張漢+張登國(guó)

摘要：我國(guó)農(nóng)村社區(qū)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)快速推進(jìn)，農(nóng)村公共管理與服務(wù)功能強(qiáng)化，對(duì)村級(jí)組織建設(shè)和村干部管理制度提出了新要求。在農(nóng)村治理中，在繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村基層民主的同時(shí)，必須促進(jìn)農(nóng)村治理績(jī)效的提升，提高農(nóng)村治理的科學(xué)化水平和農(nóng)村干部的職業(yè)化水平。美國(guó)的城市經(jīng)理制倡導(dǎo)科學(xué)化管理以及決策和執(zhí)行的適度分離，代表著公共管理中職業(yè)化社區(qū)管理者制度的發(fā)展。城市經(jīng)理制對(duì)于我國(guó)建立職業(yè)化的農(nóng)村社區(qū)管理者隊(duì)伍的啟示為：在農(nóng)村干部制度改革中，應(yīng)實(shí)行村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離、拓寬村干部選拔渠道，推動(dòng)農(nóng)村治理科學(xué)化與農(nóng)村干部職業(yè)化，建立統(tǒng)一的農(nóng)村干部管理平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村干部職業(yè)化；城鄉(xiāng)社區(qū)管理者；城市經(jīng)理制

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）06-0098-08

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)快速推進(jìn)，取得了顯著成就。新時(shí)期的城鎮(zhèn)化模式，應(yīng)該是“人的城鎮(zhèn)化”和“地的城鎮(zhèn)化”的協(xié)同推進(jìn)，其中關(guān)鍵是鼓勵(lì)農(nóng)民在居住和就業(yè)兩方面向縣城和小城鎮(zhèn)集聚，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)化，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)在就業(yè)方式、居住樣態(tài)和生活方式等方面向小城鎮(zhèn)演進(jìn)。

目前在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)十分明顯。在基礎(chǔ)建設(shè)等硬件方面：村莊連片發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、公建、商業(yè)配套廣泛共享；住宅連片建設(shè)，出現(xiàn)大量多層農(nóng)民住宅，村莊內(nèi)空地少，居住密度高；交通方式向機(jī)動(dòng)化的方向發(fā)展，各類私人機(jī)動(dòng)車保有率和使用率高，公共交通連接城鄉(xiāng)；農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等公共服務(wù)由專職人員承擔(dān)。在人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面：非農(nóng)就業(yè)比例高，農(nóng)村中小企業(yè)吸納了大量外來(lái)務(wù)工人員，外來(lái)人口規(guī)模龐大，加上村莊合并，一些行政村總?cè)丝诮咏f(wàn)人；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不少承包大戶和專業(yè)合作社通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，建起了大棚農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)作物。在公共服務(wù)方面：農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會(huì)保障覆蓋率高；戶籍人口與非戶籍人口在基礎(chǔ)教育方面基本無(wú)差異；農(nóng)村便民服務(wù)大廳普遍建立，農(nóng)村居民可以就近辦理黨務(wù)、民政、社保等各項(xiàng)事務(wù)。

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村社區(qū)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村公共管理與服務(wù)功能不斷強(qiáng)化，這些都對(duì)村級(jí)組織建設(shè)和村干部管理制度提出了新要求。在農(nóng)村治理中，在繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村基層民主的同時(shí)，如何促進(jìn)農(nóng)村治理績(jī)效的提升，提高農(nóng)村治理的科學(xué)化水平和農(nóng)村干部的職業(yè)化水平，滿足農(nóng)村群眾對(duì)村級(jí)公共管理與服務(wù)日益提高的需求，是各地黨委、政府和村級(jí)組織需要關(guān)注的核心議題。

城市經(jīng)理制（City Manager Plan）是美國(guó)三大市政管理體制之一，在25萬(wàn)人口以下的中小城市中普遍采用。雖然美國(guó)的城市經(jīng)理制在產(chǎn)生的歷史背景、具體的制度安排等方面，都與我國(guó)的農(nóng)村干部制度有眾多差異，但前者還是給后者很多啟發(fā)和借鑒。在發(fā)展民主政治的同時(shí)建立起職業(yè)化的城鄉(xiāng)社區(qū)管理者隊(duì)伍與科學(xué)化的社會(huì)治理體系，這是美國(guó)的城市經(jīng)理制與我國(guó)的農(nóng)村干部制度需要共同應(yīng)對(duì)的核心議題。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。職業(yè)化城鄉(xiāng)社區(qū)管理者制度的探索，也符合這一精神。本文將介紹美國(guó)城市經(jīng)理制并探討其對(duì)我國(guó)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的啟示。

二、我國(guó)職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者制度的探索

應(yīng)對(duì)農(nóng)村社區(qū)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的發(fā)展趨勢(shì)，為了進(jìn)一步提高農(nóng)村干部的職業(yè)化水平和管理能力，增強(qiáng)村級(jí)組織的公共管理與服務(wù)功能，一些地方探索推行農(nóng)村專職干部制度。農(nóng)村專職干部制度是一些地方探索職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者制度的積極探索，其目標(biāo)是在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在村委會(huì)配合下，建立一支能承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)與管理工作的職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者隊(duì)伍。以較早推行此類制度的浙江省某縣級(jí)市為例，該制度主要有如下特點(diǎn)。

第一，在管理體制上，在維持村級(jí)組織（村黨組織、村委會(huì)）班子成員通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的制度不變的條件下，建立“農(nóng)村專職干部”隊(duì)伍專門從事具體的村務(wù)管理。以村級(jí)組織班子成員為主體，通過(guò)適當(dāng)加入黨員村民代表，形成村務(wù)議事班子，負(fù)責(zé)重大村務(wù)議事；農(nóng)村專職干部則作為村務(wù)執(zhí)行班子，負(fù)責(zé)具體落實(shí)村務(wù)議事班子的決定和具體落實(shí)上級(jí)黨委政府的政策。鎮(zhèn)（街道）黨（工）委對(duì)村專職干部實(shí)行直接管理，市實(shí)行村專職干部備案制度。

第二，在專職干部規(guī)模上，根據(jù)村莊人口規(guī)模核定專職干部數(shù)量，以上年末全村人口規(guī)模核定，包括上年末戶籍在冊(cè)人口和登記在冊(cè)的外來(lái)人口，其中登記在冊(cè)的外來(lái)人口按30%比例折算。

第三，在選聘方式上，由村黨組織負(fù)責(zé)招聘，鎮(zhèn)（街道）黨（工）委授權(quán)村黨組織與聘用人員簽訂聘用合同。鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、村級(jí)組織班子成員、村民代表、黨員代表等組成評(píng)審組，對(duì)競(jìng)聘人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)和投票表決。村黨組織書記直接聘用為村專職干部。村級(jí)組織班子成員參與議事，但不一定被聘為專職干部，沒(méi)有工作精力但有議事能力的村內(nèi)人才，可在村黨組織和村委會(huì)中發(fā)揮作用；有工作精力且有一定管理能力的村內(nèi)外人才，可成為專職干部，不一定是現(xiàn)有的村級(jí)組織班子成員。專職干部需在村內(nèi)全日制上班。

第四，在考核與培訓(xùn)機(jī)制上，建立專職干部與鎮(zhèn)（街道）黨（工）委和村級(jí)組織就工作進(jìn)行“雙述雙評(píng)”的制度；建立村干部培訓(xùn)分級(jí)負(fù)責(zé)制，市委組織部負(fù)責(zé)村黨組織書記的培訓(xùn)，市民政局負(fù)責(zé)村委會(huì)主任的培訓(xùn)，其他村干部由所在鎮(zhèn)（街道）黨（工）委負(fù)責(zé)。

