肖 洋

2013年5月15日，北極理事會在瑞典基律納市召開第八次部長級會議，北極八國一致同意給予中國、日本、韓國、新加坡、印度、意大利6個非北極國家正式觀察員國身份，并發(fā)表《基律納宣言》。從“特別觀察員國”到“正式觀察員國”的“身份升級”，對中國的意義何在?北極理事會擴容是否表明中國等非北極國家在該組織中獲得更多話語權?中國如何積極參與北極事務而又不致引起相關國家的擔心?本文嘗試作一探討。

一、北極理事會的“域內自理化”趨勢

“域內自理”又稱“場域自主治理”(field selfgovernance)，是指特定場域內的相關行為體(主權國家)在沒有外部力量介入或外部作用為零的情況下對場域內國際事務的自我治理，進而實現集體選擇的社會實踐過程。其中“場域”是社會實踐發(fā)生的多維空間，其邊界由利益與規(guī)則共同決定。①高宣揚:《布迪厄的社會理論》，同濟大學出版社，2006年，第137頁。本文所說的場域是指北極治理實踐所涉及的場所——北極理事會，在地理上則為環(huán)北冰洋地區(qū)。北極理事會由美國、加拿大、挪威、俄羅斯、丹麥、冰島、芬蘭、瑞典等8個北極國家組成。由于北極地區(qū)的陸地、島嶼和近海海域分屬于這8個國家，因此它們在北極理事會的核心地位是基于地理位置的先天給定，可以根據國際法的相關規(guī)定在給定區(qū)域行使特定的權利并享有特定的利益。北極事務的處理，關乎這些國家最根本的利益，因而在強化自身北極國家身份的同時，北極八國逐漸建立起某種主權聯(lián)盟，形成了合作內核，進而借助北極理事會的協(xié)商機制，共同建構北極的區(qū)域意識，營造“北極是北極國家的北極”的話語體系。北極八國主導下的北極理事會，確定了“外部排他，內部協(xié)商”的治理模式，從而推動北極理事會“域內自理化”趨勢的發(fā)展。

北極理事會“域內自理化”的發(fā)展可分為兩個階段，即域內“組織化”和組織“威權化”。域內“組織化”是域內自理的初級階段，其特點為域內國家的逐利行為逐漸由個體向“小集團化”方向發(fā)展，以獲取特權與實現某些共同利益為目標。近年來，為應對因氣候變化而引發(fā)的一系列挑戰(zhàn)，北極理事會的機制化與法律化建設不斷加速，正逐漸從一個政府間高級論壇轉變?yōu)檎螞Q策型組織機構。2013年1月21日，北極理事會常設秘書處在挪威特羅姆瑟“北極前沿”年會開幕當天宣布正式成立。至此，北極理事會已初步具備包括最高權力機構(每兩年召開一次的部長會議)、執(zhí)行機構(每年召開兩次的高官會議)以及日常行政機構(常設秘書處)這樣的“三級架構”，這在功能形態(tài)上已與一般國際法所界定的國際組織并無二致。

北極理事會“域內自理”的實踐主要表現在集體和雙邊兩個層面。集體實踐是北極理事會“域內自理”實踐的重要形式，表現為北極八國就北極治理達成多邊層次的安排以及相互協(xié)調的行為。北極理事會為北極八國的集體實踐提供了一個平臺。早在成立之初，北極理事會就明確表示，其成立宗旨在于“提供促進北極國家間合作、協(xié)調和相互影響的途徑”。①Declaration on Establishment of The Arctic Council(The Declaration)，Ottawa，Canada，September 19，1996，p.3.北極理事會遵循“協(xié)商一致”原則。2009年4月29日，北極理事會第六屆部長級會議通過的《特羅姆瑟宣言》(Tromso Declaration)“肯定北極理事會在北極地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機遇中既有的領導地位，以及國際社會對于理事會工作越來越多的關注”，并“決定進一步加強北極理事會的政治角色”。②Tromso Declaration on the Occasion of the Sixth Ministerial Meeting of the Arctic Council，Tromso，Norway，April 29，2009，p.1.北極理事會為北極八國的利益協(xié)調提供了場所，各國在此平臺之內就北極事務進行磋商，并取得了豐碩成果，如北極理事會2011年推出了第一份有法律約束力的文件《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，為北極八國劃定各自的?？账丫蓉熑螀^(qū)，③Arctic Council，Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic，ANNEX，Scope of Application of this Agreement，http://www.ifrc.org/docs/idrl/N813EN.pdf.(上網時間:2013年11月18日)并建立區(qū)域內聯(lián)合搜救互助體系。這反映出北極八國通過協(xié)商解決北極事務、共建機制化霸權的努力。

