何勇、陳新光

（1上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所/2上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200032 200444）

城市基礎(chǔ)設(shè)施是指城市中為滿足城市發(fā)展和城市居民生活需要而建設(shè)的各種設(shè)施以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)、組織和服務(wù)，是城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境大系統(tǒng)的一個(gè)人工環(huán)境系統(tǒng), 是城市生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和先決條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括城市交通系統(tǒng)、水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)等6 部分。

一、上海城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)歷程

上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷程與整個(gè)城市的發(fā)展歷史緊密相連。總體而言，自1843年開(kāi)埠以來(lái)，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是1949年解放以前。這個(gè)階段的特點(diǎn)是各自為政、快速發(fā)展、先揚(yáng)后抑。隨著上海于1843年開(kāi)埠，上海先后辟設(shè)了英租界、法租界和美租界，加上原來(lái)存在的華界，形成各自為政的發(fā)展格局。隨著英租界成立道路碼頭委員會(huì)、華界成立南市道路工程局，各區(qū)域的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陸續(xù)啟動(dòng)。20世紀(jì)30年代，上海城市的建成區(qū)總面積增至60多平方公里，公共租界、法租界和特別市新市區(qū)的路網(wǎng)骨架和下水道管網(wǎng)基本形成。1936年底，上海城區(qū)建成面積78平方公里，人口約500萬(wàn)，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的遠(yuǎn)東最大都市。1937年，“八一三”事變爆發(fā)，閘北、江灣等地房屋及市政工程設(shè)施被嚴(yán)重破壞，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在此后數(shù)年里基本處于停頓狀態(tài)?？傮w而言，上海經(jīng)開(kāi)埠后百年建設(shè)，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，但是由于沒(méi)有統(tǒng)一的城市規(guī)劃，上海整體城市布局結(jié)構(gòu)較混亂。

第二個(gè)階段是1949年至1978年。這個(gè)階段的特點(diǎn)是全面規(guī)劃，逐步改善，干擾再現(xiàn)。新中國(guó)成立后，中共上海市委和市人民政府重視城市建設(shè)。一方面，上海城市總體規(guī)劃得到了市委和市政府的高度重視。上海城市規(guī)劃曾得到了希馬柯夫、巴萊尼柯夫、穆欣等專家的指導(dǎo)。1959年，上海市人民委員會(huì)邀請(qǐng)國(guó)家建筑工程部規(guī)劃工作組，幫助編制上海城市總體規(guī)劃，完成《關(guān)于上海城市總體規(guī)劃的初步意見(jiàn)》。另一方面，上海逐步推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在上海解放初期和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，上海的城市建設(shè)以維持、恢復(fù)、改善市內(nèi)工程為主，包括改建和拓寬道路、維修戰(zhàn)時(shí)失修的道路、橋梁等。在1956年到1966年期間，中共上海市委制定了上海工業(yè)“充分利用、合力發(fā)展”的方針，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨之全面展開(kāi)，包括建設(shè)溝通城郊的道路網(wǎng)絡(luò)，興建、改建市區(qū)道路系統(tǒng)，新建排水系統(tǒng)工程，對(duì)全市公交行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，新建和擴(kuò)建改造水廠、電廠、煤氣廠，建設(shè)城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。但是，隨著文化大革命的開(kāi)始，上海城市建設(shè)再次受到嚴(yán)重干擾。

第三個(gè)階段是1978年改革開(kāi)放以后。這個(gè)階段的特點(diǎn)是總體規(guī)劃、全面推進(jìn)、快速提升。改革開(kāi)放初期，上海的城市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后。為改善城市基礎(chǔ)設(shè)施條件，上海采取了多種有效措施，逐步改變了城市基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面。一是道路方面。上海依托重大工業(yè)基地建設(shè)、節(jié)事活動(dòng)和實(shí)事項(xiàng)目改善城市道路瓶頸問(wèn)題，結(jié)合“海、陸、空”三大門戶建設(shè)完善周邊交通設(shè)施，通過(guò)建設(shè)過(guò)江隧道、跨江大橋?qū)崿F(xiàn)浦東和浦西的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，啟動(dòng)軌道交通建設(shè)，新建浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)，建設(shè)滬寧、滬杭高速公路，建設(shè)洋山深水港，建設(shè)上?；疖嚹险?，推進(jìn)長(zhǎng)江隧道橋工程建設(shè)，形成三維立體道路交通網(wǎng)絡(luò)。二是市政方面。上海將改進(jìn)城市排水系統(tǒng)列入政府每年的實(shí)事工程解決水患難題，啟動(dòng)污水處理工程制止城市水體環(huán)境的惡化，通過(guò)建設(shè)“無(wú)黑煙區(qū)”改善大氣環(huán)境，加強(qiáng)防治郊區(qū)環(huán)境污染的監(jiān)管和法制建設(shè)，加強(qiáng)城市公共綠地建設(shè)，積極落實(shí)國(guó)家節(jié)能減排的工作要求。三是信息化建設(shè)方面。上海以“1520”工程為突破口有效推進(jìn)信息港建設(shè)，以發(fā)展電子政務(wù)為先導(dǎo)不斷提高城市建設(shè)和管理的信息化水平，基本建成城市地理信息社會(huì)服務(wù)平臺(tái)、市政專業(yè)網(wǎng)格化試點(diǎn)系統(tǒng)等。經(jīng)過(guò)多年持續(xù)努力，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得突出成效，城市管理水平取得明顯提高，城市人居環(huán)境顯著改善，基本建成樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化城市基礎(chǔ)設(shè)施體系。

