■盧 山

中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。實(shí)踐中，大中小城市面臨的任務(wù)和難點(diǎn)各不相同。為了解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)知，以及面臨的難題和政策需求，連云港市委黨校課題組對(duì)參加培訓(xùn)的82位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和隨機(jī)訪談，共收到有效問(wèn)卷79份。

城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)認(rèn)知差異大

在調(diào)查問(wèn)卷提出的“城鎮(zhèn)化建設(shè)理想目標(biāo)”問(wèn)題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的選擇分別是：城鎮(zhèn)有一定的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活力，占全部調(diào)查對(duì)象的73.4%：教育社會(huì)保障醫(yī)療等公共服務(wù)完備，占62%；人居生態(tài)環(huán)境優(yōu)美健康，占55.7%；城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)充足，占49.4%；社會(huì)安定和諧，占25.3%；市民享有平等的機(jī)會(huì)，占17.7%；城鎮(zhèn)具備特有的文化傳承，占10.1%。

調(diào)查結(jié)果反映出，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記對(duì)于發(fā)展產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)重要支撐的深刻認(rèn)識(shí)，對(duì)于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境的迫切需求。但具體來(lái)看，對(duì)于“城鎮(zhèn)化建設(shè)理想目標(biāo)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道存在明顯差異，這在一定程度上反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和街道黨工委書記的認(rèn)知差異。

分不同問(wèn)題來(lái)看，“城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)充足”在24位街道書記中有10位選擇此項(xiàng)，占比41.7%；在55位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記中有29位選擇此項(xiàng)，占比52.7%。“城鎮(zhèn)有一定的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活力”，分別占比為66.7%和76.4%。“教育社會(huì)保障醫(yī)療等公共服務(wù)完備”，街道書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記分別占比為50%和67.3%?！叭司由鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)美健康”，分別占比為54.2%和56.4%。“社會(huì)安定和諧”，分別占比為33.3%和21.8%。“城鎮(zhèn)具備特有的文化傳承”，分別占比為4.2%和12.7%。“市民享有平等的機(jī)會(huì)”，分別占比為20.8%和16.4%。

綜合來(lái)看，街道黨工委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記平均差異水平在4.7%，差異最大的選項(xiàng)是問(wèn)題三“教育社會(huì)保障醫(yī)療等公共服務(wù)完備”，相差17.3個(gè)百分點(diǎn)，這說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)水平存在較大的城鄉(xiāng)差距。

對(duì)于“國(guó)家政策鼓動(dòng)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，以此來(lái)加快現(xiàn)代化建設(shè)的步伐”這一問(wèn)題，68.4%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的必要前提，應(yīng)該大力發(fā)展；27.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為不大好說(shuō)，一切都得看具體措施、真實(shí)效果而定；只有3.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為農(nóng)村應(yīng)該有農(nóng)村發(fā)展的道路，一味的城鎮(zhèn)化只會(huì)適得其反。

同時(shí)，86.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)是需要的，但必需切合實(shí)際，不能本末倒置，只追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展；70.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)城市與農(nóng)村的發(fā)展起到積極的協(xié)調(diào)溝通作用；消極的脫節(jié)作用占7.6%，反映出一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記沒(méi)有正確認(rèn)知我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

調(diào)查中，對(duì)“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心”也存在較大認(rèn)知差異。91.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；7.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；1.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為核心是城市建設(shè)。

以上認(rèn)知差異的存在原因可能在于，市區(qū)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)有差異。但是也從一定程度上反映出，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部并沒(méi)有科學(xué)、系統(tǒng)、整體上理解我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

基層城鎮(zhèn)化建設(shè)短板在哪？

對(duì)于“城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀”，調(diào)查中列舉了幾個(gè)問(wèn)題。在問(wèn)及“您所在地區(qū)農(nóng)村人口現(xiàn)在不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移嗎”，93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“是”，6.3%選擇“沒(méi)留意”，同樣93.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為所在地區(qū)務(wù)農(nóng)人數(shù)在減少。

從形式上來(lái)講，會(huì)計(jì)監(jiān)督體系可以分為企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督和企業(yè)外部的會(huì)計(jì)監(jiān)督。為進(jìn)一步完善現(xiàn)代化企業(yè)制度的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，需要從以下兩個(gè)層面入手。

在問(wèn)及“您所在地區(qū)城鄉(xiāng)差別大嗎”，70.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“大”，29.1%選擇“一般”。在問(wèn)及“你所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)情況如何”，僅有5.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“很好”，41.8%選擇“還可以，一般”，53.2%選擇“有待改善”。在問(wèn)及“你所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會(huì)建設(shè)是否跟得上經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，22.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選擇“跟得上”，77.2%選擇“跟不上，社會(huì)建設(shè)落后”。

