余曉蘭

摘 ?要：伴隨著云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，為云南省旅游業(yè)帶來了發(fā)展的活力和動力，更重要的是給云南省旅游管理體制改革帶來了新挑戰(zhàn)與機遇。旅游管理體制如何適應和促進云南省旅游業(yè)的發(fā)展，是當前云南省旅游業(yè)極其關注的一個問題。本文首先分析了我國現行旅游管理體制現狀和云南省現行旅游管理體制現狀及其存在的問題，進而提出了云南省旅游管理體制的改革與創(chuàng)新的思路。

關鍵詞：旅游業(yè);旅游管理體制;改革與創(chuàng)新

在世界旅游業(yè)興旺發(fā)達的今天，每個國家都有一個專門的機構和相應的旅游管理體制，負責執(zhí)行政府在本國經濟活動中的職能。縱觀世界各國旅游管理體制的發(fā)展歷程和我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程表明，旅游管理體制改革是旅游的制度動力，旅游業(yè)的每一次巨大進步都與旅游管理體制改革密切相關。伴隨著云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，以及云南省與東南亞國際旅游帶的合作發(fā)展，作為云南省新興支柱產業(yè)的旅游業(yè)，需要一套與之相符的旅游管理體制，以適應當前新時期、新機遇的旅游發(fā)展要求?？墒?，目前，云南省旅游業(yè)快速發(fā)展與旅游管理體制改革嚴重滯后的矛盾依然存在，迫切需要改革與創(chuàng)新旅游管理體制，以適應以促進云南省旅游產業(yè)水平和素質的提升。

一、我國旅游管理體制的現狀

旅游管理體制，是指國家對整個旅游經濟活動和運行進行協調與管理的組織形式、機構設置、職權劃分和管理制度的總和。我國旅游管理體制是隨著我國社會主義建設和發(fā)展而逐步形成的，并在不斷的改革和發(fā)展過程中，逐步探索完善具有中國特色社會主義的旅游管理體制。

我國現行旅游管理體制是按照“政企分開，統一領導，分散經營”的原則建立的。政企分開，是為了充分發(fā)揮旅游企業(yè)經營的自主權。統一領導，是要堅持國家對旅游業(yè)的集中統一領導，就是統一計劃、統一紀律、統一協調。分散經營就是在統一領導的前提下分工負責，分級管理，充分發(fā)揮各有關地方、部門、單位的積極作用，共同把旅游事業(yè)辦好。我國現行的政府主導型管理體制脫胎于日本和東亞“四小龍”所創(chuàng)造的“東亞奇跡——政府主導型經濟發(fā)展體制或模式”，從西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國家的共同經驗中提煉出來。其實施的核心在于正確發(fā)揮政府對旅游市場的干預作用。此體制從旅游業(yè)的綜合性考慮，適應旅游發(fā)展的內在規(guī)律，符合我國國情和我國旅游業(yè)發(fā)展的實際。

目前我國采用國家、省、市、縣四級旅游局為旅游業(yè)主管部門的行政管理模式。國家旅游局作為全國旅游事業(yè)最高行政領導機構，屬于國務院直屬部門，其職能是：擬定發(fā)展旅游產業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度;根據國家經濟發(fā)展計劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長遠和年度規(guī)劃;協調各有關部門、地區(qū)、企業(yè)間的經濟關系;組織對外宣傳和旅游信息的傳播;處理對外旅游事務;監(jiān)督檢查政策、計劃和法令的執(zhí)行情況，及時處理旅游工作中的問題等。省旅游局作為省下屬的行業(yè)主管部門對全省旅游業(yè)進行綜合管理，其主要職責有負責涉外飯店開業(yè)許可證的審批和星級評定;負責國際旅行社的審核和國內旅行社的審批，收繳保證金;負責旅行社管理人員和導游人員的資格考試;負責各類旅游企業(yè)員工的崗位培訓;負責涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗和定點管理;負責全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當地政府下屬的行業(yè)主管部門負責本地區(qū)旅游業(yè)的管理工作。

