)域文化特質(zhì)共同決定的，是區(qū)域文化的名片，是人們認識和理解區(qū)域文化的窗口，是當?shù)貐^(qū)域文化內(nèi)涵和精髓最直觀的反映，更是歷史和祖先留給后人的寶貴的精神財富和文化遺產(chǎn)。雖然目前我國部分行政區(qū)劃名稱存在著同級通名多、重名多、新名字數(shù)多等問題，但一些地方行政單位仍然隨意調(diào)整和更改行政區(qū)劃名稱。表面看來，這種做法似乎對區(qū)域文化沒有太大影響，只不過是改變代號而已，但從更深的文化層次上看，這是一種不尊重區(qū)域文化和拋棄區(qū)域文化的惡劣行為。

安徽省徽州市的改名被世人稱之為行政區(qū)專名改名的典型失誤案例。安徽取安慶、徽州兩府首字得名，其中，徽州有長達九百年的發(fā)展歷史，并且已經(jīng)形成了獨具特色的、完整的、系統(tǒng)的區(qū)域文化——徽文化，成為與藏文化、敦煌文化并列的中國三大地域文化代表之一。千百年來，雖然歷經(jīng)朝代更迭和名稱變更，但由于徽州的地域相對穩(wěn)定，為徽州文化體系的形成和發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件?；罩葸@個名稱具有極為豐富的內(nèi)涵，如徽商、徽墨、徽雕、徽菜、徽派建筑和眾多的徽州歷史文化名人，如著名思想家、教育家、理學集大成者朱熹，現(xiàn)代著名學者、社會活動家胡適，著名教育家陶行知等?；罩菸幕?，不僅體現(xiàn)了正統(tǒng)的儒家思想，也受到了釋家、道家思想的深刻影響，是中國傳統(tǒng)文化的典型反映，是儒家、釋家、道家文化精髓的積淀。公元1121年，宋徽宗改歙州為徽州。在此后的866年中，徽州的名稱一直沿用，直至1987年國務院批準成立地級黃山市之時而止。一石激起千層浪，由于黃山市的命名完全沒有反映出恢宏的徽文化，從中央到地方的人大代表、政協(xié)委員、黨政領導、專家學者、普通民眾、外地游客，甚至海外僑胞和國際友人都參與到命名的討論中來，反對聲不斷。[10]

鄉(xiāng)制改為人民公社制則是行政區(qū)通名改名的典型失誤事件。我國鄉(xiāng)建制是隨著秦王朝在全國推行郡縣制而確立的，具有兩千多年的演變和發(fā)展歷史，是我國最基層的地方行政建制。然而在1958年“大躍進”時期，農(nóng)村推行人民公社制度，采取“政社合一”的體制，以人民公社取代鄉(xiāng)政府進行管理。在全國公社化完成以后，鄉(xiāng)建制被廢止，直到1982年重新恢復鄉(xiāng)建制。[7](P84)把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改為“人民公社”是由當時的政治原因造成的，但這種行政區(qū)劃通名改名沒有歷史和文化底蘊，注定不能長久存在下去?？梢?，每一行政區(qū)劃名稱的確定都不是隨意的，其背后都有一段不能忘卻的歷史和不可忽視的區(qū)域文化因素。行政區(qū)劃名稱可以更改，但要改得恰當，改得能夠反映當?shù)貐^(qū)域文化特質(zhì)。