雙邊實踐的重要表現形式就是相關各方就北極治理設想進行的雙邊溝通與交流。北極八國圍繞領土、專屬經濟區(qū)、外大陸架等爭端進行的磋商、談判、示威是雙邊實踐的顯著表現。雙邊談判的成果可能不如多邊實踐顯著，但是意義同樣重大。目前，北極事務的主要內容就是北極各國圍繞領土、領海、專屬經濟區(qū)和外大陸架權利的爭端，其中除斯瓦爾巴德群島專屬經濟區(qū)與大陸架之間的爭端和加拿大、俄羅斯與丹麥關于羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺大陸架的爭端外，所有的爭端都屬于雙邊范疇。這些爭端的解決是北極治理取得良好成果的基礎。如果沒有雙邊實踐成果的支持，影響北極地區(qū)的不穩(wěn)定因素就依然存在，所有的多邊協(xié)議與安排只能是空中樓閣，北極理事會也只能是空談場所。

當前，北極理事會“域內自理”的實踐步伐正在不斷加快，呈現出北極八國壟斷相關事務的治理結構。北極八國不接受除《聯(lián)合國海洋法公約》外的制度安排，在多邊與雙邊實踐層面拒絕外部力量插手北極事務。它們堅持以北極理事會為平臺，遵循“排除他者、內部協(xié)商”原則，對北極事務進行域內自理。

二、北極理事會擴容的“門羅主義”邏輯

北極理事會的權力等級結構順序為成員國、永久參與方和觀察員。④陳玉剛:“北極理事會與北極國際合作研究”，《國際觀察》，2011年，第4期，第19頁。成員國即上文所述北極八國。永久參與方(Permanent Participate)包括北極阿薩巴斯卡議會(Arctic Athabaskan Council，AAC)、阿留申國際協(xié)會(Aleut International Association，AIA)、哥威迅國際理事會(Gwich’in Council International，GCI)、因紐特人北極圈理事會(Inuit Circumpolar Council，ICC)、俄羅斯北方原住民協(xié)會(Russian Association of Indigenous Peoples of the North，RAIPON)和薩米人理事會(Saami Council)這六個北極本地社群代表。觀察員可以是非北極國家，也可以是全球或區(qū)域的政府間或議會間國際組織以及非政府組織。在2009年挪威特羅姆瑟北極理事會部長級會議上，中國、韓國、日本、意大利、歐盟曾申請觀察員地位，但被大會否決，后根據日本提出的折衷方案，以“特別觀察員”身份得到通過。從此，北極理事會觀察員分為正式觀察員和特別觀察員兩類，其中特別觀察員參加北極理事會的任何會議必須獲得成員國的批準才能列席，而英國、法國、德國、波蘭、荷蘭、西班牙等正式觀察員則無需批準可自動列席。此種權利差異引起中、日、韓等國的激烈反對，最終迫使北極八國在2011年的努克會議上取消了特別觀察員制度，并在2013年的基律納會議上將中國、日本、韓國、印度、意大利、新加坡升格為正式觀察員。①“Observers in Arctic Council”，http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/arctic-council/observers.(上網時間:2013年10月30日)

