喻 中

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100070)

在當(dāng)代中國的法學(xué)理論中，國家治理體系是一個被忽略的主題。在主流法學(xué)文獻中，較少看到針對“國家治理體系”的專題論文;即使有幾篇與“國家治理”這個主題有關(guān)的法學(xué)論文，①陳頤:《依法治理、官僚政治與國家治理的轉(zhuǎn)型——以近代早期的法國為中心的考察》，載《環(huán)球法律評論》2007年第3期;張建偉:《轉(zhuǎn)型國家治理的秩序三元觀——一個“法律現(xiàn)實主義與多元主義”理論分析》，載《光華法學(xué)》第三輯，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2009年，第3頁。也沒有就這個主題本身予以全面的展開。法學(xué)理論界不太關(guān)注國家治理體系，也許是因為，國家治理體系是一個政治學(xué)概念。從學(xué)科歸屬來看，國家治理體系確實是一個政治學(xué)概念，受到了政治學(xué)界的較多關(guān)注，②相關(guān)論著有，唐皇鳳:《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期;任劍濤:《國家治理的簡約主義》，載《開放時代》2010年第7期;周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時代》2011年第10期;楊光斌、鄭偉銘:《國家形態(tài)與國家治理:蘇聯(lián)——俄羅斯轉(zhuǎn)型經(jīng)驗研究》，載《中國社會科學(xué)》2007年第4期，等等。但是，它也應(yīng)當(dāng)在法學(xué)理論中得到深入而全面的透視。根本的原因在于，在建設(shè)法治中國的大背景下，國家治理能力與法治能力在相當(dāng)程度上是重疊的，國家治理的事業(yè)與法治的事業(yè)在相當(dāng)程度上是重疊的，國家治理體系與法治體系在相當(dāng)程度上是重疊的。概而言之，國家治理體系與法治體系在相當(dāng)程度上具有一體兩面的關(guān)系。

立足于國家治理體系與法治體系的共通性、同構(gòu)性，本文試圖論證一個命題:法治體系是國家治理體系的另一種表達。這個命題隱含著一個價值上的判斷:國家治理應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開，國家治理應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上進行。為了證成作為國家治理體系的法治體系，下文的基本思路是:首先對國家治理方式的歷史變遷進行研究，以描繪從禮治型治理方式向法治型治理方式的轉(zhuǎn)型過程。接下來，從合法性與有效性兩個不同的維度，闡明法治對國家治理的支撐。在此基礎(chǔ)上，說明國家治理體系與法治體系之間所具有的一體兩面的關(guān)系。最后，對作為國家治理體系的法治體系做出前瞻性的論述。希望通過本文的論述，有助于描述法學(xué)鏡像中的國家治理體系，有助于揭示國家治理體系作為法治體系的根本屬性，有助于從理論上探索國家治理體系與法治體系之間雙向促進的可能性。

一、從禮治到法治:國家治理方式的當(dāng)代轉(zhuǎn)向

為了有效地闡明中國國家治理方式的變遷，有必要就傳統(tǒng)中國的國家治理方式予以概括性的說明。學(xué)界關(guān)于傳統(tǒng)中國的國家治理方式主要有三種觀點。第一種觀點認為，傳統(tǒng)中國的國家治理方式是“人治型”治理，“一些對中國傳統(tǒng)法律文化的研究指出，傳統(tǒng)中國社會有強烈的清官意識，民間有相當(dāng)數(shù)量的清官戲，表現(xiàn)了一種司法上的人治模式?！雹偬K力:《傳統(tǒng)司法中“人治”模式——從元雜劇中透視》，載《政法論壇》2005年第1期。本文認為，傳統(tǒng)中國的清官雖然要處理案件，但傳統(tǒng)中國的清官并不能等同于當(dāng)前的法官，因為傳統(tǒng)中國沒有行政與司法之分，②參見喻中:《從“行政兼理司法”到“司法兼理行政”——我國“司法－行政”關(guān)系模式的變遷》，載《清華法學(xué)》2012年第5期。因而，按照這種思路，清官戲表達的與其說是“司法上的人治模式”，毋寧說是綜合性的作為國家治理方式的人治模式。第二種觀點認為，傳統(tǒng)中國的國家治理方式是“運動型”治理。這種觀點認為，“在漫長的中國歷史上，國家治理主要建立在官僚制的常規(guī)機制之上，但官僚制度有著內(nèi)在困難，而且這些困難在中國官僚制度特定形式下加劇放大，常常導(dǎo)致組織失敗和危機。因此，國家治理過程中演變出運動型治理機制以應(yīng)對之?！雹壑苎┕?《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時代》2010年第9期。第三種觀點認為，傳統(tǒng)中國的國家治理方式是“禮治型”治理。正如學(xué)者所注意到的，“根據(jù)一般流行的見解，傳統(tǒng)的中國社會……從社會學(xué)的方面看，是一個禮治的社會?！雹芰褐纹?《從“禮治”到“法治”?》，載《開放時代》1999年第1期。