三、重視區(qū)域文化因素的思考

在全球化日益深入發(fā)展的今天，世界各國豐富多彩的民族文化通過不斷交流與合作，加深了彼此的認同和理解，各國家、各民族通過全球化這個大平臺向世界展示自己民族文化獨特的風采，更進一步推進了全球化的發(fā)展。中國作為東方文明古國，中華民族文化作為統(tǒng)一的、整體性的國家文化站在世界舞臺上，統(tǒng)一的文字和統(tǒng)一的語言代表著中國。幾千年來，儒家思想成為凝聚全國各族人民的重要思想，這種“大一統(tǒng)”的思想使中華民族文化形成了強大的向心力和凝聚力，保障了民族團結(jié)和國家統(tǒng)一。但我國地域廣袤、民族眾多，各民族、各地區(qū)在認同中華民族文化的基礎上又創(chuàng)造和形成了多樣性、獨特性的次民族文化和區(qū)域文化。中華民族文化是由若干區(qū)域文化共同組成、共同編織起來的，是區(qū)域文化的有機統(tǒng)一，而區(qū)域文化是中華民族文化的有力依托和組成部分，不同的區(qū)域文化在中華民族文化這個整體框架內(nèi)互相聯(lián)系、互相作用，賦予了中華民族文化全新的生機和活力。因此，中華民族文化的同一性與區(qū)域文化的多樣性是辯證統(tǒng)一的，同一性和多樣性共生共榮是促進社會發(fā)展和文化繁榮的基礎。[11]唯有以區(qū)域文化為根基的中華民族文化才能構(gòu)成綜合國力的強大文化軟實力。因此，在我國行政區(qū)劃體制改革中，不僅要強調(diào)中華民族的“大一統(tǒng)”文化，也要注重弘揚和發(fā)展區(qū)域文化。

(一)必須高度重視區(qū)域文化的保護和傳承

我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制是經(jīng)過兩千多年漫長而悠久的歷史發(fā)展的產(chǎn)物，它在最初設置和不斷完善的過程中孕育出了具有鮮明地方特色的區(qū)域文化。從根本上講，行政區(qū)劃調(diào)整的最終目的是推動區(qū)域經(jīng)濟社會和區(qū)域文化的可持續(xù)發(fā)展。歷史事實告訴我們，只有以充分尊重和保護區(qū)域文化的行政區(qū)劃調(diào)整才能達到這一目的，那些以破壞和消滅區(qū)域文化為代價的行政區(qū)劃調(diào)整是不可能實現(xiàn)經(jīng)濟社會文化協(xié)調(diào)發(fā)展的。從現(xiàn)實來講，我國各地方要員在經(jīng)濟建設中心論和片面的政績觀驅(qū)動下，為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展而用盡各種手段，自然也會利用行政區(qū)劃調(diào)整這一撬動經(jīng)濟發(fā)展的“杠桿”手段。但是，不少客觀事實表明，以破壞歷史和文化為代價換來的經(jīng)濟發(fā)展是一時的、短期的，是不能長久地持續(xù)下去的。也就是說，我們目前對文化與經(jīng)濟的關(guān)系認識是十分片面的。為此，我們要正確地認識文化與經(jīng)濟的內(nèi)在關(guān)系，再也不能干有害于中華民族歷史文化的事情了。歷史不能重演，文化不能復制，歷史和文化一旦遭到踐踏和破壞，就很難還原和再生，因此，絕不能以破壞區(qū)域歷史和區(qū)域文化作為經(jīng)濟發(fā)展的代價?？傊?，“以史為鑒，可以知興替”，在行政區(qū)劃體制改革中，要理性冷靜，認真汲取歷史的成功經(jīng)驗和失敗教訓，更加準確地把握行政區(qū)劃體制與區(qū)域文化的發(fā)展規(guī)律，尊重區(qū)域文化的多樣性和傳承性。

(二)以區(qū)域文化為基礎，合理確定行政區(qū)管理幅度和行政層次

行政區(qū)劃的管理幅度和行政層級是行政區(qū)劃體制長期發(fā)展和演變而逐漸臻善的。在這個過程中，區(qū)域文化將整個行政區(qū)域內(nèi)的各個次級行政區(qū)域緊密地聯(lián)系起來，發(fā)揮著無可替代的紐帶和橋梁作用，是整體行政區(qū)劃體制得以穩(wěn)定和長期存在的社會文化基礎。因此，經(jīng)過歷史歲月滌蕩后留給我們的行政區(qū)管理幅度和層次格局是基本合理的。同時區(qū)域文化的規(guī)模大小應成為決定行政區(qū)管理幅度和層次的重要標準之一。在社會主義市場經(jīng)濟的初級階段，合理的行政區(qū)管理幅度和層次能夠暢通行政命令的上傳下達和民意的下傳上達的渠道，從而降低行政成本，提高行政效率;能夠促使區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟要素最佳配置和自由流動，最大限度地發(fā)揮中心城市的輻射和帶動作用，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;能夠使區(qū)域內(nèi)社會居民形成共同的心理基礎——凝聚力和歸屬感，和諧社會關(guān)系，穩(wěn)定社會秩序，保證人民生活的安定團結(jié)，從而有利于區(qū)域治理。因此，在有必要進行行政區(qū)劃管理幅度和層次調(diào)整的過程中，需要以已形成的區(qū)域文化為基礎，再參照隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展而改變的政治、經(jīng)濟、民族、宗教和國防等因素的具體狀況，科學而合理地確定最適當?shù)男姓^(qū)管理幅度和層級。