二、上海城市基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)內(nèi)外比較

十二五以來(lái)，上海持續(xù)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，狠抓城市運(yùn)行安全，積極推動(dòng)智慧城市建設(shè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平得到全面提升。2012年12月3日，美世咨詢公司于發(fā)布了2012美世城市基礎(chǔ)設(shè)施排名，報(bào)告顯示：新加坡在城市基礎(chǔ)設(shè)施排名中排名世界第1，德國(guó)的法蘭克福和慕尼黑并列第2，上海和北京分列第86和93位，躋身于世界前100名。

（一）城市交通設(shè)施

中國(guó)社會(huì)科學(xué)學(xué)院2013年發(fā)布的《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，上海在城市交通交流指標(biāo)排名中名列第一位，優(yōu)于北京、廣州、香港和深圳等城市。從北京、上海、廣州的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，上海公路網(wǎng)密度為273.1公里/百平方公里，超過(guò)北京和廣州，人均擁有的軌道交通線長(zhǎng)度幾乎接近北京，超過(guò)廣州。但是，上海的人均道路長(zhǎng)度、人均擁有出租車輛均超過(guò)廣州，低于北京，人均擁有公交車輛數(shù)低于北京和廣州（表1）。

表1 上海交通設(shè)施與北京、廣州的比較（2012）

在國(guó)際上，上海城市交通設(shè)施也處于中上水平。2011年，全球著名咨詢公司理特管理咨詢公司發(fā)布《城市交通的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告》，報(bào)告依據(jù)11項(xiàng)指標(biāo)對(duì)全球66個(gè)城市的交通運(yùn)營(yíng)狀況與完善程度進(jìn)行了評(píng)估，以100分表示最佳，結(jié)果顯示66個(gè)城市平均得分64.4分。其中，上海得分74.7分，在新興市場(chǎng)中名列第1，在全球排名中列第11。

（二）城市市政設(shè)施

近年來(lái)，上海城市市政設(shè)施取得突出成績(jī)。全市自來(lái)水生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)，供水管道和排水管道長(zhǎng)度不斷增加，供水總量和售水總量保持穩(wěn)定；污水處理能力不斷增強(qiáng)；防洪堤長(zhǎng)度仍在拓展；電力能源系統(tǒng)不斷完善，供電能力系統(tǒng)不斷增強(qiáng)、電力網(wǎng)絡(luò)覆蓋面不斷拓展；上海發(fā)電設(shè)備容量、架空線長(zhǎng)度、電纜長(zhǎng)度、公用變電容量等出現(xiàn)了明顯增長(zhǎng)（表2）。

表2 2013年公用事業(yè)主要指標(biāo)及其增長(zhǎng)速度

上海的市政設(shè)施在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先水平。比如，上海的萬(wàn)人擁有供水管道長(zhǎng)度達(dá)到14.66公里，超過(guò)廣州的13.04公里和北京的6.78公里，上海的污水處理能力為701.05萬(wàn)立方米/日，超過(guò)廣州的413.7萬(wàn)立方米/日和北京的389萬(wàn)立方米/日。

（三）通訊基礎(chǔ)設(shè)施

至2013年末，上海已建成700處宏基站和300處室內(nèi)分布系統(tǒng)，覆蓋中心城區(qū)190平方公里；光纖到戶能力覆蓋家庭數(shù)達(dá)803萬(wàn)戶，實(shí)際光纖用戶達(dá)360萬(wàn)戶，下一代廣播電視網(wǎng)（NGB）覆蓋家庭536萬(wàn)戶，城市公共區(qū)域WLAN接入熱點(diǎn)累計(jì)達(dá)2.2萬(wàn)處，國(guó)際、國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)出口帶寬分別達(dá)650Gbps和3500Gbps，各類互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）機(jī)架總量達(dá)3.4萬(wàn)個(gè)，數(shù)字電視用戶達(dá)525萬(wàn)戶，交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）用戶達(dá)195萬(wàn)戶。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)學(xué)院2013年發(fā)布的《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》顯示，上海在中國(guó)信息城市競(jìng)爭(zhēng)力排名中名列第一位，超過(guò)廣州、香港、北京和深圳。從2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，雖然上海在固定電話普及率和移動(dòng)電話普及率指標(biāo)上低于北京和廣州，但是在互聯(lián)網(wǎng)普及率和家庭寬帶接入用戶數(shù)指標(biāo)上，超過(guò)廣州和北京（表3）。