二、云南省旅游業(yè)發(fā)展現狀及存在的問題

云南省地處我國西南邊陲，特殊的地理位置造就了云南省旅游業(yè)發(fā)展具有獨特的資源優(yōu)勢，例如：神奇的自然、生態(tài)資源，豐富的文化資源，以及絢爛多姿的民族文化和民族特色風情等。進入新世紀以來，云南旅游業(yè)快速發(fā)展，旅游業(yè)已經成為云南重要的新興支柱產業(yè)之一。特別是近幾年來，在東盟合作和區(qū)域合作的背景下，云南省旅游業(yè)在產業(yè)規(guī)模，基礎設施等方面都有了很大的發(fā)展，通過建設國際大通道，加以建設云南交通設施，加快了云南省與東南亞國際旅游帶的建設步伐，為云南省旅游業(yè)融入東南亞、南亞旅游圈提供了條件。云南獨特的氣候類型、綺麗的自然風觀、風格各異的民族風情、引人入勝的名勝古跡，為云南旅游業(yè)的發(fā)展提供了十分有利的條件。目前，云南省的主要國際客源來自東南亞、東北亞、大洋洲和南亞等區(qū)域海外市場（ 主要是日本、香港、臺灣和東南亞國家）;國內客源主要來自省內市場、周邊省份（四川、重慶、廣西、貴州）市場和東部沿海省份市場。2011年全省接待海外游客395.3837萬人次，接待國內游客16331.78萬人次，全省實現旅游業(yè)總收入1300.29億元。

雖然，從以上論述可以看出，云南省旅游業(yè)發(fā)展非常迅猛，且取得了引人注目的成績。但是云南省旅游業(yè)的發(fā)展仍存在一些制約因素，目前面臨的主要問題是：旅游業(yè)發(fā)展對環(huán)境保護的力度不夠，給生態(tài)環(huán)境造成了較大壓力;旅游經濟帶動市場經濟發(fā)展的同時，對地方傳統文化造成了不良的影響;景區(qū)景點管理混亂，部分景區(qū)景點的行政管理、經濟和服務功能存在相互矛盾的問題。以及其他問題，如：旅游資源開發(fā)力度不足，產品結構不完整，市場結構不合理，入境旅游少，人均消費低，停留時間短等。

三、云南省旅游管理體制的現狀及存在的問題

（一）云南省旅游管理體制的現狀

云南省旅游管理體制和我國旅游管理體制是相符的，遵循“政企分開、統一領導、分散經營”的原則設置了一套比較系統的體制體系。即：設置了省旅游局、各個自治區(qū)旅游局、縣旅游局，以及各級旅游主管行政部門。他們一般接受雙重領導：一是在業(yè)務管理中接受國家旅游局或上級旅游主管部門的領導;二是接受當地政府的直接領導。云南省委、省政府把旅游業(yè)納入全省經濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略進行布置，成立了省旅游業(yè)支柱產業(yè)建設領導小組;制定并實施了《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等多個行業(yè)規(guī)范性文件;進一步推進旅游行會、協會等社會監(jiān)督體系的建立，不斷加大旅游行業(yè)協會自律監(jiān)管的力度，通過采取一系列措施，整治和規(guī)范全省旅游市場。