第五，在專職干部工資待遇和福利上，積極探索村干部“工作職業(yè)化、報(bào)酬工薪制”。實(shí)行村黨組織書記最低基本報(bào)酬保障制，與上年所在地級(jí)市職工社會(huì)平均工資掛鉤，依據(jù)行政村人口規(guī)模核定報(bào)酬水平。村專職干部工資均由市、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)，村集體不再負(fù)擔(dān)，全面保障村專職干部城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等四大保險(xiǎn)，建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位定向招錄農(nóng)村專職干部制度。

在農(nóng)村專職干部制度的探索過(guò)程中，一些基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出，可以借鑒美國(guó)的城市經(jīng)理制，在我國(guó)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)中探索村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離以及村干部職業(yè)化。浙江省某縣級(jí)市一位鎮(zhèn)黨委書記說(shuō)：“美國(guó)州以下的地方政府設(shè)置很不一樣，其中有一種叫做‘城市經(jīng)理制度，這個(gè)我們?yōu)槭裁床荒芙梃b？就讓選舉和日常管理分開(kāi)，同時(shí)又相互滲透。我的想法是：民主管理、互動(dòng)共贏。選舉，就是產(chǎn)生議事干部，干活的就是干事干部。”①endprint

同時(shí)，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者提出，可以把美國(guó)的城市經(jīng)理制引入我國(guó)的農(nóng)村治理中，探索中國(guó)特色的“村莊經(jīng)理制”以加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。他們認(rèn)為，既有的農(nóng)村村民自治制度，主要是在制度建構(gòu)方面強(qiáng)化了民主價(jià)值和民主程序，但是相對(duì)忽視了民主制度的有效性，即民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)能否有效地承擔(dān)村務(wù)管理工作。他們進(jìn)而提出，美國(guó)城市經(jīng)理制鮮明的企業(yè)化、專家化、科學(xué)化管理的特點(diǎn)，將對(duì)解決我國(guó)農(nóng)村治理績(jī)效問(wèn)題有重要的借鑒意義。通過(guò)村莊經(jīng)理制的建設(shè)，把現(xiàn)代企業(yè)管理的先進(jìn)理念和技術(shù)引入農(nóng)村治理領(lǐng)域，以提升農(nóng)村治理績(jī)效[1][2]。那么，“城市經(jīng)理制”具體是一種什么樣的制度？

三、美國(guó)城市經(jīng)理制的發(fā)展歷程

城市經(jīng)理制在美國(guó)起源并蓬勃發(fā)展，是美國(guó)三大市政管理體制之一，并且目前已經(jīng)推廣到加拿大、瑞典、印度等國(guó)家。城市經(jīng)理制的基本特點(diǎn)是在民選產(chǎn)生的市長(zhǎng)之外，再設(shè)置由市議會(huì)聘用和管理的城市經(jīng)理這一職位，專職負(fù)責(zé)城市公共管理事務(wù)，因而代表著公共管理中職業(yè)化社區(qū)管理者制度的發(fā)展。

美國(guó)獨(dú)立以來(lái)，絕大多數(shù)城市都采用1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法確立的三權(quán)分立、互相制衡的原則，效仿聯(lián)邦政府和州政府的形式，立法、行政兩權(quán)分立并互相牽制。這種體制被稱為“市長(zhǎng)暨議會(huì)制”（MayorCouncil Plan），當(dāng)時(shí)具有如下一些特征。其一，市長(zhǎng)、議會(huì)議員以及一些重要的市政官員均由選民直接選舉產(chǎn)生。其二，市長(zhǎng)是法定的行政首腦，可以經(jīng)議會(huì)同意任命部分市政官員。其三，議會(huì)是立法機(jī)構(gòu)，但通常也有一定的財(cái)政權(quán)，如籌措市政管理經(jīng)費(fèi)，編制財(cái)政預(yù)算等。其四，市政廳各職能局負(fù)責(zé)具體的市政管理工作，局長(zhǎng)多數(shù)為選民直接選舉產(chǎn)生，工作上獨(dú)立于市長(zhǎng)和議會(huì)，直接向選民或州主管部門負(fù)責(zé)。這種體制中議會(huì)相對(duì)強(qiáng)大，市長(zhǎng)相對(duì)弱小，市政廳各職能部門相對(duì)獨(dú)立于市長(zhǎng)，市長(zhǎng)很少有任命行政官員的權(quán)力，既沒(méi)有權(quán)力對(duì)市議會(huì)的決定實(shí)施否決，也無(wú)法控制各職能局管理的城市行政管理事務(wù)。因此，這一體制又被稱為“弱市長(zhǎng)制”[3][4]。

美國(guó)傳統(tǒng)的政治生活在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣是美國(guó)民主制度的發(fā)源地，其選舉政治和公共服務(wù)體系都反映了人口稀少的農(nóng)村地區(qū)的分散性、直接性和志愿性等特點(diǎn)。當(dāng)這一傳統(tǒng)的民主政治機(jī)制運(yùn)行于人口稠密的新興工業(yè)城市的時(shí)候，由于外來(lái)移民大量涌入工業(yè)城市導(dǎo)致城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系的巨變，城市政治的運(yùn)行背離了民主制度應(yīng)有的政治價(jià)值與社會(huì)倫理。在城市普選的體制安排之下，一些城市出現(xiàn)了所謂的“城市老板”，即職業(yè)化的城市政客。他們利用政黨勢(shì)力操縱選舉，安插親信在市政廳中擔(dān)任要職，而自己身居幕后遙控指揮。他們把城市公權(quán)力作為交易資本，進(jìn)行各種營(yíng)私舞弊的活動(dòng)，導(dǎo)致城市政治中腐敗泛濫，管理異?；靵y。其次，由于市長(zhǎng)、議會(huì)、市政廳各職能局相互獨(dú)立、各自為政，極易出現(xiàn)相互扯皮、推諉的局面。而市長(zhǎng)受到議會(huì)及其他方面過(guò)多的牽制，使整個(gè)政府體系缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)管理，行政效率低下。再次，大量市政管理官員由選民直接選舉產(chǎn)生，由于選民不可能對(duì)數(shù)量眾多的候選人深入了解，所以就很難保證政府一定能得到品德高尚和有業(yè)務(wù)能力的人才，反而是一些居心不良的職業(yè)政客在選舉中勝出并在市政廳中擔(dān)任要職，變成了城市老板在其利益集團(tuán)中進(jìn)行政治分肥的工具。這些問(wèn)題都導(dǎo)致城市公共服務(wù)體系的發(fā)展無(wú)法跟上工業(yè)化和城市化的發(fā)展要求[3][4]。

