劉原兵

摘要：全球化對教育領域產(chǎn)生了巨大的影響。為應對全球化的挑戰(zhàn)，各國在留學生教育方面都制定了一些政策。日本以高等教育國際化為目的，推行了“留學生30萬人計劃”。本文著重回顧“留學生30萬人計劃”制定之過程，反思政策的問題點，思考在全球化進程中留學政策的現(xiàn)實適切性。

關鍵詞：留學生30萬人計劃；高等教育； 全球化； 日本 2008年日本政府為了提升高等教育的國際競爭力，應對全球化挑戰(zhàn)，頒布了作為戰(zhàn)略發(fā)展政策的“留學生30萬人計劃”。計劃指明到2020年日本高等學校中在籍留學生人數(shù)達到30萬人，而計劃發(fā)表的當年日本高等學校中在籍留學生的人數(shù)僅為12萬。這一計劃不僅是從12萬到30萬的數(shù)字增長，與之相關的留學生宿舍建設、生活支持體制、教學支持體制、獎學金體制等各項體制都面臨著巨大的挑戰(zhàn)，其影響力波及到高等教育的利益相關者。從日本留學政策實施的歷史情況和現(xiàn)實狀況來看，本計劃實現(xiàn)的過程中阻力重重，留學生政策涉及面也較廣，留學生30萬人計劃就是由文部科學省、外務省、法務省、厚生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省6部聯(lián)名提出的。本研究重點剖析留學生30萬人計劃的制定及實踐過程，在全球化的視域下思考國際化過程中政策的現(xiàn)實適切性。

一、日本的留學生政策之歷史經(jīng)緯

（一）留學生10萬人計劃

1983年（昭和58年），日本當時高等學校留學生人數(shù)約1萬，日本政府（中曾根第一次內(nèi)閣時期）提出了《關于21世紀留學生政策的提案》（被稱為留學生10萬人計劃，以下簡稱“10萬人計劃”），計劃指出到21世紀初來日留學人數(shù)達到10萬。此計劃提出的背景是當時日本的留學生人數(shù)同其他發(fā)達國家相比有很大的差距。1982年，在美國的留學生人數(shù)為312000人，在法國的留學生人數(shù)為119000人，在德國（西德）的留學生人數(shù)為57000人，在英國的留學生人數(shù)為53000人，而在日本的留學生人數(shù)僅為8000人。[1]另外，留學活動可以促進跨國的理解和交流，推動教育和研究的發(fā)展，留學政策已經(jīng)成為國家發(fā)展過程中人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)。當時的日本同世界各國間的經(jīng)濟摩擦日漸激化，世界各國對日本的批評之聲逐漸增多，日本國內(nèi)以經(jīng)濟界為首的人士呼吁加強國際交流與合作。[2]日本政府在這種情勢下參照擁有119000名留學生的法國，設定了10萬人計劃。

如圖1所示，從1983年到1994年，日本的留學生人數(shù)不斷增長，其中經(jīng)歷了4年的停滯期，到1998年日本的留學生人數(shù)再次增長，截至2003年（平成15年）留學生的人數(shù)達到了109508人，完成了10萬人計劃的既定目標。但隨著留學生人數(shù)的不斷擴大，針對吸引留學生來日是否可以促進國家間的理解、促進教育與研究的發(fā)展、為國家發(fā)展提供人才等諸多問題的質(zhì)疑甚囂塵上。甚至有學者提出，10萬人數(shù)量指標的達成主要是由于日本入境管理局政策的放寬，中國、韓國等亞洲國家的經(jīng)濟發(fā)展同日本相比尚存在一定的差距，致使眾多中國和韓國的學生選擇赴日半工半讀。[3]

圖1日本留學生逐年變化曲線

注：對大學、專門學校的在籍學生進行留學生統(tǒng)計。

資料來源：根據(jù)日本文部科學省以及獨立法人日本學生支援機構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)制作而成。