（二）云南省旅游管理體制存在的問題

雖然云南省旅游管理正在健全，但是，就旅游管理體制而言，仍然存在一些問題。具體表現在一下方面：第一，旅游管理體制不順，旅游業(yè)內部產業(yè)結構失衡。表現在旅游商品業(yè)開發(fā)滯后，旅游商品是旅游創(chuàng)匯的主要部分，但是由于云南省旅游商品業(yè)在生產、銷售的體制上，旅游、工業(yè)、貿易不協調，使旅游商品長處于自發(fā)狀態(tài)（以民族旅游產品為代表），產品式樣、種類老化、單一，運輸、包裝等各個環(huán)節(jié)都存在問題，是優(yōu)勢不能發(fā)揮;此外還有，旅游娛樂設施的建設跟不上。第二，旅游管理的法律不健全，存在缺陷。從云南省旅游業(yè)的發(fā)展情況來看，目前還沒有一部明確的云南旅游基本法，各項旅游專業(yè)的法律法規(guī)也不健全。表現在，旅游法律法規(guī)具有暫時性，缺乏后續(xù)法規(guī)。例如：《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等這些條例都具有暫時性特征，后續(xù)法律沒有及時跟上，則造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減小。第三，政府對旅游市場的宏觀調控體系尚未確立，使得旅游宏觀管理失控。我國現行的旅游管理體制是部門管理，即同樣是從事旅游業(yè)的企業(yè)分別歸屬不同的主管部門管理，企業(yè)產權和人事權分別歸屬不同的投資部門。導致旅游業(yè)系統林立，多頭建設，各自為政。在客源不足、市場疲軟的情況下，彼此之間跌價競爭，以致造成行業(yè)內部矛盾，導致旅游市場混亂。比如：云南省旅游業(yè)中常見的“零團費”和“負團費”現象。對于此類嚴重影響旅游市場正常秩序的現象，云南省旅游管理部門很難從宏觀上加以管理與控制。從而在云南省旅游管理體制方面出現旅游行政部門缺乏宏觀調控的權力和手段，難以從宏觀上協調、平衡和控制。此外還存在管理權與經營權重合，經營體制不靈活等問題。

四、云南省旅游管理體制的改革和創(chuàng)新思路

加入世界貿易組織，給云南省旅游業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展提供很多機遇，伴隨著西部大開發(fā)、建設面向西南開放重要橋頭堡、以及云南省旅游“二次創(chuàng)業(yè)”戰(zhàn)略目標的不斷深入，云南省現行的旅游管理體制面臨著一個挑戰(zhàn)。云南省地處邊疆，改革步伐相對緩慢，在旅游業(yè)中，計劃經濟的舊體制仍在一定程度上繼續(xù)發(fā)揮作用，為了改善云南省旅游業(yè)發(fā)展過程中存在的一些旅游管理體制方面的制約因素。所以，云南省旅游管理體制改革與創(chuàng)新是及其必要的，云南省旅游管理體制的改革和創(chuàng)新思路具體有以下方面：

1、轉變政府職能：旅游資源所有權、管理權、經營權相分離

隨著市場經濟體制的逐步完善，加入WTO以及西部大開發(fā)、把云南建設成面向西南橋頭堡戰(zhàn)略的不斷深入、與東盟合作的不斷深入等這些大背景，必將導致我國的產權制度發(fā)生改變，特別是加入WTO。轉變政府職能，明晰產權關系，責、權、利公平合理，是旅游管理體制變更的重要內容。云南省旅游管理體制的改革與創(chuàng)新必須在制度上有所創(chuàng)新：第一，在目前作為旅游資源所有權代表的政府管理機構和企業(yè)層面上，準確界定雙方的責、權、利，做到有據可依，有量可度。第二，政府層面上，旅游資源的所有權和行政管理權應該分離，云南省政府各職能部門只行使對旅游資源開發(fā)旅游的總規(guī)劃的宏觀調控，旅游資源的所有權應該歸國有資產管理部門代表國家行使。

2、加強旅游行業(yè)管理體制

行業(yè)管理是云南省旅游管理體制改革的必然趨勢。旅游業(yè)的部門管理要求政府主管部門直接管理所屬企業(yè)的微觀活動，顯然已不適應西部大開發(fā)的深化和云南經濟的發(fā)展，只有將部門管理體制改變?yōu)樾袠I(yè)管理體制，才能適應旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。行業(yè)管理是根據產品或勞務的不同特點對企業(yè)進行分類，然后由政府相應的部門進行歸口管理。也就是說，無論是歸屬于哪個部門的旅游企業(yè)，從行業(yè)角度來說，均應統歸旅游局管理。這種行業(yè)管理需要改革主管部門的職能，實現三個方面的轉變：由微觀管理轉向宏觀管理;由直接管理轉向間接管理;由部門管理轉向行業(yè)管理。