綜合來(lái)看，當(dāng)前影響基層城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素因地、因人、因時(shí)而異，突出表現(xiàn)在公共服務(wù)質(zhì)量的提升和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待改善，最大的短板集中表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不大、不強(qiáng)。

39.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為財(cái)政收入不夠，難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求；31.1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)能力壓力較大；22.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為政府職能未及時(shí)向服務(wù)型方向轉(zhuǎn)變；34.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，是制約城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量提高的重要因素。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上四大因素都不同程度制約了城鎮(zhèn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高。但是，具體來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道在“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后”這一因素上存在較大差異，兩者相差20.1個(gè)百分點(diǎn)，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不平衡。

在“您目前所在的城鎮(zhèn)哪些方面是最需要改進(jìn)的”11個(gè)選項(xiàng)中，78.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為最需要改進(jìn)的是“加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃管理”，其次是“以二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)城鎮(zhèn)自我發(fā)育”（67.1%），余下依次是“完善社會(huì)福利和救助體系，改善醫(yī)療條件”（53.2%），“提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，改善居住環(huán)境，保證飲用水、空氣質(zhì)量和食品安全”（48.1%），“購(gòu)物、就醫(yī)和就學(xué)的方便度”（44.3%），“創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)及幫扶”（32.9%），“社會(huì)（社區(qū)）文化的建設(shè)和改善”（31.6%），“公共交通”（30.4%），“推行戶籍改革”（17.7%），“加強(qiáng)廉租房、保障房的建設(shè)”（16.5%），“保證城鎮(zhèn)安全”（8.9%）。

從最需要改進(jìn)的前三項(xiàng)來(lái)看，反映出當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)合理規(guī)劃的重要性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐性和公共服務(wù)體系均等化建設(shè)的保障性。而市區(qū)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求存在較大差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)難點(diǎn)主要體現(xiàn)在規(guī)劃（街道58.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)87.3%），購(gòu)物、就醫(yī)和就學(xué)等基礎(chǔ)設(shè)施（街道33.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)49.1%），產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐（街道50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)74.5%），公共交通（街道20.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)34.5%）。這些結(jié)論說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中比街道面臨更多困難和壓力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有哪些政策需求？

調(diào)查顯示，82.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要財(cái)政傾斜和資金支持。分地區(qū)來(lái)看，街道對(duì)此需求占比75%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要財(cái)政傾斜和資金支持占比85.5%。為此，需要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政傾斜取向，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。支持城鎮(zhèn)化融資機(jī)制創(chuàng)新，建立政府公共投資帶動(dòng)民間投資的新機(jī)制，以破解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難題。

調(diào)查中，79位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記中有61位認(rèn)為，當(dāng)前亟待改善干部考核辦法，占比77.2%。因此，應(yīng)加快干部考核的綜合評(píng)價(jià)體系建設(shè)，將生態(tài)和民生放在首位，為建設(shè)生態(tài)文明的美麗城鎮(zhèn)奠定基礎(chǔ)。

排在第三位的，是規(guī)劃和土地方面的政策需求。調(diào)查顯示，74.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記迫切需要提供“符合城鎮(zhèn)化建設(shè)需求的規(guī)劃和土地政策”支持。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求更強(qiáng)烈，占55位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的80%。

基層城鎮(zhèn)化建設(shè)納入市縣統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃中重要的一環(huán)，就是要建立城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大與居民增加成比例的平衡機(jī)制。同時(shí)，提供符合城鎮(zhèn)化建設(shè)需求的土地政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地政策需要相對(duì)獨(dú)立自主，可以將土地、規(guī)劃手續(xù)辦理放權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或國(guó)土所、規(guī)劃建筑站，以破解高度集中的權(quán)力與基層權(quán)責(zé)關(guān)系不相適應(yīng)的時(shí)弊。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)發(fā)展和繁榮的重要支撐。調(diào)查顯示，74.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記需要提供“城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”支持。另外，調(diào)查中，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施需上級(jí)配套。基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度是城鄉(xiāng)之間差異的重要體現(xiàn)，需要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力和城鎮(zhèn)安全預(yù)警體系建設(shè)。

調(diào)查中，也出現(xiàn)了令人意外的結(jié)果。在一般的認(rèn)知中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一個(gè)重要的障礙就是戶籍制度。但是，調(diào)查顯示，僅有17.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記認(rèn)為應(yīng)該盡快改革戶籍政策。

這一點(diǎn)值得深入調(diào)查研究?；蛟S一些基層干部沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到，戶籍制度改革對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的羈絆。由于戶籍制度的阻礙，進(jìn)入城市生活的農(nóng)民工不能享受同市民一樣的社會(huì)保障、教育、住房等社會(huì)資源，形成了制度上的不平等。要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革到位，才能實(shí)現(xiàn)以“人的城鎮(zhèn)化”為根本推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（作者為中共連云港市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任）