劉紅春

（四川大學(xué)，四川·成都 610064）

一、少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障的理據(jù)

（一）詮釋了國家義務(wù)全面履行的內(nèi)涵

1999年3月8日第53屆聯(lián)合國大會第144號決議——《在促進和保護普遍公認(rèn)的人權(quán)和基本自由方面的權(quán)利和義務(wù)宣言》中強調(diào)了“國際社會所有成員必須共同地、分別地履行其促進和鼓勵尊重所有人的人權(quán)和基本自由的莊嚴(yán)義務(wù)”與“各國負(fù)有首要責(zé)任和義務(wù)促進和保護人權(quán)和基本自由”。為了更好地保護上述國際性文件有關(guān)國際立法所達成的人權(quán)尊重與保障共識，中國于2004年修正的《憲法》在既定的公民基本權(quán)利之外，專門增加了“國家尊重和保障人權(quán)”的概括性條款。之后，2012年修正的《刑事訴訟法》總則中也加入了該條款。這一系列立法修正明確地確認(rèn)了國家是尊重和保障人權(quán)的首要義務(wù)主體，而國家要全面地履行此義務(wù)，尊重與保障好56個民族的基本權(quán)利與特殊權(quán)利，應(yīng)當(dāng)建立健全包括55個少數(shù)民族在內(nèi)的、所有人權(quán)利的、權(quán)威性、公正性、系統(tǒng)性的訴訟保障機制。

（二）體現(xiàn)了民族平等完整實現(xiàn)的實質(zhì)

世界各國幾乎都有一個或多個少數(shù)民族，經(jīng)過不斷地實踐與反思，國際社會意識到，民族平等的完整實現(xiàn)除了保證其與非少數(shù)民族享有同樣的基本權(quán)利外，還要賦予少數(shù)民族“特殊權(quán)利”與采取“特殊措施”。[1]為此，國際層面與部分區(qū)域都有相關(guān)或?qū)ｉT條約與文件不斷地進行確立。例如，1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》的第1條第4款；1966年《公民及政治權(quán)利國際公約》的第27條；1992年聯(lián)合國頒布的《在民族或族裔、宗教或語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》的第2條第2款、第4條第2款；1994年《歐洲保護少數(shù)民族框架公約》的第9條第1-3款、第11條第3款，第13條第1款、第14條第2款等等。我國的《憲法》、三大實體法與程序法等也有類似的規(guī)定，例如三大訴訟法中都規(guī)定民族自治地方法院用本地民族語言審理案件，還要為聽不懂當(dāng)?shù)孛褡逭Z言的當(dāng)事人或是訴訟參與人提供翻譯等。可見，民族平等的實現(xiàn)既離不開確立少數(shù)民族享有“特殊權(quán)利”，也離不開采取“特殊保護措施”，二者相輔相成、缺一不可。

（三）促進了人權(quán)司法保障的具體推進

近現(xiàn)代法治的一個關(guān)注重點是如何在司法中保障人權(quán)，例如，1789年的《法國人權(quán)宣言》中涉及刑事司法的人權(quán)保護有5條，聯(lián)合國1948年《世界人權(quán)宣言》的第8條等。在這些探索中，國際社會形成了共識——司法審判是保障人權(quán)的最后防線。據(jù)統(tǒng)計，目前我國加入的國際條約中，有20多個國際條約涉及司法上的人權(quán)保障?，F(xiàn)行《刑事訴訟法》不僅賦予受害人的訴權(quán)，而且明確把“懲治犯罪與保障人權(quán)”作為宗旨，就是為了更好地通過司法保障人權(quán)。2013年1月生效的新《刑事訴訟法》第2條增加了“尊重和保障人權(quán)”。同年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要進一步“完善人權(quán)司法保障制度”，并“實現(xiàn)到2020年人權(quán)得到切實尊重和保障的目標(biāo)”。[2]但是，我國55個少數(shù)民族（據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計總?cè)丝跒?3379.22萬人，占大陸總?cè)丝诒戎貫?.49%。）在地域分布、人口數(shù)量、人口增長及經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多方面都存在巨大差距，面對如此嚴(yán)峻的司法保障現(xiàn)實，如果不通過針對性的、具體化的方式來充分落實少數(shù)民族的人權(quán)司法保障，那么國家的人權(quán)司法保障義務(wù)與目標(biāo)難以實現(xiàn)。