北極理事會設置觀察員制度出于何種考慮?這是評估中國正式觀察員國身份所含價值的重要依據。輿論普遍認為，非北極國家參與北極事務最有效的途徑是成為北極理事會正式觀察員，許多非北極國家因此也把進入北極理事會視為本國在北極事務中國際地位被認可的重要象征，然而事實并非如此。北極八國抓住非北極國家這一心理，利用在北極理事會的優(yōu)勢地位，極大提高了北極理事會的準入門檻。首先，預設“三個必須承認”約束新晉觀察員國。北極理事會成立之初，任何一個國家都可成為其觀察員，但由于當時北極問題并未引起廣泛關注，因此申請加入的國家并不多。隨著北冰洋冰層加速融化，全線通航的美好愿景將對世界海運格局及國際安全態(tài)勢產生巨大影響，引起各國北極戰(zhàn)略紛紛調整。很多國家和國際組織都試圖成為北極理事會觀察員。因此，2011年5月12日北極理事會努克會議發(fā)布《努克宣言》，對北極理事會“正式觀察員”的申請國提高要價:從2011年起，欲申請北極理事會觀察員的國家必須承認“北極國家在北極地區(qū)的主權、主權權利和管轄權”及“承認包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內的廣泛法律框架在北冰洋的適用性”。②Senior Arctic Officials(SAO)Report to Ministers，Nuuk，Greenland，May 20，2011，p.50.這意味著區(qū)域外國家要想介入北極事務，就必須認可北極國家的國內法在北極的擴張，甚至包括接受北極國家的野蠻執(zhí)法，如果其間有什么沖突的話也只是這些北極國家間的內部事務?！杜诵浴繁徽J為是北極版的“門羅宣言”，是北極國家試圖將區(qū)域外國家和國際組織排除在北極治理進程之外的嘗試。

其次，觀察員資格給非北極國家?guī)砀嗟氖橇x務而非權利。盡管中國等獲得正式觀察員地位，向體制內參與北極事務邁出了一大步，但其所獲得的權利和義務并不平衡。如在北極理事會部長會議上，觀察員國沒有投票權，甚至發(fā)言權都要申請批準?！杜诵浴窂娬{觀察員無權參與北極理事會的任何決議，此項權利專屬成員國和永久參與方。觀察員可經邀請列席理事會各項會議，其首要職責是觀察理事會工作，通過參與理事會特別是工作組的項目為其提供協(xié)助。觀察員可通過任一成員國或永久參與方提出項目建議，經邀請參與理事會附屬機構會議。如經主席許可，可繼成員國與永久參與方后就會議議題發(fā)表口頭或書面聲明，提交相關文件及陳述意見，但在部長級會議上觀察員只能提交書面聲明。③The Seventh Ministerial Meeting of the Arctic Council，Nuuk Declaration，Nuuk，Greenland，October 31，2011，p.4.《努克宣言》同時宣布停止授予申請方特別觀察員地位，這意味著北極理事會的特別觀察員自此將不復存在，但為了避免觀察員通過議題優(yōu)勢獲得話語權，北極八國對1998年版的《北極理事會議事規(guī)則》進行了修訂，強調北極理事會及其下屬機構的所有決議需由北極八國代表們一致同意方可通過，并作為附件放入《基律納宣言》中。④Eight Arctic Council Ministerial Meeting，Revised Arctic Council Rules of Procedure，Kiruna，Sweden，May 15，2013，p.2.這意味著原先作為特別觀察員的中國、韓國、日本、意大利等盡管獲得正式觀察員地位，卻仍然處于被邊緣化的無權境地，難以獲得更多的主動性。