在這三種不同的理論觀點中，本文認為，“禮治”或“禮治型”治理方式，提供了對傳統(tǒng)中國國家治理方式的更有效的解釋。理由是，一方面，“人治”這種說法在當(dāng)代中國的學(xué)術(shù)語境中，特別是自20世紀80年代以來，主要是對“文革”期間混亂狀況的一種概括。但是，“文革”期間的混亂、失序并不是“人治”，而是“無治”。在傳統(tǒng)中國，如果說有“人治”的觀念與實踐，那么，傳統(tǒng)中國人理解的“人治”也主要是“圣人之治”或“賢人之治”。即使在西方思想史上，經(jīng)典的“人治”概念也主要是指“哲學(xué)王之治”，⑤關(guān)于“人治”，柏拉圖的經(jīng)典名言是:“除非哲學(xué)家成為我們這些國家的國王，或者我們目前稱之為國王和統(tǒng)治者的那些人物，能嚴肅認真地追求智慧，使政治權(quán)力與聰明才智合而為一;那些得此失彼，不能兼有的庸庸碌碌之徒，必須排除出去。否則，我親愛的格勞孔，對國家甚至我想對全人類都將禍害無窮，永無寧日?！眳⒁姡酃畔ＥD］柏拉圖:《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館2002年版，第214－215頁。即使它不容易實現(xiàn)，也是一個高妙的、值得懸掛的理想。因此，以“人治”來概括傳統(tǒng)中國的國家治理方式，并不妥當(dāng)，因為它不是一個“歷史意見”，而是一個“時代意見”，⑥錢穆區(qū)分了評價歷史制度、歷史問題、歷史事件的兩種意見:“歷史意見”和“時代意見”。他說:“歷史意見，指的是在那制度實施時代的人們所切身感受而發(fā)出的意見。這些意見，比較真實而客觀。待時代隔得久了，該項制度早已消失不存在，而后代人單憑后代人自己所處的環(huán)境和需要來批評歷史上已往的各項制度，那只能說是一種時代意見。時代意見并非是全不合真理，但我們不該任時代意見來抹殺已往的歷史意見?！?錢穆:《中國歷代政治得失》，三聯(lián)書店2005年，第3頁)按照這種區(qū)分，當(dāng)代中國人眼中的“人治”，就屬于“時代意見”，而不是“歷史意見”。并不能實現(xiàn)對于傳統(tǒng)中國國家治理方式的同情式的了解。另一方面，“運動型”治理這種相對新近的概括，盡管在一定程度上體現(xiàn)了當(dāng)代社會對于“文革”的某種印象，但是，以“運動型”治理來概括傳統(tǒng)中國的國家治理方式，也是不恰當(dāng)?shù)?。因為，“運動型”治理的前提是:國家擁有廣泛地掀動社會的能力，這樣的掀動能力如果說在“文革”時期令人印象深刻的話，那么，把“運動型”治理這個概念套用于傳統(tǒng)中國，則是“不合身”的。從根本上說，傳統(tǒng)中國的國家政權(quán)由于經(jīng)濟、技術(shù)等各種各樣的原因，“運動”社會的能力遠不如現(xiàn)代中國。因此，以“運動型”治理來概括傳統(tǒng)中國的國家治理方式，并不恰當(dāng)。

相比之下，以禮治來概括傳統(tǒng)中國的國家治理方式，則是一個更恰當(dāng)?shù)倪x擇。一方面，禮治是傳統(tǒng)中國主流意識形態(tài)自我確認的國家治理方式。正如《禮記·禮運》篇所言:“故圣人耐以天下為一家，以中國為一人者，非意之也。必知其情，辟于其義，明于其利，達于其患，然后能為之。何謂人情?喜、怒、哀、懼、愛、惡、欲，七者弗學(xué)而能。何謂人義?父慈、子孝、兄良、弟弟、夫義、婦聽、長惠、幼順、君仁、臣忠，十者謂之人義。講信修睦，謂之人利，爭奪相殺，謂之人患。故圣人之所以治人七情，修十義，講信修睦，尚辭讓，去爭奪，舍禮何以治之?”這段話，尤其是最后一句——“舍禮何以治之?”——堪稱傳統(tǒng)中國對“禮治型”治理方式的權(quán)威表達，是對傳統(tǒng)中國國家治理方式的宣言式的說明。另一方面，按照社會學(xué)家的歸納，傳統(tǒng)中國的秩序就是禮治秩序，“禮治從表面上看去好像是人們行為不受規(guī)律拘束而自動形成的秩序。其實自動的說法是不確，只是主動地服于成規(guī)罷了?？鬃右辉俚赜谩恕?，用‘約’字來形容禮的養(yǎng)成，可見禮治并不是離開社會，由于本能或天意所構(gòu)成的秩序了。禮治的可能必須以傳統(tǒng)可以有效地應(yīng)付生活問題為前提。鄉(xiāng)土社會滿足了這前提，因之它的秩序可以用禮來維持?！雹儋M孝通:《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第52頁。換言之，用禮來維持、來主導(dǎo)的秩序是禮治秩序，禮治就是傳統(tǒng)中國國家治理、社會治理的主導(dǎo)方式。在這個意義上，傳統(tǒng)中國可以稱之為禮治中國。

