文/徐向華　許春暉

人大會(huì)議中法案單獨(dú)表決的制度設(shè)計(jì)

文/徐向華許春暉

本文所說(shuō)的單獨(dú)表決，是指由表決者對(duì)法案表決稿中有爭(zhēng)議的條款或?qū)φ麄€(gè)法案逐條、逐章、逐節(jié)的先行表決，再就整個(gè)法案進(jìn)行表決的方式。在已有的各地實(shí)踐中，單獨(dú)表決有不同的名稱，包括部分表決、分項(xiàng)表決、逐步表決、逐條表決、逐項(xiàng)表決、單項(xiàng)表決和單獨(dú)表決。

《全國(guó)人大組織法》、《全國(guó)人大議事規(guī)則》、《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》及《立法法》均未明確規(guī)定單獨(dú)表決制度。地方性法規(guī)中關(guān)于單獨(dú)表決的規(guī)定，僅限于省、市人大議事規(guī)則中的某一條或某一條某一款的規(guī)定，尚未形成一套規(guī)范的制度設(shè)計(jì)。學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界關(guān)于單獨(dú)表決的制度設(shè)計(jì)觀點(diǎn)均各有不同，因此為單獨(dú)表決制定一套具有合法性、合理性與可操作性的制度設(shè)計(jì)尤為迫切。

一、單獨(dú)表決的適用

（一）單獨(dú)表決的適用范圍

有學(xué)者認(rèn)為由于我國(guó)人大人數(shù)多、會(huì)期短，不具備適用單獨(dú)表決的條件；人大常委會(huì)人數(shù)相對(duì)不多、會(huì)期不長(zhǎng)，可實(shí)行單獨(dú)表決。但是，《上海市人大議事規(guī)則》第68條第2款等地方立法已將地方人大納入單獨(dú)表決的適用范圍，深圳市人大亦于2007年首創(chuàng)了整體表決與對(duì)重要計(jì)劃指標(biāo)、支出款項(xiàng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)審查和單獨(dú)表決相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督模式。這些實(shí)踐證明，我國(guó)地方人大確有實(shí)行單獨(dú)表決的需求與條件，應(yīng)將地方人大及其常委會(huì)同時(shí)納入單獨(dú)表決的適用范圍。因此，在我國(guó)中央與地方人大及其常委會(huì)表決法案時(shí)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)采取單獨(dú)表決。

（二）單獨(dú)表決的適用方式

目前，省、直轄市規(guī)定單獨(dú)表決的地方性法規(guī)名稱包括《某省（市）人大議事規(guī)則》、《某?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯?huì)議事規(guī)則》、《某?。ㄊ校┝⒎l例》、《某?。ㄊ校┤舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)立法條例》、《某省（市）制定與批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，較大的市規(guī)定單獨(dú)表決的地方性法規(guī)名稱包括《某市立法條例》、《某市人大及其常委會(huì)立法條例》、《某市制定法規(guī)條例》、《某市制定地方性法規(guī)條例》、《某市人大及其常委會(huì)立法程序的規(guī)定》，地方性法規(guī)名稱有必要予以統(tǒng)一。但是，也有一些省人大常委會(huì)、常委會(huì)主任會(huì)議在其規(guī)范性文件中就單獨(dú)表決作出規(guī)定。雖然我國(guó)中央立法層面分為《全國(guó)人大議事規(guī)則》與《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》兩種議事規(guī)則，我國(guó)地方單獨(dú)表決的適用只能出現(xiàn)兩種方式：1.制定單獨(dú)的《XX省（市）人大議事規(guī)則》，以統(tǒng)一中央與地方層面的法律與相應(yīng)的地方性法規(guī)之間的名稱轉(zhuǎn)換；2.制定統(tǒng)一的《XX省（市）人大及其常委會(huì)立法條例》。若制定統(tǒng)一的《XX省（市）人大及其常委會(huì)立法條例》，考慮到人大代表與常委會(huì)委員數(shù)量、非常設(shè)機(jī)構(gòu)與常設(shè)機(jī)構(gòu)的區(qū)別及兩類機(jī)構(gòu)的不同職能，可將地方人大及其常委會(huì)關(guān)于單獨(dú)表決的規(guī)定分條或分款規(guī)定。

