吳曉峰

農(nóng)用地征地補償?shù)臇|莞探索

吳曉峰

城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展帶來城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，但我國現(xiàn)行征地制度存在弊端，最主要的是在農(nóng)地城鎮(zhèn)化過程中造成了農(nóng)民城鎮(zhèn)化進程滯后，造成了大量偽“市民化”的農(nóng)民。改革現(xiàn)行征地制度既是城鎮(zhèn)化過程中人口城鎮(zhèn)化進程滯后的必然要求，也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化成果的現(xiàn)實需要。

目前如留用地安置、土地入股分紅安置、土地換社保、土地入市等征地補償?shù)哪Ｊ皆谖覈糠值貐^(qū)已經(jīng)得以實踐和應用，但在此過程中也出現(xiàn)了一些問題。如，江蘇省在具體實施“土地換社?！边@一政策時發(fā)現(xiàn)，征地涉及的農(nóng)民中有相當一部分已通過各種方式進入了社保體系，這部分人員要求一次性發(fā)放現(xiàn)金的呼聲很高；再如，將失地農(nóng)民全部納入基本生活保障體系，資金完全只能依靠地方政府財政解決，這對不發(fā)達地區(qū)的財政承受能力是一個巨大的考驗；而在土地入股分紅以及土地入市等模式下，村民能獲得收益的基礎(chǔ)上也必須要承擔一定的風險。留用地安置是按實際征地面積的10%至15%留出或劃出土地給被征地集體，作為被征地農(nóng)民的生產(chǎn)發(fā)展用地，并負責留用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所需的一切費用。這些返還用地規(guī)模偏小，分布零散，不能形成規(guī)模，造成招商引資準入門檻低，產(chǎn)業(yè)低端，對村集體收益的提高作用有限。

東莞在實踐中采取了增加被征用土地引進項目投產(chǎn)所產(chǎn)生的稅收進行返還的方式解決農(nóng)用地征收過程中的現(xiàn)實難題。根據(jù)國家稅收取之于民，用之于民，造福于民的原則，提取一部分已征用農(nóng)用地的企業(yè)的稅款返還給被征地的村民，使村民切身享受到土地被征收后經(jīng)過城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的收益。這樣的做法可以使改革紅利更加均等化，使土地收益在政府統(tǒng)籌的框架下實現(xiàn)持久性增長。稅收返還的做法既保障了失地農(nóng)民長期穩(wěn)定的收入，又能從一定程度上緩解征地過程中利益群體的摩擦和矛盾。從市、縣統(tǒng)籌發(fā)展的角度來看，通過地方政府引入的企業(yè)符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，準入門檻高，可以有效避免留用地安置、土地入市等補償方式帶來的零散的低端產(chǎn)業(yè)的弊端，又可以避免土地征地補償款增值保值難等經(jīng)營風險。同時，相對于其他安置方法操作起來更為簡單，可適用于我國大部分地區(qū)。

東莞市某村總面積共9045畝，下轄14個居民小組，現(xiàn)有戶籍人口3626人，流動人口1650人。截止目前，征地面積共3125畝，剩余690畝，現(xiàn)有企業(yè)16家，其中，投資超千萬美元的企業(yè)有7家，現(xiàn)有征地款總額為20897萬元。很多地方通過委托信托公司進行理財，這確實是征地款保值增值的簡便有效的方法之一。但是，由于收益穩(wěn)定、風險較低的金融理財項目不容易找到，并且理財項目有一定期限，很難得到長期保證。比較之下，稅收返還更能提供穩(wěn)定可靠的收益，更有利于地區(qū)土地資源的統(tǒng)籌利用。繼續(xù)以該村為例，征用該村土地的企業(yè)2012年總稅收為31122萬元，如果每年返還村級5%稅收，村級與村民每年則能得到1556萬元的收入。目前該村所屬的某鎮(zhèn)制定了整合村級土地資源工作的實施方案，提出凡是由村通過整合土地資源新引進符合鎮(zhèn)村招商產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目，項目投產(chǎn)產(chǎn)生稅收中當?shù)劓?zhèn)的留成部分，按照50%的比例獎勵給村。

這種稅收返還方案在一定程度上有效化解了征地補償中的種種矛盾，且激發(fā)了村招商引資的積極性。該鎮(zhèn)的稅收返還款項來源于地方留成部分，這是該鎮(zhèn)在稅收返還機制的一次嘗試，有助于農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中真正得到實惠。稅收返還能夠大幅度提高村級與村民收入，讓失地農(nóng)民分享到被征土地升值的紅利，從而破解了征地過程中利益群體的矛盾，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。同時，稅收返還具有較強的穩(wěn)定性，真正體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化以人為本的原則。

我國城鎮(zhèn)化正面臨深入發(fā)展的歷史機遇，城鎮(zhèn)化不能脫離以人為本的原則，而應該是所有人的同步現(xiàn)代化。讓失地農(nóng)民有保障，讓農(nóng)民在城市發(fā)展中受益反哺，讓農(nóng)民和土地在城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)價值同步。

（作者單位：東莞市麻涌鎮(zhèn)人民政府）

責編/劉赫 美編/于珊