再次，觀察員國不可能成為正式成員。在大多數國際組織中，觀察員是成為正式成員的必經步驟，然而北極理事會正式成員是環(huán)北極八國，這也意味著其他非北極國家或非國家行為體不可能成為其正式成員。為了進一步鞏固成員國的投票權、決定權等優(yōu)勢地位，北極八國聯(lián)合頒布了《北極理事會觀察員手冊》，規(guī)定只有成員國才能決定是否接納觀察員國，而北極理事會的附屬機構則無此權利，這就將非北極八國參與北極治理的入場券牢牢掌握在這8個國家的手里，從而為北極八國永保特權奠定了法理依據。①Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies，Annex to the Kiruna SAO Report，Kiruna，Sweden，May 15，2013，p.2.《北極理事會觀察員手冊》的實質目的在于敦促觀察員國參與北極理事會下屬機構的各種項目，迫使觀察員國接受諸多經濟、政治、環(huán)境等限制條款，同時卻為觀察員國的晉級設置多重制度障礙，從而保持北極八國獨享特權。

第四，北極八國主導北極理事會的職能提升。北極八國盡管在領土、外大陸架存在爭端，但近年來在面對試圖染指北極的區(qū)域外國家時，卻聯(lián)手一致對外，企圖將北極變成它們獨享的“領地”，這主要表現在提高北極理事會的職能方面，2011年簽署具有普遍約束力的《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》是其主要形式。該協(xié)定的誕生，標志著北極理事會一改咨詢顧問的角色，在北極開發(fā)與治理、應對氣候變化、保證北極地區(qū)原住民的正常生活及合理商業(yè)開發(fā)北極問題上，會有更多作為;也意味著北極八國不愿制訂新的國際條約來管理這一地區(qū)，而是通過強化現有機構的職能，限制非北極國家參與北極事務。接下來，北極八國將對北極理事會進行深度改革，進一步提高和強化其在北極治理中的主導作用。

既然北極理事會組織化進程已經預設了排他性語境，又為何一再向區(qū)域外國家擴容呢?這是因為資源的開發(fā)需要明確所有權和管轄權，經濟的利用則需要明確參與者及其活動規(guī)則，這也說明北極理事會在考慮組織結構設計時，一是把原住民組織納入其中，二是向區(qū)域外國家和組織開放。實際上，區(qū)域外國家或非國家行為體的參與在一定程度上等于承認和襯托了北極理事會在處理北極事務上的主導地位。

三、中國參與北極事務的方式與路徑

此次基律納會議中國獲得正式觀察員身份，無疑是邁出了躋身北極地緣政治大國的第一步。中國獲得正式觀察員身份有哪些權益提升呢?一是知情權，即可以自動列席參加北極理事會的任何會議，并就某一問題與成員國或永久參與者共同發(fā)表聲明、提交文件、提出觀點。二是提案權，即可在北極理事會下設的各工作組享有提案權，從而更深入、更自由地參與北極理事會的事務。但北極理事會每四年會評估一次正式觀察員資格，如果四年之中觀察員沒有做出貢獻，就有被取消資格的可能，這意味著成為正式觀察員只是中國北極外交實踐的階段性成果，真正的考驗才剛剛開始。

中國作為一個近北極國家，在北極地區(qū)擁有氣候、環(huán)境、科學、航運和漁業(yè)等重要利益，其中航運利益是中國最現實、最直接的利益。北極航道因為北冰洋冰層加速融化與全線通航的美好愿景，將對世界海運格局及國際安全態(tài)勢產生巨大影響?！侗睒O海空搜救合作協(xié)定》明確提到了資源開發(fā)的可能性和航道通航的相關基礎設施準備，因此，中國不應錯失北極通航的戰(zhàn)略良機，而要積極介入北極事務。②Olav Schram Stokke，“Regime Interplay in Arctic Shipping Governance:Explaining Regional Niche Selection”，International Environmental Agreements:Politics，Law and Economics，March 2013，Volume 13，Issue 1，p.66.