（三）單獨(dú)表決的適用條件

地方性法規(guī)中關(guān)于單獨(dú)表決的適用條件有“不同意見”、“爭(zhēng)議”、“重大分歧意見”等條款，也有如現(xiàn)行《安徽省人大及其常委會(huì)立法條例》第39條規(guī)定的“爭(zhēng)議較大的重要條款”之類的規(guī)定?？梢姡胤叫苑ㄒ?guī)關(guān)于單獨(dú)表決的條件分為有爭(zhēng)議、有爭(zhēng)議且重要兩種情形。具有單獨(dú)表決提議權(quán)的主體可提出“認(rèn)為有爭(zhēng)議”或“認(rèn)為有爭(zhēng)議且重要”的條款，具體啟動(dòng)與否由單獨(dú)表決的決定主體作出。

二、單獨(dú)表決的主體

（一）單獨(dú)表決的提議主體

基于法制委員會(huì)在統(tǒng)一審議中對(duì)法規(guī)案相當(dāng)了解，實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界人士認(rèn)為可由法制委員會(huì)提出單獨(dú)表決的建議。主席團(tuán)、主任會(huì)議分別作為地方人大立法與人大常委會(huì)立法中單獨(dú)表決的法定決定主體，則不應(yīng)出現(xiàn)同一機(jī)構(gòu)分別擔(dān)任掌握單獨(dú)表決的提出主體與決定主體，避免喪失表決的博弈性。常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)作為法規(guī)草案的承辦部門，對(duì)法規(guī)案存在的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)有更加深刻的了解，但作為與一定數(shù)量的人大代表或常委會(huì)組成人員、有關(guān)的專門委員會(huì)、法制委員會(huì)三者并存的單獨(dú)表決提議主體，仿佛在地位上并不匹配。因此，在地方人大常委會(huì)，一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員、有關(guān)的專門委員會(huì)、法制委員會(huì)可提出單獨(dú)表決的建議；常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)向法制委員會(huì)提出單獨(dú)表決的初步建議，由法制委員會(huì)決定是否最終提出。在地方人大，一定數(shù)量的地方人大代表、有關(guān)的專門委員會(huì)、法制委員會(huì)可提出單獨(dú)表決的建議；常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)向法制委員會(huì)提出單獨(dú)表決的初步建議，由法制委員會(huì)決定是否最終提出。

（二）單獨(dú)表決提議的受理主體

根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第14條、《立法法》第34、35、36條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第53條的規(guī)定，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理人大常委會(huì)有關(guān)法案的意見征求、整理與分送工作。地方人大常委會(huì)立法中的單獨(dú)表決提議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)受理。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在向法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)了解情況后，向主任會(huì)議匯報(bào)。實(shí)務(wù)界也有人士認(rèn)為，單獨(dú)表決提議應(yīng)由主任會(huì)議受理。實(shí)務(wù)界立足于地方立法實(shí)踐，具備豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。由主任會(huì)議直接受理單獨(dú)表決的提議，可與地方立法實(shí)踐中以主任會(huì)議作為決定主體相銜接。但是，由于沒(méi)有各方觀點(diǎn)的碰撞，主任會(huì)議難以完整了解并判斷法律案的“爭(zhēng)議條款”，無(wú)法做出充分正確的啟動(dòng)決定。借鑒《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第19條的組織架構(gòu)，地方人大立法中的單獨(dú)表決也可仍舊向常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出。也就是說(shuō)，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)作為單獨(dú)表決提議的受理主體。它的工作程序是，先向法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)了解情況，然后向主席團(tuán)匯報(bào)。

（三）單獨(dú)表決的決定主體

實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為，地方人大常委會(huì)的單獨(dú)表決應(yīng)由主任會(huì)議決定。各地地方也有如此實(shí)踐，如《云南省人大及其常委會(huì)立法條例》第20條第3款明確規(guī)定“提請(qǐng)主任會(huì)議決定”。根據(jù)《憲法》第3條第1、2款的規(guī)定和彭真同志1984年1月24日在全國(guó)人大常委會(huì)在京委員座談會(huì)上的講話（中發(fā)[1984] 8號(hào)），我國(guó)行政機(jī)構(gòu)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，人大表決則是集體負(fù)責(zé)制。根據(jù)《各級(jí)人大和地方人民政府組織法》第48條的規(guī)定，由常委會(huì)主任、副主任和秘書長(zhǎng)組成的主任會(huì)議來(lái)決定是否啟動(dòng)單獨(dú)表決，與集體負(fù)責(zé)制、多數(shù)表決制是沖突的。鑒于地方人大常委會(huì)立法已將主任會(huì)議納入單獨(dú)表決的決定主體，為避免出現(xiàn)主任會(huì)議刻意不將相關(guān)法規(guī)案提交常委會(huì)進(jìn)行單獨(dú)表決，單獨(dú)表決的決定主體可另包括一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員。然而，這又將出現(xiàn)單獨(dú)表決的提議主體與決定主體為同一組織的情形。因此，只在常委會(huì)組成人員認(rèn)為有必要提交常委會(huì)單獨(dú)表決而主任會(huì)議未決定提交的情形下，可由一定數(shù)量的常委會(huì)組成人員決定進(jìn)行單獨(dú)表決?！兜胤礁骷?jí)人大和地方人民政府組織法》第13條第3款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，由主席團(tuán)主持會(huì)議。”《上海市人大議事規(guī)則》第68條第2款也規(guī)定由“主席團(tuán)決定”單獨(dú)表決。根據(jù)以上規(guī)定并參照前述主任會(huì)議的討論，除主席團(tuán)外，地方人大單獨(dú)表決的決定主體也可另包括一定數(shù)量的地方人大代表。但這亦僅在地方人大代表認(rèn)為有必要提交單獨(dú)表決，而主席團(tuán)未決定提交的情形下才可適用。若決定啟動(dòng)單獨(dú)表決，則應(yīng)提前告知人大代表或常委會(huì)全體組成人員,以便代表或組成人員有時(shí)間了解單獨(dú)表決的“爭(zhēng)議條款”并作出判斷。