作為美國(guó)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)（Progressive Movement）的一部分，從18世紀(jì)70至80年代開(kāi)始，美國(guó)城市中的新興工商業(yè)者和中產(chǎn)階級(jí)，開(kāi)始發(fā)起城市改革運(yùn)動(dòng)。在政治領(lǐng)域，城市改革運(yùn)動(dòng)提出城市自治的原則，要求鏟除城市老板，排除州立法機(jī)構(gòu)對(duì)市政的過(guò)分干預(yù)并實(shí)行無(wú)黨派的市政選舉。在行政領(lǐng)域，則提出要借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，采用科學(xué)化管理原則進(jìn)行城市管理，加強(qiáng)城市行政部門的權(quán)力。同時(shí)，一些學(xué)者也提出了市政管理體制改革的設(shè)想，其中弗蘭克·約翰遜·古德諾（Frank Johnson Goodnow）提出，城市的政治和行政應(yīng)該分開(kāi)，政治留給政黨，行政交給專家，城市的行政權(quán)力應(yīng)該適當(dāng)集中。根據(jù)城市政治和行政分離的原則，一些美國(guó)城市探索擴(kuò)大市長(zhǎng)的權(quán)力，市長(zhǎng)成為唯一由民選產(chǎn)生的行政官員，集中行使城市政府的行政權(quán)力并與議會(huì)共享立法權(quán)，有權(quán)任命各職能局局長(zhǎng)并直接統(tǒng)領(lǐng)行政事務(wù)，有權(quán)罷免不稱職的市政官員，負(fù)責(zé)編制城市財(cái)政預(yù)算案以備市議會(huì)審議。這一體制被稱為“強(qiáng)市長(zhǎng)制”，它削弱了議會(huì)對(duì)行政工作不應(yīng)有的控制（尤其是把編制預(yù)算權(quán)轉(zhuǎn)交給市長(zhǎng)），提高了市長(zhǎng)的聲望和地位，保證了各行政部門在市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)和合作[3][5]。后來(lái)許多大城市對(duì)“強(qiáng)市長(zhǎng)制”進(jìn)行了進(jìn)一步的改良，在市長(zhǎng)之下設(shè)立首席行政官（Chief Administrative Officer）職位，由市長(zhǎng)任命并向市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，協(xié)助市長(zhǎng)履行行政管理的職能，市長(zhǎng)則集中精力扮演城市政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色[4]。

美國(guó)一些中小城市也在探索今日美國(guó)的另外兩種主要的市政體制形式：城市委員會(huì)制（Commission Plan）和城市經(jīng)理制。作為一種城市應(yīng)急管理體制，城市委員會(huì)制首先誕生于20世紀(jì)初的德克薩斯州加爾維斯敦市（Galveston）。面對(duì)颶風(fēng)和海嘯的襲擊，德克薩斯州議會(huì)任命5位在當(dāng)?shù)赜泻芨呙钠髽I(yè)家組成一個(gè)委員會(huì)，集立法權(quán)與行政管理權(quán)為一體，將一切城市管理事務(wù)分為4類，每類由1人負(fù)責(zé)，余下1人為協(xié)調(diào)人，但其地位與其他4人等同。然而，城市委員會(huì)制也存在問(wèn)題：一是城市管理人員需要具備專門的城市管理知識(shí)，而民選的委員不一定具備這種才能，而城市管理專家又因?yàn)閰拹赫鐮?zhēng)斗而不愿出任公職；二是該體制完全放棄了分權(quán)與制衡的原則，幾個(gè)委員地位相等、權(quán)力分散，缺乏有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，不易集中進(jìn)行有效的市政管理。

弗吉尼亞州斯湯頓市（Staunton）則率先進(jìn)行了城市經(jīng)理制的探索。城市經(jīng)理制也稱市議會(huì)暨經(jīng)理制（Council-Manager Plan），它是先由市民在無(wú)黨派前提下普選或按城市區(qū)域選舉產(chǎn)生小型市議會(huì)，通常由5人～7人或9人組成，負(fù)責(zé)制定城市有關(guān)政策和法令、批準(zhǔn)市政年度預(yù)算等事宜。市長(zhǎng)是市議會(huì)的首要官員，負(fù)責(zé)主持市議會(huì)的會(huì)議，并作為城市象征性的最高長(zhǎng)官參與各類重要儀式，但并沒(méi)有具體的行政職責(zé)，往往是兼職不領(lǐng)工資的。市議會(huì)聘用一位受過(guò)專門訓(xùn)練并有豐富管理經(jīng)驗(yàn)與才干的專家擔(dān)任市經(jīng)理，全職、全權(quán)負(fù)責(zé)城市管理事務(wù)。城市經(jīng)理的選聘完全依據(jù)候選人的才干和資歷，無(wú)需是本城市市民。市議會(huì)也負(fù)責(zé)確定城市經(jīng)理的薪酬標(biāo)準(zhǔn)與考核方式。城市經(jīng)理負(fù)責(zé)起草市政年度預(yù)算，任命與獎(jiǎng)懲市政各行政部門官員，直接對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，任期不限，由市議會(huì)根據(jù)其政績(jī)而定[5][6]。endprint

城市經(jīng)理制形成于20世紀(jì)初，雖然時(shí)間上比較晚，但一產(chǎn)生就發(fā)展迅速。1945年，全美共有455個(gè)城市采用了城市經(jīng)理制，在所有人口在2.5萬(wàn)人以上的城市中，有1/4采用了城市經(jīng)理制。到1965年，有超過(guò)1600個(gè)城市采用城市經(jīng)理制。在全美所有1萬(wàn)～2.5萬(wàn)人口的城市中，有2/5采用城市經(jīng)理制；2.5萬(wàn)～10萬(wàn)人口的城市中，有一半采用城市經(jīng)理制；10萬(wàn)人口以上的城市中，有1/3采用城市經(jīng)理制。19世紀(jì)90年代以來(lái)，“企業(yè)型政府”理念在美國(guó)得到廣泛推行，城市經(jīng)理制成為美國(guó)25萬(wàn)以下人口的城市所采用的最為普遍的一種市政管理體制。而在同時(shí)，1917年之后，城市委員會(huì)制逐步衰落；“強(qiáng)市長(zhǎng)制”逐漸成為市長(zhǎng)暨議會(huì)制的主流形式，為美國(guó)100萬(wàn)人口以上的大城市廣泛采用[3][5][7][8][10]。

四、城市經(jīng)理制的原則——科學(xué)化管理與決策、執(zhí)行適度分離

斯湯頓市最初的實(shí)踐探索相對(duì)簡(jiǎn)單，只是設(shè)立城市“總經(jīng)理”職位，負(fù)責(zé)市政廳的行政管理工作，類似企業(yè)經(jīng)理制，但沒(méi)有形成較完整的理論。著名改革理論家理查德·蔡爾茲（Richard Childs）則把斯湯頓市有關(guān)城市經(jīng)理的實(shí)踐探索與城市委員會(huì)制結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究，從而總結(jié)出一套較系統(tǒng)的城市經(jīng)理制理論。這一理論基本涵蓋了城市經(jīng)理制的核心原則，對(duì)后續(xù)的制度探索產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

城市經(jīng)理制總的原則是：區(qū)分立法權(quán)（決策）與行政權(quán)（執(zhí)行），明確界定州政府與城市政府的權(quán)限范圍，防止城市老板利用州立法機(jī)構(gòu)操縱城市事務(wù)；重申市政選舉的無(wú)黨派原則，遏制黨派勢(shì)力對(duì)市政廳的操縱。在政治權(quán)力安排上，市議會(huì)與市經(jīng)理各有明確的分工。城市經(jīng)理制要求減少普選產(chǎn)生的市政官員的數(shù)量，將城市政治權(quán)力集中于普選產(chǎn)生的小型議會(huì)中。市議會(huì)議員負(fù)責(zé)立法與評(píng)聘市經(jīng)理，但不得隨便干預(yù)行政事務(wù)。城市管理需要建立行政權(quán)力集中、統(tǒng)一和簡(jiǎn)潔的行政部門，從而體現(xiàn)出“行政集權(quán)”的特征，而城市經(jīng)理就是城市的行政長(zhǎng)官。作為市議會(huì)中的一名成員，市長(zhǎng)僅僅是名義上的行政首腦。城市經(jīng)理由市議會(huì)選聘，向市議會(huì)負(fù)責(zé)，并有權(quán)任命城市各職能局的行政官員。城市經(jīng)理不卷入政黨政治，也不參與議會(huì)立法活動(dòng)。在市政管理機(jī)制上，城市經(jīng)理制提出市政管理科學(xué)化的理念，強(qiáng)調(diào)市政管理應(yīng)該有效率觀念，城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識(shí)，從而體現(xiàn)出“專家治市”的特征。這種體制在很大程度上借鑒了現(xiàn)代企業(yè)制度中所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度安排，城市經(jīng)理制與企業(yè)的董事會(huì)經(jīng)理制相類似，既提供了議會(huì)負(fù)責(zé)的穩(wěn)定的集體決策，又建立了城市經(jīng)理這一負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的單一的行政官職位。

