陳波

如果要論及目前中國(guó)最熱而又意義深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)大事，我認(rèn)為無(wú)外乎是三件：一件是中國(guó)歷史上的第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)—中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)—已運(yùn)行一周年了;第二件是由發(fā)改委、商務(wù)部和工商總局聯(lián)手，加強(qiáng)了對(duì)反壟斷法的執(zhí)法力度，國(guó)內(nèi)外許多知名企業(yè)受到了調(diào)查和處罰;第三件是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)。這三件經(jīng)濟(jì)大事的區(qū)別是明顯的：第一件著眼于對(duì)外改革開放，第二件著眼于維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益，第三件事則是重在提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效率。但是，看似不太相關(guān)的三件事其實(shí)是有它內(nèi)在邏輯上的緊密聯(lián)系的。

自貿(mào)區(qū)和反壟斷的雙重效應(yīng)

首先是上海自貿(mào)區(qū)的對(duì)外開放改革中，首當(dāng)其沖，就是要探索出一套簡(jiǎn)明而又符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)面清單，在更大范圍內(nèi)給予外商投資以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。然而負(fù)面清單的意義絕不僅限于外商投資，負(fù)面清單的推進(jìn)也不只是書面上清單篇幅的減少。

在筆者看來(lái)，負(fù)面清單還擔(dān)負(fù)著兩個(gè)重要任務(wù)。其一是既然要給予外商準(zhǔn)入前“國(guó)民”待遇，那么就得先理順國(guó)內(nèi)的“國(guó)民待遇”。過(guò)度的行政壟斷和干預(yù)導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)，尤其是中小民營(yíng)企業(yè)，受到了廣泛的歧視性對(duì)待。如果這種情況不加以扭轉(zhuǎn)，那么好不容易進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的外資就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)有兩種國(guó)民待遇的尷尬局面：讓他們與民企一樣被歧視顯然有違公平競(jìng)爭(zhēng)原則，但要讓他們享受國(guó)企待遇，那么民企就得繼續(xù)扮演比外資待遇還不如的“小三”角色，于情于理都不是一個(gè)在邁向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家應(yīng)有的現(xiàn)象。因此，國(guó)際上所謂的“高水平”貿(mào)易與投資協(xié)定在要求談判國(guó)提出負(fù)面清單的同時(shí)，也要同時(shí)承諾“行政中立”。只有在行政中立的情況下才能確保各種資本一視同仁。

李克強(qiáng)總理在今年9月18日參觀上海自貿(mào)區(qū)時(shí)提出的“讓國(guó)企、外企、民企在一條起跑線競(jìng)爭(zhēng)”的指示實(shí)際上就是說(shuō)明了負(fù)面清單必須要以行政中立作為保障。

其二，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理法制化，扭轉(zhuǎn)行政權(quán)大于法權(quán)的弊端。從法律條文數(shù)亮來(lái)看，中國(guó)已是一個(gè)“法律大國(guó)”，但是我們距離“法制大國(guó)”卻還有很長(zhǎng)的一段路要走。究其原因，不外乎是對(duì)官員們而言，在行使權(quán)力時(shí)以行政指令代替法律法規(guī)既能擴(kuò)大權(quán)力的范圍，又能迅速按意志“落實(shí)”，何樂(lè)而不為？但長(zhǎng)此以往，對(duì)法律的尊重往往缺失。五月份中國(guó)曾有地方宣布了自己的“負(fù)面清單”。殊不知在無(wú)人大這樣的立法機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，地方政府，甚至是中央部委都無(wú)權(quán)擅自改動(dòng)法律法規(guī)的。因此，四中全會(huì)提出的“依法治國(guó)”方針，正是在最高層面上明確了法權(quán)至高無(wú)上的地位?？傊耙婪ㄖ螄?guó)”和“行政中立”才是負(fù)面清單可以真正落實(shí)的基礎(chǔ)。