但是，到了清朝末年，禮治中國已經(jīng)難以為繼。以禮治為核心的國家治理方式已經(jīng)不足以有效地回應(yīng)政治和社會的現(xiàn)實需要了。在新的時代背景下，梁啟超于1904年正式提出了“法治主義”的主張。他說:“逮于今日，萬國比鄰，物競逾劇，非于內(nèi)部有整齊嚴肅之治，萬不能壹其力以對外”，因而，“法治主義，為今日救時唯一之主義”。②梁啟超:《中國法理史發(fā)達史論》，載范忠信選編:《梁啟超法學(xué)文集》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第71頁。在這里，梁啟超主張把“法治”作為國家治理的主導(dǎo)方式，雖然就其初衷而言，是為了實現(xiàn)富國強兵的現(xiàn)實目標，不過，正是從20世紀初期開始，強調(diào)以法律的手段、以法治的方式實現(xiàn)國家的治理，逐漸成為了一個新的傳統(tǒng)。在20世紀上半葉，無論是新儒家、新法家的代表人物，還是偏好自由主義的知識分子，普遍接受法治的觀念。③詳見，喻中:《新儒家的法治觀念:賀麟對法治的想象與期待》，載《學(xué)術(shù)月刊》2010年第8期;喻中:《顯隱之間:百年來的新法家思潮》，載《讀書》2013年第8期;喻中:《儲安平的自由觀及其限度》，載《書屋》2009年第9期。只是，在戰(zhàn)火紛飛的戰(zhàn)爭環(huán)境下，在持續(xù)不斷的革命浪潮中，法治的實踐不大可能有效地展開。20世紀中葉以后，隨著新政權(quán)的建立，國家對法治的理解雖然經(jīng)歷了一個曲折的過程，譬如，50年代初期，國家強調(diào)的法治主要是“革命的法治”，60年代主要是在批判美國式的“法治”，70年代主要在于張揚“法家的法治”，80年代主要在于強調(diào)人治對立面的法治，90年代主要在于強調(diào)優(yōu)越于法制的法治，21世紀的最初幾年，主要在于強化社會主義的法治，等等。④參見喻中:《新中國成立60年來中國法治話語之演進》，載《新疆社會科學(xué)》2009年第9期。法治的語境雖然是變動不居的，但從總體上看，法治的正當(dāng)性一直都得到了承認。尤其值得注意的，是2004年的憲法修正案，它正式確認了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的原則，這就意味著:法治型的國家治理方式已經(jīng)上升為憲法上的選擇。在中共十八屆三中全會公布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，又明確提出了“推進法治中國建設(shè)”。這里提出的“法治中國”，正好與流傳了數(shù)千年的“禮治中國”形成了鮮明的對照。

概括地說，所謂“禮治中國”，是指整個政治共同體形成了以禮為核心的文明秩序，禮是建構(gòu)文明秩序、實現(xiàn)國家治理的主導(dǎo)性規(guī)范，道德教化、道德示范是建構(gòu)文明秩序、實現(xiàn)國家治理的主要方式。所謂“法治中國”，是指整個政治共同體形成以憲法和法律為核心的文明秩序，憲法和法律是建構(gòu)文明秩序、實現(xiàn)國家治理的主導(dǎo)性規(guī)范，立法、行政執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督是建構(gòu)文明秩序、實現(xiàn)國家治理的主要方式。經(jīng)過清末以來將近一個世紀的醞釀，傳統(tǒng)的“以禮治國”終于轉(zhuǎn)向當(dāng)下的“法治中國”，這就表明，治理國家的依據(jù)、方式都發(fā)生了實質(zhì)性的變化。從“禮治中國”轉(zhuǎn)向“法治中國”，意味著不同的國家治理方式將會塑造出不同的國家形態(tài)?！岸Y治中國”的退隱與“法治中國”的登場，意味著法治型的國家治理方式已經(jīng)取代禮治型的國家治理方式，禮治型的國家治理方式已經(jīng)轉(zhuǎn)向法治型的國家治理方式。

二、正當(dāng)性與有效性:法治對國家治理的雙重支撐

如果說，在中華文明的演進歷程中，已經(jīng)出現(xiàn)了禮治型國家治理方式向法治型國家治理方式的轉(zhuǎn)向，那么，為什么會發(fā)生這種轉(zhuǎn)向?相對于禮治，法治是不是一種“更高級”的國家治理方式?我們的回答是否定的。在傳統(tǒng)中國兩三千年的歷史過程中，無論是在合法性方面，還是在有效性方面，禮治型的國家治理方式都是無可質(zhì)疑的、天經(jīng)地義的、行之有效的。但是，到了清朝末年，禮治這種沿襲已久的國家治理方式已經(jīng)難以為繼了。在禮治逐漸終結(jié)的背后，最根本的原因，在于國家同構(gòu)的國家形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性的變化。