市政管理問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及各個(gè)階層和社區(qū)方方面面的利益，因此市政決策中要更廣泛的促進(jìn)基層民主參與。城市經(jīng)理制也考慮到在提高行政效率的同時(shí)如何促進(jìn)城市民主政治發(fā)展的問(wèn)題。通過(guò)普選或分區(qū)選議員的方法，以及創(chuàng)制權(quán)（Initiative）、復(fù)決權(quán)（Referendum）、罷免權(quán)（Recall）等直接民主措施，擴(kuò)大了市民間接參與市政決策的范圍。因此，雖然城市經(jīng)理并非民選產(chǎn)生，看似違背了民主原則，但是通過(guò)擴(kuò)大市民間接參與市政決策的方法，也增加了市民對(duì)城市政府的監(jiān)督，因此仍能確保公共權(quán)力行使的公正性[3][5][9]（pp.163178）[10]。

五、城市經(jīng)理職業(yè)群體——職業(yè)化城市社區(qū)管理者

城市經(jīng)理制的出現(xiàn)，催生了城市經(jīng)理這一職業(yè)群體，城市經(jīng)理這一職業(yè)也逐漸發(fā)展為美國(guó)公共管理領(lǐng)域中一類重要的職業(yè)類型，即職業(yè)化城市社區(qū)管理者。城市經(jīng)理這一群體一般具有以下特點(diǎn)。

第一，具有專業(yè)人員的從業(yè)經(jīng)歷和專業(yè)教育背景。早期的城市經(jīng)理多為工程師，這也適應(yīng)了工業(yè)化初期城市市政公用設(shè)施快速發(fā)展的需求。此外，銀行家等商界管理人員、前任市政官員也常成為城市經(jīng)理的人選。后來(lái)，越來(lái)越多的大學(xué)提供公共管理專業(yè)教育，有越來(lái)越多具有公共管理專業(yè)教育背景的人擔(dān)任城市經(jīng)理。擁有本科以上學(xué)歷的城市經(jīng)理所占比例越來(lái)越高。此外，城市經(jīng)理一般被認(rèn)為是政治中立的專業(yè)技術(shù)人員，因此一般不參與政黨政治。

第二，從業(yè)資格制度逐漸完善。早期城市經(jīng)理尚未成為一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域，因此城市經(jīng)理一般都沒(méi)有經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)，也無(wú)需通過(guò)職業(yè)資格考試。但是國(guó)際城市/縣管理協(xié)會(huì)（ICMAInternational City/County Management Association）一直在推動(dòng)城市經(jīng)理的職業(yè)道德和從業(yè)資質(zhì)建設(shè)。此外，城市經(jīng)理也越來(lái)越多地接受常規(guī)的在崗培訓(xùn)。

第三，崗位職責(zé)涉及面廣。城市經(jīng)理的主要職責(zé)包括：管理城市日常事務(wù)，保持與議會(huì)和市民的溝通協(xié)調(diào)，管理政府組織人事并協(xié)助政府職員的職業(yè)發(fā)展，編制城市財(cái)政預(yù)算，處理與主要?jiǎng)诠そM織的關(guān)系，對(duì)市民咨詢提供反饋，確保城市公共政策的執(zhí)行。

第四，籍貫偏好從外地人向本地人轉(zhuǎn)變。總體上看城市經(jīng)理的選聘并不看重候選人的籍貫，本地人、外地人均可擔(dān)任。但早期的城市經(jīng)理多為外地人，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的觀念認(rèn)為城市需要外來(lái)觀念給市政管理帶來(lái)新思維。但20世紀(jì)初以后，隨著城市經(jīng)理制的發(fā)展成熟，有越來(lái)越多的本地人擔(dān)任城市經(jīng)理。各城市經(jīng)理的任期不定，但總體而言平均為五年左右。人口在1萬(wàn)人以下的城市所聘用的城市經(jīng)理，其職業(yè)流動(dòng)性最大，一般流向更大的城市[10]。

第五，薪資水平普遍較高。城市經(jīng)理的薪資水平一般高于城市中的民選官員，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其下屬。整體上看，城市經(jīng)理的收入水平在美國(guó)屬于中上層，與其他專業(yè)技術(shù)職業(yè)相比也處于較好的位置。一般來(lái)說(shuō)，城市經(jīng)理的薪資水平與其所管理的城市的人口規(guī)模成正比。

六、城市經(jīng)理制對(duì)我國(guó)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的啟示

我國(guó)與美國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治體制方面差別很大，但美國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)仍值得我們學(xué)習(xí)。城市經(jīng)理制是美國(guó)快速城市化進(jìn)程中重要的制度創(chuàng)新，極大地推動(dòng)了其城市治理的民主化、科學(xué)化、職業(yè)化發(fā)展與城市公共服務(wù)體系的完善。而目前我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化與社區(qū)化快速發(fā)展的新時(shí)期，各項(xiàng)公共服務(wù)正在農(nóng)村逐漸完善推廣，這一背景與美國(guó)20世紀(jì)初的城市化歷程有很多的相似性。我國(guó)的農(nóng)村治理需要適應(yīng)新時(shí)期城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求，向科學(xué)化和職業(yè)化的方向發(fā)展。城市經(jīng)理制主要在美國(guó)的中小城市中實(shí)行，城市規(guī)模較小。而我國(guó)在經(jīng)歷了大規(guī)模的村莊合并之后，很多村莊已經(jīng)接近萬(wàn)人，管理規(guī)模已經(jīng)向著小城鎮(zhèn)的方向擴(kuò)張。美國(guó)的城市經(jīng)理制能夠給我國(guó)農(nóng)村治理以很多啟示。endprint

（一）村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離，拓寬村干部選拔渠道

在農(nóng)村治理中應(yīng)實(shí)行村務(wù)決策與執(zhí)行的適度分離，一方面確保農(nóng)村村務(wù)決策的民主機(jī)制；另一方面也確保農(nóng)村公共管理事務(wù)執(zhí)行的績(jī)效。

城市經(jīng)理制把城市政府的最高權(quán)力統(tǒng)一于市議會(huì)，市議會(huì)是所有城市重大事務(wù)決策的最終裁定方。此外還設(shè)立城市經(jīng)理這一職位，專職從事城市行政管理工作，他有權(quán)任命各職能局負(fù)責(zé)人，并對(duì)重大事務(wù)決策擁有重要的建議權(quán)。這樣，市議會(huì)和城市經(jīng)理分工明確，分別承擔(dān)城市事務(wù)決策與執(zhí)行工作，由此不但確保決策的民主，也確保了執(zhí)行的有效。