3、加快完善旅游企業(yè)管理體制

云南省旅游企業(yè)繁多，規(guī)模大小各不一樣，形成了云南旅游企業(yè)凌亂繁雜的競爭現象，且有很多旅游企業(yè)的開辦根本不符合規(guī)定開辦條件。所以，就要求云南省旅游部門協同各有關部門，先清理一批不符合開辦條件的旅游企業(yè)，進而全面推行政企分開，使企業(yè)成為自負盈虧的主體。積極推進企業(yè)組織結構的調整，形成國營大型企業(yè)和企業(yè)集團主導市場，中小企業(yè)納入序列的格局。落實《全民大中型企業(yè)轉換經營機制條例》，優(yōu)化企業(yè)經營的外部環(huán)境，創(chuàng)造企業(yè)平等競爭的基本條件，統一稅賦，搞活用工條件。進一步推行和完善旅游企業(yè)的經營承包責任制，進行旅游企業(yè)股份制經營試點。

4、加強云南旅游與國際（東南亞、南亞）合作管理機制

云南省地處我國西南邊疆，與多國領土相接壤，是建立我國通向東南亞、南亞國際大通道的一個重要省份。云南省旅游業(yè)要想在邊境旅游上取得突出成就，很有必要建立互相補充、共同發(fā)展的國際合作體制，這也是是云南省旅游經濟體制改革和長遠發(fā)展的需要。要著力于合作渠道的疏通，合作網絡的建立，形成雙向交流的，適合于國際旅游發(fā)展需要的合作體制。首先，按照政治上互不干涉、經濟上互相得利、優(yōu)勢互補的原則，靈活機動地處理云南與一國或多國旅游合作關系，并通過具體項目的合作，例如：云南與東南亞國際旅游帶的合作項目，逐步建立長期穩(wěn)定的合作體制。其次，從區(qū)域性合作起步，處理好云南省同周邊國家和地區(qū)的客源市場、競爭對手和合作伙伴的三重關系，逐步擴大地域范圍，再進一步深化合作對象的，向政府、行業(yè)組織、社會團體和各類企業(yè)延伸。再次，要形成多層次有分工的格局。包括國際性和區(qū)域性的旅游組織、政府、城市、企業(yè)和行業(yè)組織、各類社會團體、民間組織之間的合作和交流，充分調動各個方面的積極性，充分挖掘現有的資源和力量，從政治、經濟、社會、文化各個方面共同促進，使云南旅游業(yè)立足于國內旅游業(yè)的基礎，依托于區(qū)域旅游合作，借助于國際的力量，與國際旅游市場接軌，得以加快發(fā)展。

五、結語

隨著我國加人世界貿易組織，云南省旅游業(yè)也將順應國家旅游業(yè)大趨勢將逐步對外資開放，旅游管理體制的變革和創(chuàng)新成了必然趨勢。云南省旅游業(yè)應順應市場經濟下旅游產業(yè)的成長趨勢，深化旅游管理體制改革，與時俱進，開拓創(chuàng)新，積極探索適合本省旅游業(yè)發(fā)展的管理模式。只有改革和創(chuàng)新，云南省旅游管理體制才能適應我國“大旅游、大發(fā)展、大產業(yè)、大管理”的新型發(fā)展需求。

隨著，云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，以及中國——東盟自由貿易區(qū)的建立、合作，云南旅游管理體制必須汲取世界和我國旅游管理體制轉變的經驗，在我國的宏觀經濟政策和技術條件背景下，加快推進云南旅游管理體制的改革與創(chuàng)新，早日建立起具有云南特色的旅游管理體制，開創(chuàng)云南旅游發(fā)展新局面。

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