（二）日本中央教育審議會對10萬人計劃的反思

·比較教育·全球化視域下日本留學生政策2003年12月，文部科學省的中央教育審議會①回顧了10萬人計劃的目標達成過程，針對未來的留學生政策走向發(fā)布了報告。本報告在各方專家相互交流的基礎上總結(jié)了兩個基本問題：第一，來日留學生數(shù)和日本學生出國留學數(shù)不平衡。根據(jù)2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，來日留學生人數(shù)為109508人，而日本出國留學人數(shù)為76464人，出國留學的人數(shù)占在學人數(shù)的1.5%，來日留學的人數(shù)占在學人數(shù)的2.6%，兩者相差一個百分點。第二，來日留學生的出身國和日本學生的留學去向國分布不平衡。來日留學生中的90%以上來自亞洲國家，而日本留學的學生中60%去往北美，僅吸引留學生來日不能很好地增進國家間理解和交流。[4]留學可以促進國家間的理解和交流的認識是基于留學生的接收和派遣相對均衡的話語體系下，中央教育審議會的報告中明確指明了這一現(xiàn)實問題。報告同時強調(diào)要關注留學生的質(zhì)量和留學生入學體制等問題，在日本大學入學選拔、教育研究指導、在籍管理等方面呈現(xiàn)多樣化的趨勢下，很多大學為吸引留學生入學在入學程序方面做了不同程度的簡化，這種簡化致使關于留學生學習意愿、學習潛力等方面的評價難以保證客觀性。[5]

二、留學生30萬人計劃的內(nèi)容及核心

（一）留學生30萬人計劃的制定過程及主要內(nèi)容

2008年1月，時任日本首相的福田康夫在國會施政方針的演講中提出了留學生30萬人計劃。該計劃是由中央教育委員會留學生特別委員會制定的，以2003年中央教育審議會的報告為藍本，從留學生的接受和派出兩個層面推進交流，計劃明確了大學在留學政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)中的主體地位，擴大對日本學生留學的支持，確保來日留學生的質(zhì)量，進一步加強對留學生以及大學的支持。

日本在2008年公布了《要點方針》②，并在同年制定了《全球化30（全球化試點大學30）》，將留學生30萬人計劃具體化，并于2008年7月在內(nèi)閣會議上商定了《教育振興基本計劃》③，該計劃規(guī)定留學生30萬人計劃是由多部門相互協(xié)作完成的。[6]經(jīng)過以上一系列的討論，留學生30萬人計劃在2008年7月29日的內(nèi)閣官員懇談會上被正式公布。本計劃的概要如下圖2所示。

圖2留學生30萬人計劃概要[7]

資料來源：文部科學省高等教育局、學生及留學生科，《我國留學生制度概要——學生出入以及派遣》（2009）。

（二）留學生30萬人計劃的核心環(huán)節(jié)——全球化30計劃

如圖2所示，留學生30萬人計劃的實施分別從五個不同的方面推進，有關部委、大學、機構(gòu)有機結(jié)合，確保具體方案得以順利實施，而其中最先實施的便是推進大學全球化試點工程。大學全球化試點工程重點選擇了30所大學作為試點，推動其國際化發(fā)展。2009年4月文部科學省管轄下的日本學術振興會公布了《國際化試點大學的整備條件——全球化30》，在該《整備條件》中規(guī)定了被選定為試點大學的各種指標條件。根據(jù)規(guī)定的指標條件，從遞交申請材料的15所國立大學和7所私立大學中選擇了7所國立大學和6所私立大學作為第一批全球化30試點大學。其中7所國立大學分別是東北大學、筑波大學、東京大學、名古屋大學、京都大學、大阪大學、九州大學；6所私立大學分別是慶應大學、上智大學、明治大學、早稻田大學、同志社大學、立命館大學。對于這13所大學，政府將連續(xù)5年每年給予2億到4億日元的專項經(jīng)費支持。endprint

