文/金四軍

當前人大信訪工作中應該把握好的幾個關系

文/金四軍

目前，以“訴”“訪”分離為主線的涉訴涉法信訪工作改革正在進行中。由于人大是法定的權力機關，這就決定了人大信訪與涉訴涉法信訪工作密不可分，以上海人大信訪工作為例，幾年來，涉訴涉法信訪量占其信訪總量的50%左右。因此，人大信訪工作的改革，也是涉法涉訴信訪工作改革的重要環(huán)節(jié)之一。

在當前涉訴涉法信訪工作改革背景下，如何重構人大信訪工作，筆者認為，首先要熟稔我國現(xiàn)有法律法規(guī)，深刻領悟中央關于涉訴涉法信訪工作改革政策的精神，厘清信訪工作中的幾個極易混淆的概念，否則，人大信訪工作會步入一個誤區(qū)。

一、人大信訪工作與“一府兩院”信訪工作的關系

如果說“一府兩院”的信訪工作直接以維穩(wěn)為重點，以“案結(jié)事了”為目標，那么人大信訪工作則應緊緊圍繞人大常委會的中心工作，通過收集人民群眾集中反映“一府兩院”在行使司法權、行政權存在的問題，并加以核實、分析，為常委會監(jiān)督“一府兩院”是否恰當行使人大授權提供監(jiān)督素材等服務。

根據(jù)代議制理論，人大作為權力機關，把司法權、行政權授予給“一府兩院”后，不再行使具體的司法權和行政權。“案結(jié)事了”是“一府兩院”具體運用司法權、行政權處理具體事項的當然結(jié)果，而人大依據(jù)法律，只能對“一府兩院”是否恰當行使權力進行監(jiān)督，因此，人大信訪工作的主要目的就是為常委會的監(jiān)督等職能服務。

二、檢察院的法律監(jiān)督、法院的審級監(jiān)督與人大權力監(jiān)督的關系

按以上所述，人大信訪工作主要為人大常委會監(jiān)督“一府兩院”等工作服務，那么人大的監(jiān)督與檢察院的法律監(jiān)督，法院的審級監(jiān)督有何區(qū)別？

按照法律規(guī)定，檢察院是法律實施的監(jiān)督機關，依法對審判機關的審判活動進行監(jiān)督；上級法院對下級法院的審判活動進行審級監(jiān)督。由于檢察院的法律監(jiān)督，法院的審級監(jiān)督都是針對具體個案的，所以這二種監(jiān)督又可統(tǒng)稱為個案監(jiān)督。人大對“一府兩院”監(jiān)督，依照“代議制”理論，主要是指人大對“一府兩院”是否恰當行使權力進行監(jiān)督，即對“一府兩院”權力使用過程的監(jiān)督，從監(jiān)督屬性上來看，它既有對其任免人員的監(jiān)督，又有對“一府兩院”權力使用過程的監(jiān)督，這種權力監(jiān)督雖然依附于具體個案的分析，但又不能改變具體個案的處理結(jié)果，這與法院的審級監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督有明顯的區(qū)別，法院的審級監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督主要是對具體案件的監(jiān)督，這種監(jiān)督可以改變具體案件的處理結(jié)果。

人大的權力監(jiān)督形式，主要體現(xiàn)在人大通過會議表決的方式，對“一府兩院”及其任免的人員表示信任或者不信任。這種信任與不信任，基于人大代表、常委會組成人員的個人價值判斷。從我國政治架構的設計者的本意來說，人大代表和常委會組成人員做出這種信任或者不信任的判斷，無需說明理由或者提供什么證據(jù)來解釋自己的表決是對還是錯，這與檢察院的法律監(jiān)督、法院的審級監(jiān)督有本質(zhì)的區(qū)別，檢察院的法律監(jiān)督，法院的審級監(jiān)督都要嚴格依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，并對自己的判斷要充分說明理由，而權力監(jiān)督只要服從于人大代表和常委會組成人員的內(nèi)心價值判斷。

可見，權力監(jiān)督與法院的審級監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督，在啟動程序、表現(xiàn)形式、監(jiān)督后果上都有很明顯的區(qū)別。

三、信訪交辦與案件交辦的關系

涉法涉訴信訪工作改革的目標之一，就是推進“訴”“訪”分離，要杜絕有權處理機關以外的機關或者個人，以“群眾信訪”為由，對尚有法律程序的個案進行干涉。

那么，人大信訪部門代表人大常委會向司法機關發(fā)出信訪交辦件，是否屬于干涉?zhèn)€案？筆者認為，對信訪事項的交辦和對案件的交辦是兩個完全不同的概念。

對信訪事項的交辦，是指信訪人反映司法機關或者司法工作人員在承辦具體案件過程中，有違法、執(zhí)法不公或者不作為等濫用權力的具體行為，人大信訪部門對此投訴請求要求責任機關有針對性地自查并予以回復的過程。