傳統(tǒng)中國的禮治，是傳統(tǒng)中國固有的國家形態(tài)的產(chǎn)物，與傳統(tǒng)中國的國家形態(tài)互為表里。傳統(tǒng)中國的國家形態(tài)有一個基本的特征，那就是家國同構(gòu)。家國同構(gòu)的實質(zhì)，可以簡單地概括為:國是家的放大，家是國的縮小。正如學(xué)者所發(fā)現(xiàn)的，“在古人的觀念里面，家與國的界限并不十分清楚。古人慣以忠、孝相提，君、父并舉，視國政為家政的擴大?？v沒將二者完全混同，至少是認為家、國可以相通，其中并無嚴格的界限?！碧热簟霸偻白匪?，家與國的觀念更顯得奇特。周時(也許更早)，諸侯稱國，大夫稱家，這又是一種情形。這里，除有尊卑、高下、大小等方面的差異之外，國與家都指擁有一定土地(封地和采地)的政治－宗族組織，二者竟可以歸于同一類別?！雹倭褐纹?《尋求自然秩序中的和諧——中國傳統(tǒng)法律文化研究》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第7頁。由于國與家具有性質(zhì)上的共通性，是同一類型的建制，“齊家”與“治國”以及“平天下”具有同樣的性質(zhì)，是同一事業(yè)持續(xù)推進的不同階段。因此，治家與治國從邏輯上就可以采用同樣的方式，因而傳統(tǒng)中國的禮治，既體現(xiàn)“家”之倫常，又體現(xiàn)“國”之綱紀。這就是禮治型國家治理方式在傳統(tǒng)中國大行其道的根本原因。

但是，清末以后，家國同構(gòu)、家國合一的國家形態(tài)趨于終結(jié)，國的邏輯與家的邏輯完全分開。在新的語境下，“國”是指享有獨立主權(quán)的民族國家，本“國”之外的其他地方，不再是需要士大夫去“平”的“天下”。至于“家”，則逐漸演變成與國沒有什么實質(zhì)性關(guān)聯(lián)的原子式的小家庭。不僅如此，傳統(tǒng)中國的家甚至已經(jīng)失去了合法性與正當(dāng)性。譬如，在巴金的代表作《家》中，傳統(tǒng)的家已經(jīng)被妖魔化，“這個空虛的大家庭是一天一天地往衰落的路上走了。沒有什么力量可以拉住它。祖父的努力沒有用，任何人的努力也沒有用。”“我不止一次在心里發(fā)誓:我絕不做封建家庭的奴隸，我想控訴這個垂死的制度的罪惡?！ёΑ⒉辉鴤ξ遥颐撾x了封建家庭就像擺脫一個可怕的夢魘?！雹凇栋徒鹑?第一卷)，人民文學(xué)出版社1986年版，第355頁、第457頁。這些話，雖然是小說家言，卻代表了一個時代的觀念。傳統(tǒng)的家失去了正當(dāng)性，由傳統(tǒng)中國的家轉(zhuǎn)化而來的“宗族勢力”，同樣是需要鏟除的消極因素。與“舊家庭”的迅速式微相對應(yīng)的，是“新國家”地位的迅速上升。20世紀在中國流行的國家主義思潮，③參見喻中:《社會主義法治理念:中國百年法治文化的第三波》，載《法學(xué)論壇》2012年第1期。特別是官方和民間普遍流行的對于國家的尊崇，④黑格爾說:“必須崇敬國家，把它看作地上的神物?！眳⒁姡鄣拢莺诟駹?《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館1961年版，第285頁。對國家的崇拜是一個極其復(fù)雜的思想史現(xiàn)象，此處不再展開。都說明了新的國家形態(tài)完全不同于傳統(tǒng)中國的國家形態(tài)，同時也說明了根源于家庭、根源于家庭血緣關(guān)系的禮治，已經(jīng)不能繼續(xù)充當(dāng)國家治理的基本方式了。

正是在這樣的背景下，法治型的國家治理方式開始應(yīng)運而生。就生成的動因而言，法治型的國家治理方式從兩個方面滿足了新的國家形態(tài)對于新的治理方式的需要。

(一)從正當(dāng)性方面來看，法治對于當(dāng)代中國的國家治理，能夠提供正當(dāng)性方面的支撐

倘若說傳統(tǒng)中國的國，主要是家的延伸，那么當(dāng)代中國的國，則已經(jīng)割斷了與家的血肉聯(lián)系。當(dāng)代中國的國屬于人民，是由人民組成的。正如我國《憲法》第2條的規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這就是說，國家是人民的，是民有、民享的國家，因而也是由人民來治理(民治)的國家。不過，在實踐過程中，在廣土眾民的現(xiàn)代國家，不可能由作為整體的全國人民直接來治理國家。全國人民的愿望、意志、主張必須通過一定的方式凝聚起來，而凝聚人民意志的方式就是通過代議制這種政治形式制定憲法和法律，并根據(jù)憲法和法律的規(guī)定產(chǎn)生全國人民的政治代理人。也就是說，代表人民具體行使主權(quán)者權(quán)力和責(zé)任的國家機構(gòu)、政治代理人，必須根據(jù)憲法和法律產(chǎn)生，國家機構(gòu)行使權(quán)力、處理公共事務(wù)的方式也要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定。這種治理國家的方式，就是法治。法治中的“法”，必須是人民意志的體現(xiàn)或凝聚。只有根據(jù)這樣的“法”來治理國家、治理社會，才是一種正當(dāng)?shù)膰抑卫矸绞健Ｅc之不同的是，傳統(tǒng)的“禮”，主要反映的是宗族的習(xí)慣或意志，具有強烈的宗族屬性，⑤有學(xué)者認為，禮淵源于宗族之間帶有援助性質(zhì)的饋贈。詳見，楊向奎為陳漢平的《西周冊命制定研究》一書(學(xué)林出版社1986年)所作的序。以現(xiàn)在的標準來看，不具有公共性、普遍性。而且，按照“禮不下庶人”的固有觀念和普遍實踐，“禮”也不能適用于政治共同體內(nèi)的所有人。因而，按照“人民主權(quán)”、“人人平等”的現(xiàn)代觀念，“禮”以及通過“禮”的治理，已經(jīng)不具備正當(dāng)性了。只有體現(xiàn)人民意志的憲法和法律，以及通過這種憲法和法律的治理，亦即法治，才是一種正當(dāng)?shù)膰抑卫矸绞健?/p>