被確定為全球化30的高校在遞交申請時便提出了有關建設國際化大學的計劃構(gòu)想（以下稱“構(gòu)想”）。這些構(gòu)想均立足于中長期規(guī)劃，以將大學建設成為培養(yǎng)高素質(zhì)國際化的人才基地為目標，有關推進大學全球化的政策則體現(xiàn)了完成這一目標的具體可實施性策略。被確立為全球化30計劃試點的大學，分別從以下6個方面推進學校的國際化進程：①設置英文授課的學位；②完善留學生的接收環(huán)境；③實現(xiàn)大學的國際化；④建立在海外的留學生事務所；⑤完善目標達成的評估體系；⑥確立國際化大學的運營體制。但由于目標設立過大，具體策略的實施過程困難重重，學校內(nèi)部充斥著各種反對之聲。另外，全球化30計劃是為實現(xiàn)留學生30萬人計劃而設立的，其采取的方案是否具有實效都需要經(jīng)過評估。在2009年和2010年的行政刷新會議上對“事業(yè)分類”審議中的“全球化30”計劃進行了二次評估，并在評估后決定對該計劃實行預算削減和資金凍結(jié)。

三、對留學生30萬人計劃的反思

（一）留學生30萬人計劃數(shù)值設定的妥當性

日本文部科學省以2006年一橋大學留學生中心《關于留學生交流的未來預測調(diào)查研究》（以下簡稱《預測調(diào)查研究》）為參考提出了30萬人的目標數(shù)據(jù)。一橋大學的《未來預測調(diào)查研究》根據(jù)澳大利亞非盈利性機構(gòu)IDP的預測，提出2025年全球的留學生人數(shù)將增加到769萬人[8]。假定日本的留學生增加趨勢與世界的增長趨勢一致，即維持每年4.2%左右的增長率，到2025年日本的留學生人數(shù)將達到32萬人左右；另外從過去一段時期（1999-2006年）內(nèi)的留學生增長率來預測平均增長率，假定維持這一增長率不變，其結(jié)果同樣是到2025年日本的留學生人數(shù)可以達到32萬人。[9]同時《預測調(diào)查研究》還對各個大學進行5年后、10年后的留學生人數(shù)預測的問卷調(diào)查，基于該問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)預測，到2025年日本的留學生人數(shù)可以達到23萬人左右。[10]這兩種方法所得的預測數(shù)字之間存在著9萬的差距，但對各個大學進行的問卷調(diào)查是基于當時的留學生管理制度，并非以新的留學生30萬人計劃為語境。從這個視角來看，若留學生30萬人計劃推行后，到2025年日本的留學生人數(shù)有望達到30萬人。日本中央教育審議會根據(jù)《預測調(diào)查研究》的報告，建議盡快完善留學生學習環(huán)境，將2020年設定為留學生30萬人計劃的目標達成年。[11]

以上對2025年留學生人數(shù)的預測方法都帶有樂觀主義傾向，并均基于1999年以后的留學生人數(shù)增長率進行預測。但1999年以來留學生人數(shù)的增加也可能是受到了入管法相對寬松走向和私立大學為確保生源而進行擴招的影響[12]，因此以1999年以后的留學生人數(shù)增長率為基礎所得的數(shù)值，對其適當性不得不提出疑問。雖然世界留學生的總體人數(shù)將呈現(xiàn)增長的趨勢，但日本的留學生人數(shù)所占比例是否將穩(wěn)步增長卻是值得商榷的。圖3所示是從2004年到2008年世界范圍內(nèi)的留學生人數(shù)以及日本的留學生所占的比例。一方面世界范圍內(nèi)的留學生人數(shù)在增長，另一方面2008年日本留學生所占的比例同2007年相比有所下降，從2007年的4.2%下降到3.8%，因而此后的發(fā)展趨勢更為不明朗。盡管日本大學以其留學生招生體制的根本變革為前提，但不可否認基于樂觀預測的30萬這個數(shù)字能否達到還存在諸多疑問。

圖3世界留學生數(shù)及日本所接收的留學生所占比例圖

注：條形圖代表世界的留學生總數(shù)，折線代表日本接收的留學生所占比例。

資料來源：OECD，Education at a Glance 2009： OECD Indicator，2006-2010[EB/OL].http：//www.oecd.org/edu/skills-beyond-school/educationataglance2009oecdindicators.htm，2013-04-11.