（四）推動了人權(quán)行動計劃的有效落實

為了“實現(xiàn)充分的人權(quán)”，根據(jù)我國憲法的基本原則，同時遵循《世界人權(quán)宣言》與國際人權(quán)條約的有關(guān)基本精神，2009年，我國制定了第一個以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃，即《國家人權(quán)行動計劃（2009—2010年）》，該計劃明確了未來兩年我國政府在促進與保護人權(quán)方面的工作目標(biāo)及具體措施。要求國家將采取措施，“平衡推進經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利與公民權(quán)利和政治權(quán)利的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進個人人權(quán)和集體人權(quán)的均衡發(fā)展”。[3]2012年，“為了持續(xù)全面推進中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展”，國家制定了《國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）》。這兩個人權(quán)行動計劃都專門強調(diào)國家要“采取措施，切實保障少數(shù)民族……的合法權(quán)益，”[4]也用了專門的“少數(shù)民族權(quán)利”明確國家尊重與保障少數(shù)民族的具體特殊權(quán)利，其中，2012年的部分在前一個計劃的實施成效上做了針對性的規(guī)定。

二、訴訟保障少數(shù)民族特殊權(quán)利的困境

“人權(quán)司法保障就是實現(xiàn)人權(quán)不可或缺的救濟手段和最后防線”[5]，在少數(shù)民族特殊權(quán)利保障領(lǐng)域也具有應(yīng)然性。但是，目前在集體權(quán)利的原告資格、個人權(quán)利的訴權(quán)適用范圍、少數(shù)民族司法人員的配備等方面都面臨困境。

（一）集體權(quán)利的原告資格不夠明確

現(xiàn)行的很多法律雖賦予了少數(shù)民族一些特殊集體權(quán)利，但當(dāng)這些權(quán)利被侵犯時，誰可以通過訴訟的方式得到救濟在相關(guān)的法律中沒有明確的規(guī)定。例如，依據(jù)《憲法》第4條規(guī)定的“各民族都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”與《民族區(qū)域自治法》第251條規(guī)定的“民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方各民族……都有保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由”，可以確定55個少數(shù)民族都享有“保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的”特殊權(quán)利，但當(dāng)該權(quán)利的行使受到私權(quán)利主體或是公權(quán)力主體侵犯時，依據(jù)三大訴訟法規(guī)定的原告資格是“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”然而，這里的權(quán)利主體“民族”因為不是法定的“公民、法人和其他組織”而不具備原告資格。因此，這種“直接利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不利于作為集體權(quán)利的、并具有公共利益性質(zhì)的特殊權(quán)益的保障。

（二）個人權(quán)利的訴權(quán)適用范圍過窄

現(xiàn)行的大多數(shù)實體法與程序法都或多或少地對少數(shù)民族個人的特殊權(quán)利作了規(guī)定，例如，《刑法》第249條規(guī)定：“煽動民族歧視，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上十年以下有期徒刑?！钡?，綜覽刑法全文，除了對少數(shù)民族的宗教、文化與風(fēng)俗習(xí)慣方面的歧視行為給予訴權(quán)外，并沒有對包括在經(jīng)濟活動、就業(yè)、經(jīng)營及其他機會方面的歧視行為進行訴訟救濟。又如，《婚姻法》對于男女結(jié)婚年齡的一般性規(guī)定是“男不得早于二十二周歲，女不得早于二十周歲”。但《婚姻法》第36條賦予了少數(shù)民族特殊權(quán)利，即規(guī)定：“民族自治地方人民代表大會及常務(wù)委員會可依據(jù)本法的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況，制定某些變通的或補充的規(guī)定。”如各民族自治地方根據(jù)本民族的具體情況制定的對婚姻年齡“變通規(guī)定”不符合民族實情，或是就沒有依據(jù)本民族情況出臺“變通規(guī)定”，各少數(shù)民族公民是否可以到法院起訴卻未規(guī)定。再如，《勞動合同法》中明確規(guī)定：“對少數(shù)民族員工必須平等對待，不允許有任何形式的歧視?！钡牵摲ǖ囊?guī)定僅適用于勞動合同簽訂后出現(xiàn)的情況，少數(shù)民族員工不合理的差別待遇與歧視的糾紛，對那些在還沒有簽訂勞動合同卻因少數(shù)民族身份而被拒絕的受害人就無法適用。