在近現(xiàn)代流行的政治法律理論中，社會契約論為法治提供了根本性的論證。按照社會契約的一般理論，每個人的權(quán)利都是天賦的，每個人為了共同的生活秩序，自愿地達成一份協(xié)議，這就是最初的憲法。與此同時，每個人自愿向依法設(shè)立的政府納稅，就意味著每個人自愿地把自己的一部分權(quán)利以稅的形式交給政府，由政府來為所有人提供大家都需要的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，譬如共同體的安全、秩序、正義、自由，等等。美國1787年憲法，就是根據(jù)這樣的社會契約理論制定出來的——正如美國憲法序言所說:“美國人民，為建設(shè)更完美之合眾國、以樹立正義、奠定國內(nèi)治安、籌設(shè)公共國防、增進全民之福利，并謀今后使我國人民及后世永享自由生活起見，特制定美利堅合眾國憲法。”①［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館1997年版，第452頁。這句話，實為社會契約理論的簡約化、憲法化表達。根據(jù)這種具有社會契約性質(zhì)的憲法和法律來治理國家，在正當(dāng)性方面，就獲得了一個堅實的支撐?，F(xiàn)代中國的法治，從根本上說，也是以這種社會契約理論作為正當(dāng)性基礎(chǔ)的。在中國的憲法序言中，雖然沒有關(guān)于社會契約理論的直接運用，但為中國憲法和法律提供正當(dāng)性基礎(chǔ)的信托政治理論，也是社會契約理論的題中應(yīng)有之義。②參見喻中:《信托政治論》，載《太平洋學(xué)報》2010年第2期。

(二)法治不僅滿足了國家治理對于正當(dāng)性的需要，同時還滿足了國家治理對于有效性的需要

所謂有效性，主要是從國家治理的實際效果來衡量的。在新的國家形態(tài)下，隨著“與國同構(gòu)”的家或家族的不復(fù)存在，隨著公民觀念的普遍化，每個人都是國家的公民，每個人都是國家的納稅人。這就意味著，政治共同體內(nèi)發(fā)生了一個根本性的變化:以前由血緣占據(jù)主導(dǎo)地位的社會關(guān)系，已經(jīng)變成了當(dāng)下的以地緣占據(jù)主導(dǎo)地位的社會關(guān)系。在一個人人平等的政治共同體中，只有普遍適用的法律才能把整個社會整合起來，只有法律才能成為人與人之間有序交往的可靠紐帶，只有法治型的國家治理方式，才能實現(xiàn)對于國家和社會的有效治理。

自清末以來，中國的國家形態(tài)一直處于流變的過程中，國家治理方式也長期處于未定型狀態(tài)。孫中山提出的從軍政到訓(xùn)政再到憲政的路線圖，其實也勾畫出從“軍治”到“憲治”的國家治理方式的路線圖。20世紀中葉以后，新政權(quán)在一個較長的時期內(nèi)，習(xí)慣于實行“運動型”的國家治理方式。這樣的國家治理方式，雖然有助于把一個龐大的政治共同體整合起來，實現(xiàn)人的組織化，但是，它絕不是一種常態(tài)化的國家治理方式;它是一種“非?！狈绞?，而不是一種“日?！狈绞健．?dāng)我們的社會逐漸轉(zhuǎn)入“日?！鄙鐣?，“運動”作為一種非常態(tài)化的國家治理方式，由于可預(yù)期性較低，已經(jīng)不能滿足全社會對于秩序、尤其是對于“可預(yù)期性”的需要了。正是在這樣的背景下，法治強調(diào)法律規(guī)則的普遍適用，強調(diào)通過法律的治理，能夠為人與人之間的有序交往提供平臺，滿足了“日?！鄙鐣?、尤其是新的國家形態(tài)對于秩序、治理的需要，如此，足以成為一種有效的國家治理方式。因而，當(dāng)代中國對于法治的選擇，本質(zhì)上是因為在當(dāng)下的條件下，法治是一種有效的國家治理方式。