（二）全球化30計劃的公平性與可實現(xiàn)性

30萬人計劃作為一項國家層面的計劃，應從日本高等教育的整體來布局謀篇，而日本文部科學省制定的全球化30計劃是以支援特定高校為前提的，第一批選定了13所大學開展全球化30計劃，為這13所大學的國際化進程給予資金的支持。這種重點支持的模式在推進日本的30萬人計劃中起到怎樣的作用值得進一步思考。

第一，日本國內(nèi)大學間的國際化差距日漸擴大。被納入全球化30計劃的高校有充沛的資金用于學校的硬件設施、課程、環(huán)境等多方面建設，以便迎接國際化的挑戰(zhàn)，而全球化30計劃以外的大學將面臨少子化帶來的大學經(jīng)營壓力，已經(jīng)無暇顧及為留學生開展英文課程、充實教職員隊伍等問題。根據(jù)日本國際交流協(xié)會（以下簡稱JAFSA）的調(diào)查顯示，大部分的日本大學對自費留學生也給予不同程度的學費減免，約30%到50%的學費是被免除的。[13]此外，大學需要給予留學生的獎學金、學習獎勵金、留學生公寓的維護管理費用等資金支持，另外從事留學生事務的教職員工薪酬也需要大學支出，從這個角度看留學生的增加對大學經(jīng)營并無太大幫助，很多大學缺乏吸引留學生的動力。

第二，政策的持續(xù)性問題。全球化30計劃的實施時間是5年，但是教育改革是否可以在5年有所成效是值得商榷的。以新的英語課程為例，課程計劃設定、教材編寫等前期準備需要一定的時間，真正招募到學生入學進行學習已是一到兩年后了，而當首批學生畢業(yè)時，全球化30計劃也將暫告一段落。但是，在全球化30計劃結(jié)束后，各個大學仍然將繼續(xù)為學校自身的國際化支出經(jīng)費，依賴于政策性資金得以開展的國際化課程將成為大學經(jīng)營中的額外負擔。

第三，同海外大學的競爭問題。全球化30計劃的構(gòu)想之一是對留學生進行英文授課并取得學位，但這也暴露了一個問題：如果學生是為了學習英文的話，最優(yōu)選擇是去英語國家的大學進行留學，如果日本的大學要同國外的大學進行競爭，其關注的核心應該是提升教育質(zhì)量和科研能力。擁有世界一流的教授和學者，培養(yǎng)的學生可以獲得世界范圍內(nèi)的認可，這樣的大學才具備同世界一流大學進行競爭的能力，如果僅僅著眼于英文課程的建設、英文學位課程的開發(fā)，那么日本的大學將無法同海外一流大學進行競爭。endprint

四、留學生教育政策的現(xiàn)實適切性

通過對日本留學教育政策的歷史梳理，可以較為清晰地看到國家對留學生教育政策的調(diào)整過程，這是全球化語境下政府對教育特別是高等教育開放化的應對策略，從制度分析的角度，本研究認為可以從四個不同的層面來分析留學生教育政策的現(xiàn)實適切性，為相關政策的制定提出有益的借鑒。

（一）目的明確度

基于前文的分析，日本在留學生政策制定的數(shù)值設定上缺乏有力的依據(jù)，雖然30萬人的數(shù)值確定過程可以找到相關的資料進行支持，但其科學性和適用性難以保證。同時對于留學生人數(shù)增加的迫切性和必要性并未闡釋，雖然在留學生10萬人計劃制定之初就政策目的進行了說明，但在政策的實施過程中面對反對和質(zhì)疑，日本的留學生30萬人計劃并沒有做出回應，如果僅從人數(shù)方面考慮，將無法全面評價政策的有效性，無法準確衡量政策的實踐效果。因此任何政策的制定要首先明確政策的目的，這樣就能為政策的執(zhí)行、評價和改進等環(huán)節(jié)提供相對有力的參考坐標。