如果說(shuō)上海自貿(mào)區(qū)的改革更注重引入競(jìng)爭(zhēng)，那么反壟斷法的深入執(zhí)行則是為了維護(hù)良性競(jìng)爭(zhēng)局面，從而確保企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者的權(quán)益維護(hù)。但是從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，壟斷法的執(zhí)行是非常復(fù)雜的，并非市場(chǎng)份額大、產(chǎn)品價(jià)格高的企業(yè)就一定是反壟斷的對(duì)象。反壟斷法的合理實(shí)施需要專業(yè)的法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)人才。而且反壟斷法在中國(guó)還面臨著另外一個(gè)問(wèn)題，即因?yàn)閷?duì)市場(chǎng)的長(zhǎng)期行政干預(yù)而形成的“行政性壟斷”。行政性壟斷的主要受益者就是國(guó)有企業(yè)，尤其是所謂的“央企”。因此，如果行政性壟斷不能及時(shí)消除，那么反壟斷法的深入執(zhí)行不可避免地會(huì)出現(xiàn)在行政體系內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)與違法機(jī)關(guān)“同室操戈”的尷尬景象。

對(duì)國(guó)企改革的影響

基于上述分析，筆者認(rèn)為肇始于上海自貿(mào)區(qū)的改革開放和反壟斷法的深入執(zhí)法很可能會(huì)很快就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)共同的“苦主”：長(zhǎng)期習(xí)慣于政府和官方行業(yè)協(xié)會(huì)庇護(hù)的國(guó)有企業(yè)。因此，如何讓這些特殊的國(guó)有企業(yè)（往往也是“巨無(wú)霸”型）經(jīng)受公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的洗禮，在保證生存的前提下提高自身的績(jī)效，是擺在決策者面前的一個(gè)棘手問(wèn)題。針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革，中國(guó)的確也提出過(guò)許多方案，但似乎都無(wú)法從根本上解決國(guó)企效率低下的問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代，中國(guó)曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)一輪大刀闊斧的國(guó)企改革。以制造業(yè)國(guó)企為主要對(duì)象的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”是當(dāng)時(shí)改革的主要手段。改革的成效在2001年中國(guó)加入WTO之后突顯：在大幅降低關(guān)稅后，我們的制造業(yè)非但沒(méi)有像大家所擔(dān)心的那樣受到國(guó)外企業(yè)的猛烈沖擊，反而在更加自由化的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大，成就了中國(guó)制造業(yè)第一出口大國(guó)的地位。

然而我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，目前我們能做的國(guó)企改革，較之20世紀(jì)90年代，又有更大的困難：20世紀(jì)90年代以來(lái)的國(guó)企改革使得國(guó)資的重心紛紛移向國(guó)民經(jīng)濟(jì)的上游部門，如金融、能源、通訊等領(lǐng)域。這些身處經(jīng)濟(jì)要害部門的國(guó)企，往往規(guī)模巨大，不再具備“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的條件。因此，我們也要相應(yīng)地探索國(guó)企改革的新思路。此次中央提出國(guó)有企業(yè)“混合所有制”改革，也是希望能通過(guò)引入民間甚至是國(guó)外的戰(zhàn)略投資者參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從根本上改變國(guó)企的弊端。

筆者認(rèn)為，要進(jìn)行新一輪的國(guó)企改革，必須先厘清對(duì)國(guó)有企業(yè)的定位。首先，“國(guó)家所有”只是對(duì)于企業(yè)說(shuō)有權(quán)性質(zhì)的描述，不能在實(shí)際操作中理解成“國(guó)家控制”。也就是說(shuō)，國(guó)家不能一方面作為經(jīng)濟(jì)秩序的裁判，另一方面又親自通過(guò)國(guó)有企業(yè)介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。其次，國(guó)企也是企業(yè)，必然要以市場(chǎng)原則追求“最優(yōu)化”收益，因此對(duì)國(guó)有企業(yè)必須去行政化，按照激勵(lì)相容的原理，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公司治理。從這個(gè)角度來(lái)看，“混合所有制”的確是深思熟慮的改革策略。

但是，對(duì)于處于壟斷地位的國(guó)企而言，“混合所有制”在實(shí)踐中是否能夠幫助它們按照市場(chǎng)化企業(yè)那樣積極提高效率，還有待觀察。

筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)既然屬于全民所有，那么對(duì)于多數(shù)壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)企就更應(yīng)該嘗試“陽(yáng)光經(jīng)營(yíng)”的改革策略，也就是對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各類關(guān)鍵信息，必須形成比上市公司更加明晰的披露制度，在民眾監(jiān)督下合理合法地經(jīng)營(yíng)。這既有利于減少該類型國(guó)有企業(yè)的壟斷行為，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，也有利于降低相關(guān)管理機(jī)關(guān)權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系副主任、自由貿(mào)易區(qū)研究院秘書長(zhǎng)）