2013年5月，北極理事會下屬的北極海洋環(huán)境保護工作組(Protection of the Arctic Marine Environment，PAME)發(fā)布了《2009年北極海運評估報告的執(zhí)行現狀》(Status on Implementation of the AMSA 2009 Report Recommendations)報告，從加強北極海洋安全、保護北極居民和環(huán)境、建立北極地區(qū)海洋基礎設施三個方面提出了17條合理開發(fā)北冰洋航道的政策建議，這是第一份評估北冰洋綜合航運環(huán)境的官方報告。③Arctic Council PAME，Status on Implementation of the AMSA 2009 Report Recommendations，May 2013，p.2，http://pame.is/images/PAME_NEW/AMSA/AMSA_Progress_Report_May_2013.pdf.(上網時間:2013年11月13日)由于北極豐富的資源很大程度上需要通過海運來輸出，并且環(huán)境親和式的海運也是北極可持續(xù)發(fā)展的重要內容，中國應當利用這次獲得北極理事會正式觀察員資格的機會，在“北極海運評估”(Arctic Marine Shipping Assessment，AMSA)項目中發(fā)揮更大的作用。然而，面對北極理事會“域內自理化”趨勢與觀察員國地位權責失衡現狀，中國參與北極事務，尤其是護持北極航運利益的確顯得步履維艱。

筆者認為，中國在北極外交實踐中可著重從以下幾方面進行策略性謀劃。一是推進碳減排進程，謀求在北極環(huán)境治理議題領域的領導地位。“話語權”、“公共產品”、“利益共同體”是未來北極治理機制的三大核心概念。盡管北極資源開發(fā)與新航道的開通將帶來巨大經濟效益，但仍需在確保生態(tài)環(huán)境平衡的前提下進行。由于北冰洋冰層的融化將進一步加劇全球其他地區(qū)氣候變暖趨勢，因此在環(huán)境保護理念下推動國際社會共同維護北極環(huán)境，是一條打破北極“零和博弈”的有效途徑，并為中國介入北極事務提供了國際道德出口。對于中國來說，充分利用作為近北極國家身份、積極謀求環(huán)保議題倡議權有助于抵消由地緣劣勢所造成的“失語”困境。①柳思思:“‘近北極機制’的提出與中國參與北極”，《社會科學》，2012年，第10期，第30頁。例如，國際海事組織是唯一在極地防污與航運安全兩方面發(fā)揮實質作用的國際組織，中國可在該組織中關于海洋安全與環(huán)境保護條款的修訂以及構建應對突發(fā)性漏油事故的國際合作機制等方面發(fā)揮領導地位，并利用A類理事國身份發(fā)揮北極防污治理的議題倡議作用，這將使中國能在多邊框架內針對北冰洋沿岸國家排他性行為進行權益維護。此外，中國還可充分利用技術優(yōu)勢致力于北冰洋突發(fā)性原油污染防治工作，并與北冰洋沿岸國逐漸建立在環(huán)境保護方面的合作機制。

二是加強冰海科考，建立獨立的極地航運信息庫。從安全戰(zhàn)略視角看，中國全力介入北極事務必然會引起周邊戰(zhàn)略環(huán)境變化。在北冰洋海冰未大規(guī)模融化之前，中國仍需采用與沿岸國合作科考的方式進入北冰洋，并以租借破冰船方式避免引起沿岸國高度警惕。由于北極環(huán)境研究需要強有力的科研硬件支撐，中國應大力扶持國內海運企業(yè)與政府部門的北極科研團隊，建造若干艘科研型破冰船以進行實地考察。為了彌補在北冰洋水文、冰情與降雪量、航道引水等實踐性課題的研究空白，中國仍需加強與挪威、瑞典等北極科研大國的學術交流與科技合作，建立中國自己的北極環(huán)境信息數據庫以服務于開發(fā)北極航道的實踐需要。