三、一體兩面:法治體系與國家治理體系的同構(gòu)性

在當(dāng)代中國，由于法治成為國家治理的主導(dǎo)性方式，因而，國家治理體系主要就是一個法治體系。所謂法治體系，“是‘法的統(tǒng)治’在法律的價值層面、事實層面和形式層面的有機統(tǒng)一?！雹畚褐蝿?《從法律體系到法治體系》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。法治體系可以在相當(dāng)程度上，描述出國家治理體系的全貌。法治體系與國家治理體系之間的同構(gòu)性，可以從兩個方面來理解:一是法治的不同環(huán)節(jié)，二是法治的不同領(lǐng)域。

第一，從法治的環(huán)節(jié)、過程來看，法治體系幾乎可以覆蓋國家治理體系的所有內(nèi)容。在法治體系中，主要包括三個環(huán)節(jié)與過程:立法、執(zhí)法和司法。這三個環(huán)節(jié)，大致可以對應(yīng)于國家的立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、司法機構(gòu)的職能，而國家職能事實上就體現(xiàn)在這三種機構(gòu)中。

先看立法環(huán)節(jié)。立法環(huán)節(jié)是法治的前提與基礎(chǔ)。只有通過立法，創(chuàng)制出完善的法律規(guī)則體系，才可能為“法律之治”奠定條件。如果沒有相對完備的法律體系，法治就會成為無源之水、無本之木。但是，立法也是國家治理的一個重要組成部分。立法的過程，就是對國家進行整合和建構(gòu)的過程。特別是在強調(diào)民主立法、科學(xué)立法的現(xiàn)代社會，立法本質(zhì)上就是國家意志、人民意志的凝聚過程。在這個過程中，各種不同的意志、愿望可以得到有效的表達與交流。不同民族、不同地域、不同生活方式、不同宗教信仰的群體，都可以在民主立法的過程中得到有效的政治整合。這種整合本身，就是國家治理的一個環(huán)節(jié)。讓我們舉例說明:在1954年憲法制定的過程中，國家成立了專門的憲法起草機構(gòu)，但是，這個機構(gòu)起草的憲法草案，卻經(jīng)過了廣泛的討論。正如毛澤東在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》一文中所說:“這個憲法草案所以得人心，是什么理由呢?我看理由之一，就是起草憲法采取了領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的意見和廣大人民群眾的意見相結(jié)合的方法。這個憲法草案，結(jié)合了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意見和八千多人的意見，公布以后，還要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合。這就是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)和廣大積極分子相結(jié)合的方法?！雹佟睹珴蓶|選集》(第五卷)，人民出版社1977年版，第126頁。這個過程，就是對全國人民意志的一次整合，具有政治治理的功能。從歷史上看，通過立法的方式實現(xiàn)對于國家的治理，在中華文明的萌芽時期，就已經(jīng)表現(xiàn)出來了。

再看行政環(huán)節(jié)。行政過程、行政執(zhí)法作為行政權(quán)的運行過程，既是法治的一個環(huán)節(jié)，同時也是國家治理的一個環(huán)節(jié)。在當(dāng)代中國的權(quán)力格局中，由于行政權(quán)在調(diào)整社會關(guān)系、分配社會利益、化解社會矛盾、維護社會和諧方面具有舉足輕重的地位，因此，在法治體系中，在行政環(huán)節(jié)強調(diào)依法行政，注重加快法治政府建設(shè)，無論對于我國法治體系的完善，還是我國國家治理體系的完善，都具有重要意義。特別是在當(dāng)前社會矛盾較為集中，行政環(huán)節(jié)反腐敗和反瀆職形勢較為嚴峻，政府既要放權(quán)又要防止權(quán)力流失，人民群眾對各級政府有較高期待的情況下，更應(yīng)把堅持依法行政，加快法治政府建設(shè)作為建設(shè)法治、實現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略重點。概而言之，為了實現(xiàn)對國家的有效治理，行政環(huán)節(jié)承擔(dān)了核心的任務(wù)。國家治理的各個具體領(lǐng)域，事實上最終都需要行政環(huán)節(jié)來負責(zé)實施。在法治不彰的時代，或者說在法治化水平還不高的時代，行政與法治的關(guān)系還不是很緊密，但是，在普遍強調(diào)法治的時代，法治化的行政既是展示法治的環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)國家治理的環(huán)節(jié)。

最后是司法環(huán)節(jié)。司法作為法治體系中的一個支撐性環(huán)節(jié)，在主流理論中已經(jīng)得到普遍的論證。譬如，法學(xué)家德沃金認為:“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯”，②［美］德沃金:《法律帝國》，李常青譯，中國大全科全書出版社1996年版，第361頁。思想家培根則認為:“一次不公的判斷比多次不平的舉動為禍猶烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！雹郏塾ⅲ菖喔?《培根論說文集》，水天同譯，商務(wù)印書館2004年版，第193頁。培根在此所說的“判斷”就是司法判決。在歐美的法治理論與法治實踐中，由于特殊的歷史文化傳統(tǒng)，司法對于法治的支撐作用，顯得比較突出。一方面，在判例法國家，由于“法官造法”的傳統(tǒng)，④參見何家弘:《論法官造法》，載《法學(xué)家》2003年第5期。司法機關(guān)不僅承擔(dān)了司法的職能，還承擔(dān)了部分立法職能;另一方面，近現(xiàn)代以來的歐美國家較多地偏好“古典自由主義理論中的守夜人式國家”——這種“守夜人式國家通常被稱為‘最低限度的國家’”，⑤［美］諾齊克:《無政府、國家和烏托邦》，姚大志譯，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第32頁。這種國家理論及其實踐亦導(dǎo)致政府的行政職能相對較小。⑥這種情況，主要出現(xiàn)在自由資本主義時代，到了20世紀以后，隨著福利國家的興起，政府已經(jīng)越來越“大”了。這些因素，促成了西方國家的司法在法治領(lǐng)域內(nèi)的核心地位，同時也是在國家治理領(lǐng)域內(nèi)的核心地位。相對于西方國家而言，當(dāng)代中國的司法環(huán)節(jié)，在法治體系中的地位有一個逐漸上升的過程。與此同時，司法環(huán)節(jié)在國家治理體系中的地位也越來越高。