自實(shí)行村民自治制度以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)一直是以“兩委（村黨組織和村民委員會(huì)）關(guān)系”為核心。村黨組織是農(nóng)村治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會(huì)則負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)村集體經(jīng)濟(jì)和村級(jí)公益事業(yè)。然而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，兩委班子人員交叉任職的情況非常普遍，村務(wù)議事和執(zhí)行并沒(méi)有實(shí)行適度分離。村黨組織和村委會(huì)選舉，確實(shí)以民主機(jī)制保證了村務(wù)議事班子的合法性基礎(chǔ)，是農(nóng)村政治中不可動(dòng)搖的基本制度。然而隨著農(nóng)村公共服務(wù)體系的日漸完善，農(nóng)村治理事務(wù)日益復(fù)雜化，對(duì)相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)的需求也在增加，選舉產(chǎn)生的村班子成員，未必具備村務(wù)管理工作所需的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。此外，一些具備村務(wù)管理所需專業(yè)技術(shù)知識(shí)的人才，可能由于各種原因，無(wú)法通過(guò)選舉進(jìn)入村班子為村工作。

在完善現(xiàn)有的以村黨組織、村委會(huì)為組織基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主制度的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)建立農(nóng)村專職干部制度等多種形式的探索，逐步實(shí)現(xiàn)村務(wù)議事與執(zhí)行的適度分離。村黨組織和村委會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)農(nóng)村村務(wù)民主議事工作，并且可以根據(jù)實(shí)際情況把一部分黨員村民代表納入村務(wù)議事班子中來(lái)。村專職干部則由村級(jí)組織選聘產(chǎn)生，向村級(jí)組織負(fù)責(zé)，承擔(dān)村務(wù)執(zhí)行工作，其工資待遇和業(yè)績(jī)考核由村級(jí)組織決定。村務(wù)議事班子和執(zhí)行班子在主體一致的前提下適度分離，沒(méi)有精力全職工作的村級(jí)組織班子成員，可以以兼職方式參與村務(wù)議事工作，而村務(wù)執(zhí)行班子必須全職工作，專職負(fù)責(zé)村務(wù)的具體執(zhí)行。專職干部也不必一定從議事班子人員中產(chǎn)生，而是通過(guò)公開(kāi)招考等形式多渠道產(chǎn)生，從而為有能力從事村務(wù)執(zhí)行工作但因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有機(jī)會(huì)選進(jìn)村班子的村內(nèi)外各類人才提供為村工作的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，村務(wù)議事與執(zhí)行并非涇渭分明的關(guān)系，只是在班子成員主體一致的基礎(chǔ)上適度分離。這樣就既保證了村務(wù)決策的民主，又保證了村務(wù)執(zhí)行的績(jī)效（參見(jiàn)表1及圖1）。

（二）農(nóng)村治理科學(xué)化與農(nóng)村干部職業(yè)化

在農(nóng)村治理中，應(yīng)以科學(xué)化和職業(yè)化為發(fā)展方向，重視農(nóng)村治理中的科學(xué)管理制度與方法以及農(nóng)村干部的職業(yè)化。

美國(guó)的城市經(jīng)理制提出市政管理科學(xué)化的理念，強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識(shí)，從而體現(xiàn)出“專家治市”的特征。城市經(jīng)理一般均為工程、工商管理界的專業(yè)技術(shù)人員或者前任市政官員，他們?cè)谌温氝^(guò)程中，也越來(lái)越普遍地接受公共管理專業(yè)教育。城市經(jīng)理也逐漸發(fā)展為一種獨(dú)立的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，任職者需要具備相應(yīng)的從業(yè)資格，需要經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)并通過(guò)職業(yè)資格考試，也越來(lái)越多地接受常規(guī)的在崗培訓(xùn)。

我國(guó)的農(nóng)村干部主要是從本村的黨員村民中選舉產(chǎn)生，這些人對(duì)村子和村民的情況熟悉，具有較好的社會(huì)基礎(chǔ)，適合從事村務(wù)議事工作。但目前村務(wù)管理工作對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)有越來(lái)越高的要求（如社會(huì)保障、土地與基建工程管理、公共衛(wèi)生等方面的專業(yè)知識(shí)）。選舉產(chǎn)生的村干部由于自身生活經(jīng)歷和教育背景的局限，很多干部不具備所需的這些專業(yè)技術(shù)知識(shí)，開(kāi)展工作顯得力不從心。而目前還存在一些人才，他們具備較高的教育水平，適合從事村務(wù)管理工作，但是他們無(wú)法通過(guò)選舉進(jìn)入村班子（如有些人長(zhǎng)期在外地生活居住，本村人對(duì)其不了解）。通過(guò)探索建立農(nóng)村專職干部制度，就可以使這些人才進(jìn)入村子工作，發(fā)揮他們的所長(zhǎng)，專職從事村務(wù)管理。

長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)村干部應(yīng)該發(fā)展為一種定位于職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，從業(yè)人員應(yīng)該在教育背景、從業(yè)年限等方面具備相應(yīng)的從業(yè)資質(zhì)，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)教育并通過(guò)職業(yè)資格考試。在從事村務(wù)管理工作的過(guò)程中，也要接受各種形式的常規(guī)的在崗培訓(xùn)，以不斷適應(yīng)農(nóng)村管理工作的新情況和新問(wèn)題。農(nóng)村專職干部的招聘，也應(yīng)該逐漸打破傳統(tǒng)的地域限制，在更廣的范圍內(nèi)選拔人才。選拔過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)透明，充分體現(xiàn)普通村民、村級(jí)組織和上級(jí)黨委政府等多方面的要求，以更好地服務(wù)于農(nóng)村群眾，更好地協(xié)助上級(jí)黨委政府開(kāi)展農(nóng)村公共管理與服務(wù)工作。同時(shí)，應(yīng)允許村專職干部在政策許可的范圍內(nèi)適度提高職業(yè)流動(dòng)性，以促進(jìn)村干部的崗位競(jìng)爭(zhēng)力度，促進(jìn)村際之間的工作交流，不斷為各村帶來(lái)新的工作方法和工作思維。

農(nóng)村專職干部應(yīng)發(fā)展為一種職業(yè)化的崗位，因此在工資報(bào)酬和福利方面，也應(yīng)該向著職業(yè)化的方向發(fā)展。通過(guò)財(cái)政適度撥款的方式，適度提高村專職干部的工資水平和社會(huì)保障水平，以體現(xiàn)他們的工作價(jià)值和社會(huì)認(rèn)可度。此外，還需要拓寬村干部職業(yè)上升通道，如建立面向村干部的定向機(jī)關(guān)事業(yè)單位招錄制度。

（三）建立統(tǒng)一的農(nóng)村干部管理平臺(tái)

應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)村專職干部管理平臺(tái)，負(fù)責(zé)村干部的選拔、培養(yǎng)、考核、激勵(lì)和聯(lián)絡(luò)以及村務(wù)管理研究工作，一方面保障村干部管理的統(tǒng)一高效，另一方面培養(yǎng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。

城市經(jīng)理產(chǎn)生以來(lái)，作為一種新型的管理類專業(yè)技術(shù)職業(yè)群體，其隊(duì)伍不斷壯大，職業(yè)化、規(guī)范化水平不斷提升，其中城市經(jīng)理職業(yè)群體自身的協(xié)會(huì)組織的建設(shè)起到了很大的作用。美國(guó)城市經(jīng)理協(xié)會(huì)首先對(duì)城市經(jīng)理的職業(yè)資格進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)全美城市經(jīng)理職業(yè)群體的聯(lián)絡(luò)交流工作。目前它還發(fā)揮著培訓(xùn)、出版刊物、研究等很多重要功能。