(三)行政治所的變更要重點考慮區(qū)域文化因素，盡量以區(qū)域文化中心為行政中心

在社會主義市場經(jīng)濟有所發(fā)展但又不甚發(fā)達的條件下，各級地方政府的經(jīng)濟職能不斷強化，經(jīng)濟權(quán)力得到加強，成為地方經(jīng)濟利益的主體，加快經(jīng)濟發(fā)展成為各級地方政府的首要任務。一些地方政府似乎發(fā)現(xiàn)了“行政區(qū)經(jīng)濟”的無窮魅力甚或魔力而不惜一切代價，乃至運用調(diào)整行政治所的手段促進經(jīng)濟發(fā)展。當前，大多數(shù)地方行政單位的行政中心與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中心重合，使行政中心更多地發(fā)揮經(jīng)濟輻射和帶動作用。但有些地方忽略了區(qū)域文化具有強大凝聚力和向心力、能夠較好地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)整個行政區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用，從而造成顧此失彼，反而破壞了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟文化協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機理。因此，行政中心的變更不能只憑想象、憑經(jīng)驗甚至憑頭腦一熱而隨意決定，也不能盲目地、片面地從經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，更不能單純地尋找行政區(qū)域的幾何中心，而是應該綜合衡量和考慮行政區(qū)域的政治、地理、經(jīng)濟、交通、歷史、文化和民族狀況，以區(qū)域主流文化為重點因素，擇優(yōu)確定行政治所的選址，從而經(jīng)得住歷史的檢驗。

(四)行政區(qū)的更名要反映區(qū)域文化特質(zhì)

行政區(qū)劃的名稱不是隨意確定的，而是經(jīng)過長期的歷史傳承而保留下來的精神財富，反映了區(qū)域文化的獨特魅力。一個好的行政區(qū)劃名稱是有生命力的，體現(xiàn)了區(qū)域文化因子，有優(yōu)美的歷史故事，能夠提升地區(qū)的知名度和樹立良好的地方形象，為區(qū)域發(fā)展提供良好的招商引資軟環(huán)境，能夠促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域文化的傳承。因此，在更改和確定行政區(qū)劃名稱的時候，需要慎之又慎，充分體現(xiàn)區(qū)域文化的內(nèi)涵和精神，否則，不科學的、急功近利的行政區(qū)劃更名就會變得頻繁和隨意，將直接造成行政區(qū)劃名稱上的混亂和混淆，不利于區(qū)域經(jīng)濟、社會和文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于中國綜合國力的文化軟實力的穩(wěn)步提升。為此，我們建議必須依法對行政區(qū)劃名稱進行嚴格管理，否則將會帶來不可挽回的損失。一方面，我們必須嚴格執(zhí)行國務院頒行的《地名管理條例》中關(guān)于省級建制單位的命名與更名須由全國人大批準，地、縣兩級建制單位的命名與更名須由國務院批準的規(guī)定。另一方面，我們有必要對《條例》中有關(guān)內(nèi)容進行修改，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級建制單位的命名與更名批準權(quán)由現(xiàn)在的省級政府上升為國務院，同時應規(guī)定涉及行政區(qū)建制名稱變更事項必須有相關(guān)專家(如歷史地理專家)的論證報告，以體現(xiàn)行政區(qū)劃名稱變更的嚴肅性和專業(yè)性。

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