表3 上海通訊設(shè)施與北京、廣州的比較（2012）

在國(guó)際上，上海通訊設(shè)施已經(jīng)比較接近于中國(guó)香港、新加坡等城市的水平。比如，上海的互聯(lián)網(wǎng)普及率為73.5%，高于香港的68.7%，低于新加坡的77.2%。上海的固定電話普及率為37.93%，高于新加坡的37.5%，低于香港的61.3%，移動(dòng)電話普及率低于香港的229.2%和新加坡的152.1%。

（四）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施

2013年，上海全社會(huì)用于環(huán)境保護(hù)的資金投入607.88億元，相當(dāng)于上海市生產(chǎn)總值的比例為2.8%。至2013年末，建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到38.4%，森林覆蓋率達(dá)到13.1%，污水處理能力達(dá)到784.3萬(wàn)立方米/日，生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到94%。

在國(guó)內(nèi)，上海環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施僅處于中等水平。2012年，上海的建成區(qū)綠化覆蓋率為38.3%，低于北京的46.2%和廣州的40.5%。上海的城市垃圾無(wú)害化處理率為91.4%，略高于廣州的91.04%，但遠(yuǎn)低于北京的99.1%。上海的人均廁所數(shù)量為2.66座/萬(wàn)人，高于廣州的0.82座/萬(wàn)人。

在國(guó)際上，上海環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平處在落后于東京、巴黎、倫敦、紐約和新加坡等城市。鄧智團(tuán)等（2014）曾對(duì)40個(gè)國(guó)際城市的生態(tài)升級(jí)水平進(jìn)行了分析和比較，結(jié)果顯示：在40個(gè)城市中，上海排名第36位，位居倒數(shù)第五，落后于排名第6位的東京、排名第15位的巴黎、排名第20位的倫敦、排名第21位的首爾、排名第23位的新加坡、排名第24位的臺(tái)北、排名第31位的紐約和排名第34位的香港。

三、上海提升城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的建議

在全球城市向生態(tài)城市、智能城市轉(zhuǎn)型和全市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的大背景下，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)從硬件建設(shè)向效率提升方向轉(zhuǎn)移，從市區(qū)建設(shè)向周邊郊區(qū)轉(zhuǎn)移，不斷提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率，加強(qiáng)城市與周邊城市的聯(lián)系，承載人流、物流和信息流的快速流動(dòng)，提升城市的運(yùn)行效率并保障城市的運(yùn)行安全。

一是持續(xù)推動(dòng)現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，注重低碳節(jié)能和環(huán)境保護(hù)。一方面以更高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，注重重大項(xiàng)目與城市基礎(chǔ)設(shè)施改造提升相協(xié)調(diào)，構(gòu)建更加完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系。另一方面，將低碳、節(jié)能、環(huán)保理念貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)之中，采用環(huán)保材料、先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)管理辦法保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)低碳、節(jié)能，同時(shí)，將環(huán)保節(jié)能因素作為方案比選的重要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中的節(jié)能環(huán)保。

二是推動(dòng)建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的均衡性、通達(dá)性。一方面，重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選址向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，尤其是向郊區(qū)新城區(qū)域轉(zhuǎn)移，注重東西聯(lián)動(dòng)、南北協(xié)調(diào)，不斷縮小郊區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施與市區(qū)的差距。另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要注重向周邊城市的連通，不斷提高周邊城市往返上海的效率，通過(guò)軌道交通連接、高速公路連接等方式實(shí)現(xiàn)上海與長(zhǎng)三角其他城市的有效互動(dòng)。

三是高度重視和加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，迅速?gòu)浹a(bǔ)上海環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的短板。一方面，加大城市綠化建設(shè)力度，促進(jìn)外環(huán)沿線區(qū)域生態(tài)建設(shè)，建設(shè)外環(huán)生態(tài)圈，形成一批林蔭道、郊野公園、生態(tài)濕地、林地，打造上海的生態(tài)保護(hù)屏障，加快構(gòu)建多層次、多功能的基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。另一方面，優(yōu)化市區(qū)綠化布局，加快老公園改造、樓宇綠化、優(yōu)化城區(qū)綠化帶布局，打造立體綠化格局。

四是深入推進(jìn)城市信息化建設(shè)，不斷提升城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率。一方面，積極引導(dǎo)市場(chǎng)資源參與上海信息化建設(shè)，借助中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、華為等通訊企業(yè)參與上海寬帶城市、無(wú)線城市建設(shè)和智慧城市建設(shè)，逐步推進(jìn)第四代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋全市，建成亞太直達(dá)海底光纜，持續(xù)提升上海城市的信息化水平。另一方面，深化推進(jìn)信息通訊技術(shù)和其他先進(jìn)技術(shù)在城市運(yùn)行和管理中的應(yīng)用，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，全面提升城市運(yùn)行的效率和安全。

[1] 楊雄. 上海市人民政府2014年《政府工作報(bào)告》[R].http://leaders.people.com.cn/n/2014/0126/c58278-24230127.html

[2] 周振華等. 上海城市嬗變及展望: 2010-2039[M]. 上海：格致出版社：上海人民出版社, 2010.

[3] 倪鵬飛等. 中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告. 11, 新基準(zhǔn)：建設(shè)可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力理想城市[M]. 北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2013. 5.

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