我國(guó)的村干部管理長(zhǎng)期以來(lái)是由各地的黨委政府和村級(jí)組織負(fù)責(zé)，這基本適應(yīng)了我國(guó)的政治體制。然而，這也導(dǎo)致了村干部管理中的一些局限性：村干部管理制度的科學(xué)化與標(biāo)準(zhǔn)化程度不足；村與村之間缺乏長(zhǎng)效的村干部交流機(jī)制；村干部群體尚未培養(yǎng)出職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。

農(nóng)村干部的管理，應(yīng)由當(dāng)?shù)乜h級(jí)黨委政府統(tǒng)一管理，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況設(shè)計(jì)村干部選拔、培養(yǎng)、考核和激勵(lì)機(jī)制，在保障村民自治民主管理的基礎(chǔ)上，督促各村嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)黨委政府的村干部管理規(guī)定，以確保村干部管理的標(biāo)準(zhǔn)化與科學(xué)化，推動(dòng)村際干部交流。此外，還可以建立農(nóng)村干部協(xié)會(huì)，作為職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的常設(shè)聯(lián)絡(luò)自治組織，以推動(dòng)農(nóng)村干部的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，培養(yǎng)農(nóng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。還可以自主開(kāi)展村務(wù)管理方面的研究工作，或者以設(shè)立科研課題、基金會(huì)等形式委托第三方開(kāi)展相關(guān)研究，以促進(jìn)村務(wù)管理工作的發(fā)展和農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。

注釋：

①2012年12月24日和2013年7月3日，筆者在浙江省某縣級(jí)市所做的訪談。

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（一）村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離，拓寬村干部選拔渠道

在農(nóng)村治理中應(yīng)實(shí)行村務(wù)決策與執(zhí)行的適度分離，一方面確保農(nóng)村村務(wù)決策的民主機(jī)制；另一方面也確保農(nóng)村公共管理事務(wù)執(zhí)行的績(jī)效。

城市經(jīng)理制把城市政府的最高權(quán)力統(tǒng)一于市議會(huì)，市議會(huì)是所有城市重大事務(wù)決策的最終裁定方。此外還設(shè)立城市經(jīng)理這一職位，專職從事城市行政管理工作，他有權(quán)任命各職能局負(fù)責(zé)人，并對(duì)重大事務(wù)決策擁有重要的建議權(quán)。這樣，市議會(huì)和城市經(jīng)理分工明確，分別承擔(dān)城市事務(wù)決策與執(zhí)行工作，由此不但確保決策的民主，也確保了執(zhí)行的有效。

自實(shí)行村民自治制度以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)一直是以“兩委（村黨組織和村民委員會(huì)）關(guān)系”為核心。村黨組織是農(nóng)村治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會(huì)則負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)村集體經(jīng)濟(jì)和村級(jí)公益事業(yè)。然而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，兩委班子人員交叉任職的情況非常普遍，村務(wù)議事和執(zhí)行并沒(méi)有實(shí)行適度分離。村黨組織和村委會(huì)選舉，確實(shí)以民主機(jī)制保證了村務(wù)議事班子的合法性基礎(chǔ)，是農(nóng)村政治中不可動(dòng)搖的基本制度。然而隨著農(nóng)村公共服務(wù)體系的日漸完善，農(nóng)村治理事務(wù)日益復(fù)雜化，對(duì)相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)的需求也在增加，選舉產(chǎn)生的村班子成員，未必具備村務(wù)管理工作所需的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。此外，一些具備村務(wù)管理所需專業(yè)技術(shù)知識(shí)的人才，可能由于各種原因，無(wú)法通過(guò)選舉進(jìn)入村班子為村工作。

在完善現(xiàn)有的以村黨組織、村委會(huì)為組織基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主制度的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)建立農(nóng)村專職干部制度等多種形式的探索，逐步實(shí)現(xiàn)村務(wù)議事與執(zhí)行的適度分離。村黨組織和村委會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)農(nóng)村村務(wù)民主議事工作，并且可以根據(jù)實(shí)際情況把一部分黨員村民代表納入村務(wù)議事班子中來(lái)。村專職干部則由村級(jí)組織選聘產(chǎn)生，向村級(jí)組織負(fù)責(zé)，承擔(dān)村務(wù)執(zhí)行工作，其工資待遇和業(yè)績(jī)考核由村級(jí)組織決定。村務(wù)議事班子和執(zhí)行班子在主體一致的前提下適度分離，沒(méi)有精力全職工作的村級(jí)組織班子成員，可以以兼職方式參與村務(wù)議事工作，而村務(wù)執(zhí)行班子必須全職工作，專職負(fù)責(zé)村務(wù)的具體執(zhí)行。專職干部也不必一定從議事班子人員中產(chǎn)生，而是通過(guò)公開(kāi)招考等形式多渠道產(chǎn)生，從而為有能力從事村務(wù)執(zhí)行工作但因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有機(jī)會(huì)選進(jìn)村班子的村內(nèi)外各類人才提供為村工作的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，村務(wù)議事與執(zhí)行并非涇渭分明的關(guān)系，只是在班子成員主體一致的基礎(chǔ)上適度分離。這樣就既保證了村務(wù)決策的民主，又保證了村務(wù)執(zhí)行的績(jī)效（參見(jiàn)表1及圖1）。

（二）農(nóng)村治理科學(xué)化與農(nóng)村干部職業(yè)化

在農(nóng)村治理中，應(yīng)以科學(xué)化和職業(yè)化為發(fā)展方向，重視農(nóng)村治理中的科學(xué)管理制度與方法以及農(nóng)村干部的職業(yè)化。

美國(guó)的城市經(jīng)理制提出市政管理科學(xué)化的理念，強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識(shí)，從而體現(xiàn)出“專家治市”的特征。城市經(jīng)理一般均為工程、工商管理界的專業(yè)技術(shù)人員或者前任市政官員，他們?cè)谌温氝^(guò)程中，也越來(lái)越普遍地接受公共管理專業(yè)教育。城市經(jīng)理也逐漸發(fā)展為一種獨(dú)立的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，任職者需要具備相應(yīng)的從業(yè)資格，需要經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)并通過(guò)職業(yè)資格考試，也越來(lái)越多地接受常規(guī)的在崗培訓(xùn)。

我國(guó)的農(nóng)村干部主要是從本村的黨員村民中選舉產(chǎn)生，這些人對(duì)村子和村民的情況熟悉，具有較好的社會(huì)基礎(chǔ)，適合從事村務(wù)議事工作。但目前村務(wù)管理工作對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)有越來(lái)越高的要求（如社會(huì)保障、土地與基建工程管理、公共衛(wèi)生等方面的專業(yè)知識(shí)）。選舉產(chǎn)生的村干部由于自身生活經(jīng)歷和教育背景的局限，很多干部不具備所需的這些專業(yè)技術(shù)知識(shí)，開(kāi)展工作顯得力不從心。而目前還存在一些人才，他們具備較高的教育水平，適合從事村務(wù)管理工作，但是他們無(wú)法通過(guò)選舉進(jìn)入村班子（如有些人長(zhǎng)期在外地生活居住，本村人對(duì)其不了解）。通過(guò)探索建立農(nóng)村專職干部制度，就可以使這些人才進(jìn)入村子工作，發(fā)揮他們的所長(zhǎng)，專職從事村務(wù)管理。