三、單獨(dú)表決的結(jié)果

實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對(duì)單獨(dú)表決的結(jié)果觀點(diǎn)較為一致?？傮w而言，單獨(dú)表決包括由地方人大或常委會(huì)對(duì)議案表決稿中有爭(zhēng)議的條款或?qū)φ麄€(gè)議案逐條、逐章、逐節(jié)先行表決，再就整個(gè)議案進(jìn)行整體表決兩種情形。單獨(dú)表決與整體表決的關(guān)系即單獨(dú)表決在先、整體表決在后，整體表決為主、單獨(dú)表決為輔。對(duì)議案表決稿中有爭(zhēng)議的條款先行表決時(shí)，可采用直接或選擇性單獨(dú)表決兩種方式：通過(guò)直接單獨(dú)表決對(duì)議案表決稿中有爭(zhēng)議的條款過(guò)半數(shù)通過(guò)，未過(guò)半數(shù)刪除；通過(guò)選擇性單獨(dú)表決，對(duì)議案表決稿中有爭(zhēng)議的條款提出兩種以上修改方案并決定通過(guò)一種最佳合格方案，或有爭(zhēng)議的條款進(jìn)行修改的表決。

經(jīng)梳理實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界關(guān)于單獨(dú)表決的處理機(jī)制，并結(jié)合《深圳市制定法規(guī)條例》第48條、《汕頭市立法條例》第49條、《四川省人大及其常委會(huì)關(guān)于提高地方立法質(zhì)量有關(guān)事項(xiàng)的決定》第4條第4款等地方性法規(guī)、規(guī)范性文件的實(shí)踐，我國(guó)單獨(dú)表決與立法修正案不同，不必經(jīng)大會(huì)審議，直接將爭(zhēng)議條款交付表決即可。法規(guī)案已經(jīng)法制委員會(huì)統(tǒng)一審議并修改，可以說(shuō)已對(duì)爭(zhēng)議條款提供明確的修改意見。若同一爭(zhēng)議條款均可適用直接單獨(dú)表決與選擇性單獨(dú)表決時(shí)，在不影響法案原則與目的的前提下，則優(yōu)先選用直接單獨(dú)表決并將爭(zhēng)議條款保留或刪除；若不適宜啟動(dòng)直接單獨(dú)表決或只適用選擇性單獨(dú)表決時(shí)，則選擇最佳的合格方案；若法案爭(zhēng)議條款太多，則暫不交付表決，由主席團(tuán)或主任會(huì)議提請(qǐng)下一次人大或常委員會(huì)審議，并交法制委員會(huì)繼續(xù)統(tǒng)一審議和修改。具體議案“爭(zhēng)議條款”的數(shù)量百分比，可由地方人大在制定表決程序的法案時(shí)，確定適宜的比例。

四、單獨(dú)表決在中央立法層面的完善

《全國(guó)人大議事規(guī)則》、《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》尚未規(guī)定法案的單獨(dú)表決，但不排除單獨(dú)表決的適用可能?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》與《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》可明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的單獨(dú)表決，借此回應(yīng)地方立法對(duì)單獨(dú)表決的“先行先試”及單獨(dú)表決在中央層面的需求。根據(jù)《憲法》第61條第2款和第68條的規(guī)定，全國(guó)人大主席團(tuán)與常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議可分別借鑒地方人大主席團(tuán)與常委會(huì)主任會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)，按照相應(yīng)程序規(guī)定啟動(dòng)單獨(dú)表決。 （作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、研究生）