第二，從法治的領(lǐng)域來看，法治的體系就是國家治理體系。如果說法治國家、法治政府、法治社會構(gòu)成了法治體系的三大領(lǐng)域，治理國家、治理政府、治理社會則構(gòu)成了國家治理體系中的三大領(lǐng)域。如果說法治國家、法治政府、法治社會需要一體建設(shè)，那么，對國家的治理、對政府的治理、對社會的治理也需要一體化的治理。

三者之間，法治國家以及對國家的治理描繪了一個總體目標。對于法治國家建設(shè)來說，主要內(nèi)容包括三個方面:(1)對每一個國家機構(gòu)來說，應(yīng)當(dāng)嚴格依法辦事。國家機構(gòu)在法律設(shè)定的權(quán)力、職責(zé)范圍內(nèi)，按照法定的程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，既不越權(quán)，也不失職。如果能夠?qū)崿F(xiàn)這個目標，實際上就是實現(xiàn)了對于每一個國家機構(gòu)的有效治理。(2)對不同國家機構(gòu)之間的相互關(guān)系來說，無論是縱向的中央機構(gòu)與地方機構(gòu)之間，還是橫向的立法、行政、審判、檢察等機構(gòu)之間，應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)邊界清晰，形成彼此配合、相互促進的法治化的關(guān)系。其中，就中央與地方關(guān)系而言，既要強調(diào)中央的權(quán)威，發(fā)揮中央機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用，也要維護地方機構(gòu)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，這就要求實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。就橫向的各國家機構(gòu)之間的關(guān)系而言，則需要進一步完善以人民代表大會制度為核心的制度建設(shè)，促使各國家機構(gòu)在人民代表大會制度下，建立起有效、有序的交往關(guān)系。如果能夠?qū)崿F(xiàn)這個目標，就是實現(xiàn)了對國家機構(gòu)之間相互關(guān)系的有效治理。(3)對于國家機構(gòu)與社會主體之間的相互關(guān)系來說，國家機構(gòu)與社會主體在法律的框架下，特別是在法律搭建的交往渠道中，應(yīng)當(dāng)形成有序的交往關(guān)系。通過這樣的交往，社會主體的愿望、要求、呼聲，能夠有效地傳遞到國家機構(gòu)，國家機構(gòu)也能夠做出積極有效的回應(yīng)，以保持國家機構(gòu)與社會主體之間的相互協(xié)調(diào)。如果能夠?qū)崿F(xiàn)這個目標，實際上就是實現(xiàn)了對國家機構(gòu)與社會主體相互關(guān)系的有效治理。

相對于法治國家這個整體性的目標來說，法治政府是一個局部性的目標，但是，法治政府卻是法治國家框架下的最重要的目標，或者說，法治政府構(gòu)成了法治國家的最重要的標志，因而，對政府的治理亦即國家治理體系中的核心部分。原因在于，政府雖然不是國家的全部，但卻是國家體系中最重要的組成部分。相對于立法機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)來看，政府更多、更廣、更深地影響到社會生活的各個方面，因此，法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)、國家治理體系中的核心部分。要建設(shè)法治政府，最重要的內(nèi)容包括:(1)政府實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，政府不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。(2)政府實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，平等對待行政相對人，恰當(dāng)行使自由裁量權(quán)，正確使用相關(guān)行政措施或強制手段，避免損害當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。政府實施行政管理，還應(yīng)盡可能公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;應(yīng)嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。(3)政府實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，積極為公民、法人和其他組織提供方便。(4)政府公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準確、真實;非因法定事由并經(jīng)法定程序，政府不得撤銷、變更已經(jīng)生效的決定。