長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)村干部應(yīng)該發(fā)展為一種定位于職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，從業(yè)人員應(yīng)該在教育背景、從業(yè)年限等方面具備相應(yīng)的從業(yè)資質(zhì)，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)教育并通過(guò)職業(yè)資格考試。在從事村務(wù)管理工作的過(guò)程中，也要接受各種形式的常規(guī)的在崗培訓(xùn)，以不斷適應(yīng)農(nóng)村管理工作的新情況和新問(wèn)題。農(nóng)村專職干部的招聘，也應(yīng)該逐漸打破傳統(tǒng)的地域限制，在更廣的范圍內(nèi)選拔人才。選拔過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)透明，充分體現(xiàn)普通村民、村級(jí)組織和上級(jí)黨委政府等多方面的要求，以更好地服務(wù)于農(nóng)村群眾，更好地協(xié)助上級(jí)黨委政府開(kāi)展農(nóng)村公共管理與服務(wù)工作。同時(shí)，應(yīng)允許村專職干部在政策許可的范圍內(nèi)適度提高職業(yè)流動(dòng)性，以促進(jìn)村干部的崗位競(jìng)爭(zhēng)力度，促進(jìn)村際之間的工作交流，不斷為各村帶來(lái)新的工作方法和工作思維。

農(nóng)村專職干部應(yīng)發(fā)展為一種職業(yè)化的崗位，因此在工資報(bào)酬和福利方面，也應(yīng)該向著職業(yè)化的方向發(fā)展。通過(guò)財(cái)政適度撥款的方式，適度提高村專職干部的工資水平和社會(huì)保障水平，以體現(xiàn)他們的工作價(jià)值和社會(huì)認(rèn)可度。此外，還需要拓寬村干部職業(yè)上升通道，如建立面向村干部的定向機(jī)關(guān)事業(yè)單位招錄制度。

（三）建立統(tǒng)一的農(nóng)村干部管理平臺(tái)

應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)村專職干部管理平臺(tái)，負(fù)責(zé)村干部的選拔、培養(yǎng)、考核、激勵(lì)和聯(lián)絡(luò)以及村務(wù)管理研究工作，一方面保障村干部管理的統(tǒng)一高效，另一方面培養(yǎng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。

城市經(jīng)理產(chǎn)生以來(lái)，作為一種新型的管理類專業(yè)技術(shù)職業(yè)群體，其隊(duì)伍不斷壯大，職業(yè)化、規(guī)范化水平不斷提升，其中城市經(jīng)理職業(yè)群體自身的協(xié)會(huì)組織的建設(shè)起到了很大的作用。美國(guó)城市經(jīng)理協(xié)會(huì)首先對(duì)城市經(jīng)理的職業(yè)資格進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)全美城市經(jīng)理職業(yè)群體的聯(lián)絡(luò)交流工作。目前它還發(fā)揮著培訓(xùn)、出版刊物、研究等很多重要功能。

我國(guó)的村干部管理長(zhǎng)期以來(lái)是由各地的黨委政府和村級(jí)組織負(fù)責(zé)，這基本適應(yīng)了我國(guó)的政治體制。然而，這也導(dǎo)致了村干部管理中的一些局限性：村干部管理制度的科學(xué)化與標(biāo)準(zhǔn)化程度不足；村與村之間缺乏長(zhǎng)效的村干部交流機(jī)制；村干部群體尚未培養(yǎng)出職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。

農(nóng)村干部的管理，應(yīng)由當(dāng)?shù)乜h級(jí)黨委政府統(tǒng)一管理，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況設(shè)計(jì)村干部選拔、培養(yǎng)、考核和激勵(lì)機(jī)制，在保障村民自治民主管理的基礎(chǔ)上，督促各村嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)黨委政府的村干部管理規(guī)定，以確保村干部管理的標(biāo)準(zhǔn)化與科學(xué)化，推動(dòng)村際干部交流。此外，還可以建立農(nóng)村干部協(xié)會(huì)，作為職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的常設(shè)聯(lián)絡(luò)自治組織，以推動(dòng)農(nóng)村干部的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，培養(yǎng)農(nóng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。還可以自主開(kāi)展村務(wù)管理方面的研究工作，或者以設(shè)立科研課題、基金會(huì)等形式委托第三方開(kāi)展相關(guān)研究，以促進(jìn)村務(wù)管理工作的發(fā)展和農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。

注釋：

①2012年12月24日和2013年7月3日，筆者在浙江省某縣級(jí)市所做的訪談。

參考文獻(xiàn)：

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[4]羅思東，何艷玲.城市應(yīng)該如何管理——美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的市政體制及其改革[J].公共行政評(píng)論，2008，（2）.

[5]王旭.富有生機(jī)的美國(guó)城市經(jīng)理制[J].歷史研究，1989，（3）.

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（一）村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離，拓寬村干部選拔渠道

在農(nóng)村治理中應(yīng)實(shí)行村務(wù)決策與執(zhí)行的適度分離，一方面確保農(nóng)村村務(wù)決策的民主機(jī)制；另一方面也確保農(nóng)村公共管理事務(wù)執(zhí)行的績(jī)效。

城市經(jīng)理制把城市政府的最高權(quán)力統(tǒng)一于市議會(huì)，市議會(huì)是所有城市重大事務(wù)決策的最終裁定方。此外還設(shè)立城市經(jīng)理這一職位，專職從事城市行政管理工作，他有權(quán)任命各職能局負(fù)責(zé)人，并對(duì)重大事務(wù)決策擁有重要的建議權(quán)。這樣，市議會(huì)和城市經(jīng)理分工明確，分別承擔(dān)城市事務(wù)決策與執(zhí)行工作，由此不但確保決策的民主，也確保了執(zhí)行的有效。

自實(shí)行村民自治制度以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)一直是以“兩委（村黨組織和村民委員會(huì)）關(guān)系”為核心。村黨組織是農(nóng)村治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會(huì)則負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)村集體經(jīng)濟(jì)和村級(jí)公益事業(yè)。然而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，兩委班子人員交叉任職的情況非常普遍，村務(wù)議事和執(zhí)行并沒(méi)有實(shí)行適度分離。村黨組織和村委會(huì)選舉，確實(shí)以民主機(jī)制保證了村務(wù)議事班子的合法性基礎(chǔ)，是農(nóng)村政治中不可動(dòng)搖的基本制度。然而隨著農(nóng)村公共服務(wù)體系的日漸完善，農(nóng)村治理事務(wù)日益復(fù)雜化，對(duì)相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)的需求也在增加，選舉產(chǎn)生的村班子成員，未必具備村務(wù)管理工作所需的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。此外，一些具備村務(wù)管理所需專業(yè)技術(shù)知識(shí)的人才，可能由于各種原因，無(wú)法通過(guò)選舉進(jìn)入村班子為村工作。