（二）政策可持續(xù)性

日本留學生教育政策缺乏可持續(xù)性是顯而易見的。從留學生10萬人計劃達成，到確定留學生30萬人計劃之間有近5年的政策真空期，沒有提出階段性政策，缺乏政策的一貫性。就全球化30計劃而言，其缺乏可持續(xù)性的特點更為突出，5年實踐計劃將在多大程度上得以實現(xiàn)，5年時間里大學可以在多大程度上走向國際化等都是值得思考的問題。留學生30萬人計劃不僅要實現(xiàn)大學的國際化，更要實現(xiàn)日本社會的國際化，這個過程并非短期可以完成的。在全球化逐步推進的今天，社會的發(fā)展趨勢越來越不易預測，任何國家在政策制定的過程中都應持長遠態(tài)度，注重及時反饋，注重政策的靈活性，充分考慮到政策執(zhí)行具有的時滯性。特別是教育領域內(nèi)的政策，更應將短期效應與長期效應結(jié)合考慮。

（三）政策的國際化推進性

就目前的國際留學情況，美國仍是最大的留學目的地，2001年日本在美留學的學生有46810人， 位列在美留學生人數(shù)排行榜的第四位，僅次于印度、中國和韓國，但到2011年日本在美留學的人數(shù)為21290人，位列在美留學的人數(shù)排行榜的第七位。[14]根據(jù)美國國際教育研究所（IIE）公布的一年一度的國際學生在籍統(tǒng)計報告指出，2011年秋至2012年春在美國大學（含研究生遠）就讀的日本學生人數(shù)再度減少，跌破2萬（1萬9900人），這與1990年日本留美人數(shù)的巔峰值5萬人相比，減少超過一半。[15]就目前這種情況來看，日本的國際化僅憑借吸引留學生來日還遠遠不夠，對于日本學生出國留學的支持政策以及社會的國際化氛圍等還有很大的提升空間。日本的情況是很多亞洲國家的現(xiàn)實寫照，我國的情況也和日本有一定的相似性。因此在全球化的語境中要將留學教育政策作為國家應對全球化、實現(xiàn)國際化的一個契機和起點，在謀求國際融合和對話的同時要考慮自身文化的獨特性問題，力圖使本土文化全球化，這也是政策制定過程中應該思考的維度。

（四）政策的教育質(zhì)量提升性

應對全球化的挑戰(zhàn)，高等教育必須提升國際競爭力，而提升高等教育的國際競爭力的實質(zhì)是提高教學質(zhì)量，提升研究能力，如歐洲的伊拉斯謨計劃，明確提出了要通過歐盟范圍內(nèi)高等教育交流活動，提升教育質(zhì)量和研究水平，以便培養(yǎng)出更加優(yōu)秀的人才，并通過優(yōu)質(zhì)的高等教育吸引更多的優(yōu)秀人才來到歐洲。日本的留學生政策也有著同樣的目的，包括全球化30計劃對大學進行全球化建設的資金、政策方面的支持，但是日本留學教育政策本身的出發(fā)點和側(cè)重點并非在提升高等教育的質(zhì)量，而是在于應對全球化浪潮對日本高等教育的沖擊。將日本高等教育作為一個對世界開放的市場，通過簡化入學入境手續(xù)、擴大宣傳力度、開設英文課程等手段來吸引留學生來日，這可以說是一種本末倒置的政策取向。美國作為國際高等教育市場中留學生份額最高的國家，其并非在入學入境等方面進行簡化，而是美國高等教育的世界聲譽吸引了全球最為優(yōu)秀的學生前往美國接受高等教育，因此就留學政策來說，歸其根本要提升本國的高等教育質(zhì)量。

注釋：

①中央教育審議會所掌控的主要事務是為回應文部科學省大臣的質(zhì)詢，對教育、生涯學習、體育等方面的更新項目做出調(diào)查審議并向文部科學省大臣和相關部門的行政長官做匯報。中央教育審議會設置了5科分會，各分科會下又設置了必要的部。有關留學生政策的開展工作主要由留學生部會進行審議。

②由日本內(nèi)閣設置的經(jīng)濟財政咨詢會議提出了《2008經(jīng)濟財政改革的基本方針——開放的國家、全員的成長、環(huán)境的共生》?！兑c方針》作為本次提案的宣傳口號而提出。

③《教育振興基本計劃》規(guī)定了從2008年到2012年5年間有關教育的綜合性系列計劃，在中央教育審議會提案的基礎上，于2008年7月的日本內(nèi)閣會議上公布。

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