（三）少數(shù)民族司法人員的配備不足

在解決涉及少數(shù)民族特殊權(quán)利糾紛的訴訟過程中，有法官、檢察官、警察與律師等本民族的司法人員參加或參與，對于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，有效地實現(xiàn)司法公正與社會正義具有關(guān)鍵性的作用?；诖?，《民族區(qū)域自治法》第47條對訴訟保障中的適用作了具體規(guī)定：“民族自治地方的人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言審理和檢察案件，并合理配備通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族語言文字的人員。……法律文書應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字。保障各民族公民都有使用本民族語言文字進行訴訟的權(quán)利?！睂Υ?，三大訴訟法在各自領(lǐng)域內(nèi)明確規(guī)定要采取積極方式保障各少數(shù)民族在訴訟活動中有效地使用本民族語言文字的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，在民族地區(qū)，少數(shù)民族公、檢、法等司法機關(guān)的工作人員以及律師等法律服務(wù)工作者不僅數(shù)量較少，并且專業(yè)素質(zhì)較低。例如，在少數(shù)民族法官的招錄方面，在2002年至2009年期間，云南西盟佤族自治縣等10個邊疆縣法院共向社會招錄106人，其中當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族僅占17人，錄用外地考生61人。[6]時至今日，這種因為少數(shù)民族法官的稀缺而滿足不了民族地區(qū)司法本土化需求，嚴(yán)重影響了審判工作的質(zhì)量和效率。在少數(shù)民族律師方面，以新疆為例，《新疆律師協(xié)會第七屆理事會工作報告》顯示：截至2011年12月底，在全區(qū)332家律師事務(wù)所的3077人律師中（專<兼>職），少數(shù)民族律師只有638人，所占比例為20.73%，與2008年相比已經(jīng)增長5.03%，這些律師中擁有博士學(xué)位的19人，碩士學(xué)位和雙學(xué)士學(xué)位的268人，大學(xué)本科學(xué)歷的2335人?？梢?，由于數(shù)量與質(zhì)量的因素，這些律師對少數(shù)民族特殊權(quán)利保障的服務(wù)水平不容樂觀，其他的民族地區(qū)也不例外。

三、少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障困境的破解

（一）逐步明確集體權(quán)利的原告資格

在現(xiàn)行法律中，以“民族”作為權(quán)利主體的權(quán)利廣泛存在，例如，《憲法》中以“民族”為體的權(quán)利有平等權(quán)利、經(jīng)濟和文化權(quán)利、區(qū)域自治權(quán)利、語言文字權(quán)利與保持或者改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的權(quán)利等等。對此類權(quán)利的保護，建議通過對實體法與配套程序法的修正，賦予自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府或有關(guān)國家行政、司法機關(guān)以及各民族法定的社會組織的原告資格。例如，由國家民族事務(wù)委員會、地方各級人民政府民族事務(wù)委員會，或教育部及其系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的民族教育司、文化部及系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的民族文化司等等，這些部門可以行使涉及民族集體權(quán)利的起訴權(quán)利；由各級人民檢察院對嚴(yán)重侵犯少數(shù)民族集體權(quán)利的犯罪行為提起公訴；由各種民族類的全國性或地方性達到一定級別與條件的社會組織（各種協(xié)會與社會團體等）對侵害各自事務(wù)范圍內(nèi)的集體權(quán)利享有原告資格，例如，少數(shù)民族音樂學(xué)會、少數(shù)民族文物保護協(xié)會可以對涉及這類權(quán)利的糾紛向法院提請訴訟。另外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，當(dāng)這些權(quán)利遭到侵害后，在具有原告資格的人民政府及有關(guān)職能部門不起訴的時候，應(yīng)當(dāng)允許那些具有原告資格的社會組織提起訴訟。