在完善現(xiàn)有的以村黨組織、村委會(huì)為組織基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主制度的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)建立農(nóng)村專職干部制度等多種形式的探索，逐步實(shí)現(xiàn)村務(wù)議事與執(zhí)行的適度分離。村黨組織和村委會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)農(nóng)村村務(wù)民主議事工作，并且可以根據(jù)實(shí)際情況把一部分黨員村民代表納入村務(wù)議事班子中來(lái)。村專職干部則由村級(jí)組織選聘產(chǎn)生，向村級(jí)組織負(fù)責(zé)，承擔(dān)村務(wù)執(zhí)行工作，其工資待遇和業(yè)績(jī)考核由村級(jí)組織決定。村務(wù)議事班子和執(zhí)行班子在主體一致的前提下適度分離，沒(méi)有精力全職工作的村級(jí)組織班子成員，可以以兼職方式參與村務(wù)議事工作，而村務(wù)執(zhí)行班子必須全職工作，專職負(fù)責(zé)村務(wù)的具體執(zhí)行。專職干部也不必一定從議事班子人員中產(chǎn)生，而是通過(guò)公開(kāi)招考等形式多渠道產(chǎn)生，從而為有能力從事村務(wù)執(zhí)行工作但因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有機(jī)會(huì)選進(jìn)村班子的村內(nèi)外各類人才提供為村工作的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，村務(wù)議事與執(zhí)行并非涇渭分明的關(guān)系，只是在班子成員主體一致的基礎(chǔ)上適度分離。這樣就既保證了村務(wù)決策的民主，又保證了村務(wù)執(zhí)行的績(jī)效（參見(jiàn)表1及圖1）。

（二）農(nóng)村治理科學(xué)化與農(nóng)村干部職業(yè)化

在農(nóng)村治理中，應(yīng)以科學(xué)化和職業(yè)化為發(fā)展方向，重視農(nóng)村治理中的科學(xué)管理制度與方法以及農(nóng)村干部的職業(yè)化。

美國(guó)的城市經(jīng)理制提出市政管理科學(xué)化的理念，強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識(shí)，從而體現(xiàn)出“專家治市”的特征。城市經(jīng)理一般均為工程、工商管理界的專業(yè)技術(shù)人員或者前任市政官員，他們?cè)谌温氝^(guò)程中，也越來(lái)越普遍地接受公共管理專業(yè)教育。城市經(jīng)理也逐漸發(fā)展為一種獨(dú)立的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，任職者需要具備相應(yīng)的從業(yè)資格，需要經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)并通過(guò)職業(yè)資格考試，也越來(lái)越多地接受常規(guī)的在崗培訓(xùn)。

我國(guó)的農(nóng)村干部主要是從本村的黨員村民中選舉產(chǎn)生，這些人對(duì)村子和村民的情況熟悉，具有較好的社會(huì)基礎(chǔ)，適合從事村務(wù)議事工作。但目前村務(wù)管理工作對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)有越來(lái)越高的要求（如社會(huì)保障、土地與基建工程管理、公共衛(wèi)生等方面的專業(yè)知識(shí)）。選舉產(chǎn)生的村干部由于自身生活經(jīng)歷和教育背景的局限，很多干部不具備所需的這些專業(yè)技術(shù)知識(shí)，開(kāi)展工作顯得力不從心。而目前還存在一些人才，他們具備較高的教育水平，適合從事村務(wù)管理工作，但是他們無(wú)法通過(guò)選舉進(jìn)入村班子（如有些人長(zhǎng)期在外地生活居住，本村人對(duì)其不了解）。通過(guò)探索建立農(nóng)村專職干部制度，就可以使這些人才進(jìn)入村子工作，發(fā)揮他們的所長(zhǎng)，專職從事村務(wù)管理。

長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)村干部應(yīng)該發(fā)展為一種定位于職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，從業(yè)人員應(yīng)該在教育背景、從業(yè)年限等方面具備相應(yīng)的從業(yè)資質(zhì)，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)教育并通過(guò)職業(yè)資格考試。在從事村務(wù)管理工作的過(guò)程中，也要接受各種形式的常規(guī)的在崗培訓(xùn)，以不斷適應(yīng)農(nóng)村管理工作的新情況和新問(wèn)題。農(nóng)村專職干部的招聘，也應(yīng)該逐漸打破傳統(tǒng)的地域限制，在更廣的范圍內(nèi)選拔人才。選拔過(guò)程應(yīng)該公開(kāi)透明，充分體現(xiàn)普通村民、村級(jí)組織和上級(jí)黨委政府等多方面的要求，以更好地服務(wù)于農(nóng)村群眾，更好地協(xié)助上級(jí)黨委政府開(kāi)展農(nóng)村公共管理與服務(wù)工作。同時(shí)，應(yīng)允許村專職干部在政策許可的范圍內(nèi)適度提高職業(yè)流動(dòng)性，以促進(jìn)村干部的崗位競(jìng)爭(zhēng)力度，促進(jìn)村際之間的工作交流，不斷為各村帶來(lái)新的工作方法和工作思維。

農(nóng)村專職干部應(yīng)發(fā)展為一種職業(yè)化的崗位，因此在工資報(bào)酬和福利方面，也應(yīng)該向著職業(yè)化的方向發(fā)展。通過(guò)財(cái)政適度撥款的方式，適度提高村專職干部的工資水平和社會(huì)保障水平，以體現(xiàn)他們的工作價(jià)值和社會(huì)認(rèn)可度。此外，還需要拓寬村干部職業(yè)上升通道，如建立面向村干部的定向機(jī)關(guān)事業(yè)單位招錄制度。

（三）建立統(tǒng)一的農(nóng)村干部管理平臺(tái)

應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)村專職干部管理平臺(tái)，負(fù)責(zé)村干部的選拔、培養(yǎng)、考核、激勵(lì)和聯(lián)絡(luò)以及村務(wù)管理研究工作，一方面保障村干部管理的統(tǒng)一高效，另一方面培養(yǎng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。

城市經(jīng)理產(chǎn)生以來(lái)，作為一種新型的管理類專業(yè)技術(shù)職業(yè)群體，其隊(duì)伍不斷壯大，職業(yè)化、規(guī)范化水平不斷提升，其中城市經(jīng)理職業(yè)群體自身的協(xié)會(huì)組織的建設(shè)起到了很大的作用。美國(guó)城市經(jīng)理協(xié)會(huì)首先對(duì)城市經(jīng)理的職業(yè)資格進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)全美城市經(jīng)理職業(yè)群體的聯(lián)絡(luò)交流工作。目前它還發(fā)揮著培訓(xùn)、出版刊物、研究等很多重要功能。

我國(guó)的村干部管理長(zhǎng)期以來(lái)是由各地的黨委政府和村級(jí)組織負(fù)責(zé)，這基本適應(yīng)了我國(guó)的政治體制。然而，這也導(dǎo)致了村干部管理中的一些局限性：村干部管理制度的科學(xué)化與標(biāo)準(zhǔn)化程度不足；村與村之間缺乏長(zhǎng)效的村干部交流機(jī)制；村干部群體尚未培養(yǎng)出職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。

農(nóng)村干部的管理，應(yīng)由當(dāng)?shù)乜h級(jí)黨委政府統(tǒng)一管理，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況設(shè)計(jì)村干部選拔、培養(yǎng)、考核和激勵(lì)機(jī)制，在保障村民自治民主管理的基礎(chǔ)上，督促各村嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)黨委政府的村干部管理規(guī)定，以確保村干部管理的標(biāo)準(zhǔn)化與科學(xué)化，推動(dòng)村際干部交流。此外，還可以建立農(nóng)村干部協(xié)會(huì)，作為職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的常設(shè)聯(lián)絡(luò)自治組織，以推動(dòng)農(nóng)村干部的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，培養(yǎng)農(nóng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。還可以自主開(kāi)展村務(wù)管理方面的研究工作，或者以設(shè)立科研課題、基金會(huì)等形式委托第三方開(kāi)展相關(guān)研究，以促進(jìn)村務(wù)管理工作的發(fā)展和農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)。

注釋：

①2012年12月24日和2013年7月3日，筆者在浙江省某縣級(jí)市所做的訪談。

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