郭綱

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱“《意見》”），10月23日，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（下稱“《辦法》”）。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，地方政府存量債務(wù)的清理與甄別工作具體由地方各級(jí)財(cái)政部門牽頭，年內(nèi)全部完成并逐級(jí)上報(bào)，并要求省級(jí)財(cái)政部門于2015年1月5日前上報(bào)至財(cái)政部。

毋庸置疑，對(duì)于各地財(cái)政部門而言，這將是一項(xiàng)十分重要而具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。在具體工作中，筆者建議有關(guān)部門還需要關(guān)注并妥善解決好三個(gè)方面的具體問題。

建議1 應(yīng)分類設(shè)定債務(wù)率預(yù)警線

《辦法》明確，地方各級(jí)政府要在統(tǒng)計(jì)本級(jí)政府可償債財(cái)力的基礎(chǔ)上，測(cè)算本級(jí)政府的債務(wù)率，凡是債務(wù)率超過預(yù)警線的地方，必須做出書面說明并由政府主要負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。目前來看，對(duì)于地方政府債務(wù)率的上限，一般以100%作為標(biāo)準(zhǔn)與參考。這一量化警戒線指標(biāo)究竟是否科學(xué)合理，似乎值得推敲。

中國幅員遼闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、投入產(chǎn)出水平、財(cái)政自給與平衡能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自我造血與發(fā)展能力等差異懸殊。正如不同的企業(yè)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)的高低具有不同的容忍度一樣，不同地方政府的債務(wù)率容忍度也往往是不盡一致的。因此，無論從政府債務(wù)絕對(duì)指標(biāo)（債務(wù)額）來看，還是就政府債務(wù)相對(duì)指標(biāo)（債務(wù)率）來說，不宜以相同的量化指標(biāo)作為考量不同地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度的科學(xué)依據(jù)。

建議財(cái)政部綜合考慮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政自給與平衡能力等多種因素，對(duì)不同地方分類設(shè)定有所差異的債務(wù)率上限控制指標(biāo)，對(duì)不同地方政府債務(wù)進(jìn)行分類控制與考核。對(duì)于本次存量債務(wù)清理甄別后的實(shí)際債務(wù)率已超過財(cái)政部所設(shè)定上限的地方，責(zé)成該地方政府制訂分階段壓降債務(wù)率的具體方案，財(cái)政部輔以跟蹤督查和評(píng)估考核的約束機(jī)制。

建議2 明確在建項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》規(guī)定，地方各級(jí)政府要全面鎖定“在建項(xiàng)目”，并以今年9月21日作為區(qū)分項(xiàng)目是否在建的時(shí)間界限。究竟何為“在建項(xiàng)目”，《辦法》中沒有具體說明。由此在地方尤其基層地區(qū)的具體操作中，對(duì)于“在建項(xiàng)目”的理解與處理可能會(huì)出現(xiàn)差異。

在現(xiàn)實(shí)中，有的只是將已開工建設(shè)的項(xiàng)目理解為“在建項(xiàng)目”，有的將通過報(bào)批而獲得立項(xiàng)、但尚未進(jìn)入具體設(shè)計(jì)、更談不上開工建設(shè)的項(xiàng)目界定為“在建項(xiàng)目”等。因此，在全面啟動(dòng)地方政府存量債務(wù)清理、甄別工作之際，建議財(cái)政部對(duì)“在建項(xiàng)目”的界定標(biāo)準(zhǔn)能夠統(tǒng)一給出細(xì)化和明確的定義，以便各地統(tǒng)一口徑和規(guī)范操作。

建議3 存量債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑應(yīng)統(tǒng)一

《辦法》對(duì)本次地方政府存量債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的規(guī)定已十分明確：以2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日的各筆債務(wù)及其至2014年12月31日增減變化后的余額，加上按上述審計(jì)口徑統(tǒng)計(jì)的自2013年6月30日后新發(fā)生的各筆債務(wù)及其至2014年12月31日增減變化后的余額。凡與審計(jì)結(jié)果或口徑不一致的，應(yīng)重新退回債務(wù)單位重新核實(shí)填報(bào)。

多年來，除了財(cái)政部對(duì)全國地方政府債務(wù)持續(xù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)外，審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等其他國家部委也曾對(duì)地方政府性債務(wù)做過多次審計(jì)、調(diào)查和摸底，但事后所披露的數(shù)據(jù)存在著有目共睹的差異。

按照《意見》所明確的，在堅(jiān)持地方政府債務(wù)誰舉借、誰償還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，以及修明渠、堵暗道的前提下，建議財(cái)政部利用本次清理甄別的契機(jī)，鼓勵(lì)和督促地方各級(jí)政府消除顧慮、放下包袱，全面準(zhǔn)確地審核、上報(bào)政府性債務(wù)余額，真正實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)從部分顯性走向全面顯性。

財(cái)政部在全面了解情況和心中有數(shù)的同時(shí)，根據(jù)對(duì)不同地方設(shè)定的分類債務(wù)率警戒指標(biāo)，督促相關(guān)地方剖析超過警戒指標(biāo)的原因，及時(shí)研究壓降的工作方案和具體舉措。通過將地方全部的政府性債務(wù)歸入監(jiān)管籠子，真正實(shí)現(xiàn)有效防控與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

倘若從中央到地方的各級(jí)政府都能高度重視，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，周密部署并全力以赴完成此項(xiàng)任務(wù)，對(duì)于從源頭上厘清地方政府與地方融資平臺(tái)各自的權(quán)責(zé)邊界，有效控制與逐步化解地方政府的債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)，加速規(guī)范政府與企業(yè)、政府與市場的關(guān)系，著力打造依法行政、依法治國的現(xiàn)代化陽光型政府，必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

（作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)供職于蘇州工業(yè)園區(qū)財(cái)政局。文章僅為作者個(gè)人觀點(diǎn)，與供職單位無關(guān)。）endprint