（二）適當(dāng)擴大個人權(quán)利的訴權(quán)范圍

不僅要通過訴訟保障少數(shù)民族的集體特殊權(quán)利，還要堅持從基本國情和各民族新的實際情況出發(fā)，以訴訟保護少數(shù)民族個人的特殊權(quán)利，構(gòu)建少數(shù)民族特殊個人人權(quán)與集體人權(quán)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。這就需要依據(jù)各民族地區(qū)與各少數(shù)民族的具體情況，在《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》、《勞動法》等有關(guān)法律法規(guī)中，不斷擴大這些特殊個人權(quán)利的訴權(quán)適用范圍。例如，刑法應(yīng)該擴大對少數(shù)民族個人特殊權(quán)利訴訟的范圍，特別是就業(yè)、經(jīng)營中存在的嚴(yán)重歧視行為。另外，可借鑒一些北歐國家及西方國家的先進立法經(jīng)驗，在刑法中針對經(jīng)濟生活、政治生活、社會生活中的各種歧視行為作出禁止性規(guī)定，并對國際人權(quán)公約所規(guī)定的種族歧視罪與不歧視等條款進行創(chuàng)造性與可操作化的吸收，如芬蘭與瑞典的刑法都明確將在公共服務(wù)、商業(yè)、執(zhí)行公務(wù)或者在其他公務(wù)活動的安排、分配方面因民族背景而予以拒絕的行為規(guī)定為犯罪行為，并處以罰金或者有期徒刑。

（三）合理配備少數(shù)民族司法人員

要有效發(fā)揮本民族法官、檢察官、警察與律師等法律工作者在少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障中的作用，應(yīng)當(dāng)從國家整體規(guī)劃與各民族地區(qū)具體規(guī)劃入手，明確國家層面與各民族地區(qū)的少數(shù)民族法律工作者的需求，以落實《民族區(qū)域自治法》及民事、刑事與行政三大訴訟法對少數(shù)民族特殊權(quán)利訴訟保障的訴求。一方面，實事求是地統(tǒng)計警察、法官、檢察官的真實數(shù)據(jù)，同時結(jié)合以往的訴訟實踐與未來對少數(shù)民族特殊權(quán)利保障的趨勢，對少數(shù)民族司法人員的需求作出科學(xué)預(yù)測，然后，在此基礎(chǔ)上制定合理的進人編制，并開展這些專業(yè)人才的招聘與錄用工作，并且在招錄工作中要充分考慮各民族公民與民族地區(qū)的現(xiàn)實情況，在筆試與復(fù)試過程中給予這些少數(shù)民族考生合理與適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠。另一方面，對已經(jīng)在崗或是新錄用的少數(shù)民族司法人員，不僅要因才適用、科學(xué)分配，還要對其進行定期的專業(yè)技能培訓(xùn)與考核，即圍繞他們的思想政治、職業(yè)道德與執(zhí)業(yè)能力三個方面，認(rèn)真開展多種形式的專項培訓(xùn)與考核工作。例如，可以依據(jù)“最高人民法院的經(jīng)費預(yù)算計劃要求，增加‘雙語法官培訓(xùn)經(jīng)費’，專門用于少數(shù)民族雙語法官培訓(xùn)工作”。[7]還可以借鑒“最高人民法院在西藏設(shè)立了全國法院藏漢雙語法官培訓(xùn)西藏基地”[8]的做法，在各民族自治州、自治區(qū)等層面建立法官、檢察官、警察及律師等法律工作者的專門培訓(xùn)基地。

[1]聯(lián)合國少數(shù)群體指南第2號小冊子.少數(shù)群體與聯(lián)合國:聯(lián)合國少數(shù)群體問題工作組“簡史”部分.

[2]習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[3]國務(wù)院新聞辦公室.國家人權(quán)行動計劃（2009—2010年）[N].人民日報，2009-04-14.

[4]國務(wù)院新聞辦公室.國家人權(quán)行動計劃（2012—2015年）[N].人民日報，2012-06-12.

[5]李 林.“完善人權(quán)司法保障制度”有何重大意義？[N].光明日報，2013-11-28.

[6]儲皖中，李劍波.司法公正之果源于培育人才之花——云南省雙語訴訟之突圍[N].法制日報，2009-04-21.

[7]葛曉陽.全國法院5年培訓(xùn)雙語法官3700余人次[N].法制日報，2013-04-12.

[8]王杰學(xué).提高審判能力 西藏法院培訓(xùn)藏漢雙語法官[N].西藏日報，2014-05-06.