人大對涉訴涉法信訪件的交辦，并不等于對整個司法案件的交辦。因為涉訴涉法信訪件，其反映的內(nèi)容只是司法案件審理中的某一個點，或者某一個工作環(huán)節(jié)，而不是對案件審判的全部內(nèi)容，比如反映相同法院同案不同判或者同案不同處理；反映法院怠于執(zhí)行，有案不立等等，這種反映“一府兩院”沒有恰當行使人大授權的問題，往往無法納入到法院的審級監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督范圍內(nèi)。

需要強調(diào)的是，人大信訪部門就信訪人投訴的事實進行調(diào)查、了解，剖析研究，僅僅局限于核實信訪人反映的“一府兩院”及其工作人員違法失職是否真實，而不是對具體個案的法律事實進行調(diào)查、質(zhì)證，如民事案件的法律事實是二個平等的民事主體之間的民事爭議，而信訪投訴往往是信訪人對“一府兩院”及其工作人員的工作投訴。因此，人大對涉訴涉法信訪件的交辦，妨礙了司法機關獨立行使司法權的觀點，不僅混淆了涉訴涉法信訪件和司法案件概念，也從根本上否定了憲法規(guī)定的人大全方位、全過程監(jiān)督“一府兩院”的職責，又否定了信訪工作在輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、權力監(jiān)督中的重要作用，不利于社會主義民主法治的建設。

所以人大信訪部門對信訪事項的調(diào)查核實，并不影響司法機關對案件的正常辦理，而恰恰是為常委會履職服務的負責表現(xiàn)，如果混淆了二者之間的差別，會削弱人大的監(jiān)督，有悖于我國民主政治制度的發(fā)展。

四、“訴”“訪”分離與“訴”“訪”互動的關系

中央提出涉訴涉法信訪工作改革，明確提出“訴”“訪”分離，并明確提出了對尚有法律程序的案件，各國家機關信訪部門不交辦，不受理。作為人大信訪部門，必須旗幟鮮明地服從和支持中央提出的信訪工作改革要求，特別對尚有法律程序可以解決的信訪問題，不再受理和交辦，但人大信訪部門并不從此刀槍入庫，馬放南山了。

很長一段時間內(nèi)，由于我國司法人員的整體司法素養(yǎng)還不高，司法腐敗現(xiàn)象還客觀存在，冤假錯案還會產(chǎn)生。從曝光一些冤假錯案來看，一些人被誤抓，甚至誤判死刑，都是經(jīng)過了一整套完整的法定程序的。還有一些司法問題，要么現(xiàn)在無法納入到現(xiàn)有法律程序，要么問題積重難返，僅僅依靠司法機關內(nèi)部法律程序難以糾正，如執(zhí)行不力，有案不立，執(zhí)法不公等，這些人民群眾反映突出的問題，需要一個司法體制外的力量來監(jiān)督，人大信訪既是群眾監(jiān)督的一種有效方式，也是人大行使權力監(jiān)督前的基礎性工作，在民主、法治建設中，具有不可替代的作用。

另外，我國法律對錯案的糾錯啟動機制，除設計了當事人申請再審程序外，還設計了上級法院的指令審，上級檢察院的抗訴審，還有本級院長的發(fā)現(xiàn)審。我們不能認為當事人申請再審被駁回，申請檢察院抗訴被不予支持，就認定此案就是百分之百正確的案件。實踐中最終被糾錯的許多案件，當事人當時都是窮盡了自救手段的。

人大信訪部門處理涉訴涉法信訪事項時，也時常發(fā)現(xiàn)一些當事人已窮盡法律手段，但案件仍存在問題的信訪事項。對此類信訪，人大信訪部門完全可以建議，相關司法部門自行啟動個案監(jiān)督程序，人大信訪只要不干涉司法機關的具體審判、檢察工作，可以促進司法機關公正司法活動。因此，“訴”“訪”是一對既對立又統(tǒng)一的矛盾，我們在重視法律程序內(nèi)的“訴”“訪”分離的同時，也要重視法律程序外的“訴”“訪”互動，即把一些確有問題的信訪案件導入到法律程序內(nèi)去解決。

五、司法權的中央事權性與地方人大監(jiān)督的關系

最近，有觀點認為，我國是單一制的國家，司法權是國家事權，地方法院不是地方的法院，是國家設在地方代表國家行使審判權的法院。言下之意，地方不能監(jiān)督司法權。

單一制對應的是聯(lián)邦制，在單一制國家，中央政權享有最高權力，地方政權在中央政權統(tǒng)一領導下，在憲法和法律規(guī)定的權限范圍內(nèi)行使其職權。在法理上，單一制國家的一切權力屬于中央，地方的權力具有中央授權性，地方權力的大小取決于憲法的規(guī)定或中央的授予,各行政區(qū)域接受中央政權機關的統(tǒng)一領導。

筆者認為，司法權是中央事權，而中央事權主要表現(xiàn)為中央司法機關有最終的司法決定權。我國法律已經(jīng)規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院享有最高的審判權、檢察權，因此，司法權的中央終決性與地方人大的監(jiān)督并不矛盾，地方人大監(jiān)督“一府兩院”是否恰當行使人大授權，不僅僅是法律的規(guī)定，而且是構成中國特色的政治制度之一。