三是加強與北極原住民的合作。原住民組織獲得北極理事會永久參與方的地位，體現了北極理事會已開始考慮對北極資源的開發(fā)利用問題，因為只要在有人區(qū)域，任何經濟開發(fā)活動就必須獲得當地人的支持和參與。北極環(huán)境問題與薩米人、因紐特人等北極原住民的生活緊密相關，中國參與北極治理也需要獲得北極原住民對中國的好感。中國近幾年來積累了與北極原住民合作的經驗，例如加拿大努納武特地區(qū)政府于2012年1月更新了“發(fā)展伙伴協(xié)定”(Development Partnership Agreement)，鼓勵外來企業(yè)進行礦業(yè)投資，②Government of Nunavut:Mineral Exploration，Mining and Geosciences Overview 2012，p.7，http://www.edt.gov.nu.ca/apps/UPLOADS/fck/file/OVERVIEW_MAGAZINE_2012.PDF.(上網時間:2013年11月14日)中國控股的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)投資控股的拉格蘭(Raglan)鎳礦建成投產，為當地因紐特人創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，樹立了中國的良好形象。③“Nunavik’s Second Nickel Mine to Start in 2012”，http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/180810_Nunaviks_second_nickel_mine_heads_for_2012_opening/.(上網時間:2013年11月14日)

四是充分利用中國的金融、技術與市場優(yōu)勢與北極八國建立雙贏關系?？鐓^(qū)域經貿合作是當今北極熱點議題，例如《基律納宣言》確定的北極理事會未來工作計劃，就包括成立經濟任務組和環(huán)北極企業(yè)論壇。未來幾年，中國海運企業(yè)必將積極參與北極航運市場，充分利用俄羅斯、挪威等國豐富的油氣資源和礦產資源，提高戰(zhàn)略資源進口多元化，從而降低進口資源通道不暢帶來的安全風險。考慮到獨立開發(fā)北極資源的風險較大，中國可通過對巴倫支海與喀拉海地區(qū)的資源開發(fā)進行項目融資以建立與沿岸國較穩(wěn)定的合作關系。中國還可發(fā)揮技術優(yōu)勢以參與北極各國的資源勘探、開采、儲存、運輸等產業(yè)鏈建設。開發(fā)東北航道可以將2016年開發(fā)的什托克曼氣田和2017年投產的亞馬爾半島液化天然氣工程與中國聯(lián)系起來。此外，中國另一大優(yōu)勢是北極能源的積極購買者身份。例如俄羅斯油氣資源有兩個買家，一是歐洲，但其相對涼爽的夏季并不需要大量購買電力用天然氣;二是亞洲，例如中國夏季空調用電量的猛增使之積極購買俄羅斯天然氣資源，從而使俄羅斯的能源開發(fā)擁有穩(wěn)定的需求市場，這也使得亞洲的天然氣價格不會追隨原油價格的變化而震蕩。

此外，還應推動新型冰海運輸船舶的制造。為避免船舶燃料油泄漏到冰封地區(qū)而引起環(huán)境糾紛，并符合《船舶能效管理計劃》(SEEMP)中列明的減排準則，北極航線船舶很可能必須采用污染度較低但價格較貴的柴油，并需要重新制造一批適合冰海航行的運輸船舶。由于北冰洋大陸架盛產天然氣，并擁有完整的液化基礎設施，為適應未來開發(fā)北極航道的環(huán)境變化，需要裝載液化天然氣與凝析油的非正式散貨船，以有效降低北極航線運輸成本。

毋庸置疑，北極國家在北極擁有最大利益和最強話語權，因此中國參與北極事務、護持北極權益更適合走“曲線路徑”，畢竟過于積極的姿態(tài)會引起其他國家的警覺，這是由中國快速增長的經濟以及作為新興全球大國的地位給其他國家造成的無形壓力導致的。①金燦榮、張莉:“新興大國崛起的經驗教訓”，《當代世界》，2011年，第11期，第5頁。但北極國家也應該直面現實，承認中國等非北極國家的合法利益關切，對非北極國家參與北極事務持現實的、開放的態(tài)度，單純的排斥必將帶來“雙輸”。