至于法治社會，則是指社會本身的法治化，更具體地說，是指各種社會主體都受到法律的約束，都在法律提供的框架下相互交往，形成穩(wěn)定的、可預(yù)期的社會秩序。這樣的法治社會，就是社會治理的目標，亦是國家治理體系中的重要組成部分。一方面，就社會與國家的關(guān)系而言，從總體上看，社會仍在國家的框架內(nèi)，而且，治理社會的法律同樣也是出于國家的立法機構(gòu)，因此，法治社會建設(shè)從屬于法治國家建設(shè)，且構(gòu)成了法治國家建設(shè)的一個組成部分——就像法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的一個組成部分一樣。學(xué)術(shù)界流行的“國家——社會”二元結(jié)構(gòu)理論，①參見唐士其:《“市民社會”、現(xiàn)代國家以及中國的國家與社會的關(guān)系》，載《北京大學(xué)學(xué)報》1996年第6期。強調(diào)了國家與社會的二元劃分，雖然具有一定的解釋能力，但從我國法治建設(shè)和國家治理的實際情況來看，社會不可能脫離國家而存在，而且，“法治社會”這個概念本身，就隱藏著國家機構(gòu)對于社會的治理，因此，法治社會建設(shè)應(yīng)當(dāng)在法治國家建設(shè)這個整體框架下來展開。另一方面，就法治社會與法治政府的關(guān)系而言，兩者之間相互對應(yīng)的趨勢更為明顯，因為，政府與社會之間的界線是清晰的，政府對社會的管理與服務(wù)構(gòu)成了政府介入社會的基本渠道。因此，法治社會與法治政府是相互并列的關(guān)系，它們兩者都從屬于法治國家建設(shè)的這個整體性的目標，亦是國家治理體系的組成部分。

以上分析表明，無論是從法治的過程來看，還是從法治的領(lǐng)域來看，法治的體系都可以覆蓋國家治理的體系。這就是說，法治體系與國家治理體系在相當(dāng)程度上具有同構(gòu)性，法治事業(yè)就是國家治理的事業(yè)，法治能力就是國家治理能力，

四、作為國家治理體系的法治體系:前瞻性的思考

本文旨在表達的核心觀點可以歸納為:當(dāng)代中國的法治體系在相當(dāng)程度上就是國家治理體系。作出這個判斷的基本依據(jù)是:在建設(shè)法治中國的當(dāng)下，國家治理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定來進行，都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開。

在既有的理論學(xué)說中，無論是法治問題，還是國家治理問題，都得到了廣泛而深入的討論，已經(jīng)積累起來的學(xué)術(shù)文獻堪稱汗牛充棟。本文把法治體系與國家治理體系予以融會貫通，一方面，是想強調(diào)國家治理體系本質(zhì)上就是法治體系;另一方面，還想強調(diào)一個基本的理念:從體系化的角度看法治，以體系化的法治推進國家治理，促成國家治理的體系化，以及國家治理能力的不斷提升。立足于這個基本的理念，立足于完善作為國家治理體系的法治體系，就應(yīng)當(dāng)強調(diào):無論是治理國家、治理政府還是治理社會，都應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上進行，這就提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的要求。三者的一體建設(shè)，就是法治體系的一體建設(shè)，亦是國家治理體系的建設(shè)。為了進一步推進法治體系的一體建設(shè)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個方面。

首先，應(yīng)當(dāng)針對法治國家、法治政府、法治社會的不同特征、不同要求、不同需要，在法治體系一體建設(shè)的過程中做好總體規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)看到，法治國家建設(shè)具有全局性。法治政府建設(shè)主要針對行政領(lǐng)域，核心任務(wù)是治理行政權(quán)，實現(xiàn)行政權(quán)的有限性和有效性。法治社會建設(shè)主要在于保障社會主體之間在公平正義的原則下實現(xiàn)有序交往——按照中共十八大報告提出的要求，就是要“建立權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”，因此，公平正義是法治社會建設(shè)的價值目標。三者重心不同，建設(shè)的路徑、方法也會呈現(xiàn)出各自的特點。這些特點應(yīng)當(dāng)在法治體系的一體建設(shè)中予以全面考慮。

其次，自20世紀90年代以來，在法治體系建設(shè)中，無論是建設(shè)法治國家的依法治國，還是建設(shè)法治政府的依法行政，都出現(xiàn)了較多的探索，也取得了較豐富的實踐經(jīng)驗。相比之下，法治社會的建設(shè)還是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)，無論是理論準備還是實踐經(jīng)驗，都還比較欠缺。這就意味著，在法治體系的一體建設(shè)過程中，要更加注重法治社會建設(shè)，要特別注意建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的法律制度。要通過法治社會建設(shè)，造就一個公平的社會環(huán)境，讓社會公眾能夠從容自如地、有尊嚴地生活在一個規(guī)則化的、公正的法治社會中，這是社會治理、國家治理的必由之路。

再次，在法治體系一體建設(shè)的整體框架下，在法治政府建設(shè)、法治社會建設(shè)之外，還有兩個重要的領(lǐng)域也必須予以強調(diào)，那就是立法和司法。其中，立法主要針對法律體系建設(shè)。法律本身的完善、法律體系的完整是建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的前提條件。立法既是法治體系建設(shè)的“上游工程”，亦是國家治理體系的基礎(chǔ)性工程。司法主要是運用法律解決糾紛的活動，公正高效權(quán)威的司法既是法治社會的重要保障，更是法治政府的推動力量，它是法治體系建設(shè)的“下游工程”，它作為維護社會正義的最后一道防線，亦是國家治理體系的保障性工程。因此，在法治體系的一體建設(shè)過程中，還必須把立法工作、司法工作納進來。