賈林青

中共中央于日前通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》），提出了將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的政策。筆者認為，這一政策的實施有利于進一步深化農(nóng)村土地制度改革，有利于貫徹十八屆四中全會提出的依法治國精神，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域依法治國。

土地經(jīng)營權(quán)的五個特點

按照《意見》的規(guī)定精神，筆者理解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，指的是非農(nóng)村土地承包權(quán)人作為法律主體，依據(jù)與承包權(quán)人簽訂的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同而取得的，在約定期限內(nèi)所享有的，就特定范圍內(nèi)的承包土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。《意見》關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的提法是適應(yīng)中國經(jīng)濟發(fā)展，尤其是深化農(nóng)村土地制度改革需要而首次出現(xiàn)的全新概念，具有明顯的中國特色，并區(qū)別于已有的農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)等法律概念。

筆者認為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具備如下特點：

其一，它是適用于農(nóng)村用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的土地，即用于各種農(nóng)產(chǎn)品、經(jīng)濟作物和林產(chǎn)品的種植經(jīng)營的耕地、山地和林地等，而農(nóng)村居民生活所需的宅基地和農(nóng)村的工商企業(yè)用于工商業(yè)經(jīng)營用地等均不屬于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的適用對象。從而，界定了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的適用范圍。

其二，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式是多元化的。就中國農(nóng)村土地實際運用的情況來講，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)不僅勢頭加快，規(guī)模不斷擴大，并有形式多樣的發(fā)展態(tài)勢。包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的轉(zhuǎn)包，或者向合作社、工商業(yè)的龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，也有出租、股份合作等流轉(zhuǎn)形式。

其三，其權(quán)利主體的構(gòu)成呈現(xiàn)出多樣性。與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的多樣性相適應(yīng)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)不同于農(nóng)村土地承包權(quán)為單一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員所構(gòu)成，而是具有多樣性特點。其權(quán)利主體可以是農(nóng)村土地承包戶以外的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，或者是以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股組建的合作組織，也可以是愿意種地的城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)等，以便滿足構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的需要，并促進新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的培育。

其四，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。要準確構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)根據(jù)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的要求，并體現(xiàn)該類權(quán)利與農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)村土地承包權(quán)的區(qū)別。圍繞著利用農(nóng)村土地開展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人對特定農(nóng)村土地的占有和使用應(yīng)當(dāng)是該權(quán)利的基礎(chǔ);根據(jù)權(quán)利人與土地承包權(quán)人的約定而獲取農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營所得利益則是取得和行使該權(quán)利的目標所在;此外，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人還應(yīng)當(dāng)有權(quán)在與承包權(quán)人的約定條件下，將經(jīng)營的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓給合格的第三人?？梢?，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，按其法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)。

其五，適用環(huán)境的特殊性。按照《意見》所設(shè)計的農(nóng)村土地集團所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”模式，首先，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)得以成立和適用，是以農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)的存在為前提的;其次，該權(quán)利的適用是以權(quán)利人與土地承包人之間簽訂的土地經(jīng)營合同為根據(jù)的;再次，該權(quán)利的存在是以依法辦理土地經(jīng)營權(quán)的登記為標志的。

推行土地經(jīng)營權(quán)政策的意義

時至今日，中共中央之所以提出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)政策，不僅是由于理論界有關(guān)允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的呼聲日益增高，更緣于中國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和農(nóng)村土地運用的實踐需要，關(guān)鍵是要解決社會關(guān)注的“誰來種地”的問題。因為，一方面是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的情況下，大量人口和勞動力離開了農(nóng)村，原來家家戶戶種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，越來越多的承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己的承包地而進入了城市。數(shù)據(jù)顯示，2013年全國的農(nóng)民工近2.7億人，約占農(nóng)村勞動力總數(shù)的45%，其中外出6個月以上的農(nóng)民工達到1.7億人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的三成。另一方面，隨著城市用工制度的改革，將就業(yè)目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村領(lǐng)域的城市居民不斷增加。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展也為滿足這些就業(yè)需求提供了發(fā)展空間。截至2014年6月，全國家庭承包土地的流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝，占家庭承包土地的28.8%，比2008年底提高了20個百分點?？梢?，在中國的大多數(shù)地區(qū)，實行農(nóng)村土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的條件已經(jīng)基本成熟。

因此，在中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行土地經(jīng)營權(quán)政策具有十分重要的意義。第一，推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，是符合中國國情的制度創(chuàng)新，有利于深化農(nóng)村土地制度改革。第二，該項政策的推行顯然是為中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域落實依法治國提供了相應(yīng)的政策基礎(chǔ)。第三，該項政策的推行是實現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略的必要步驟。如上所述，設(shè)計土地經(jīng)營權(quán)是考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要，可以提高農(nóng)村土地的利用率，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的經(jīng)濟效用，避免農(nóng)用土地資源因撂荒、閑置造成的浪費，防止工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引發(fā)的農(nóng)用土地“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。

如何落實農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)政策

當(dāng)然，中共中央通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)政策，只是指明了中國農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向。筆者認為，要切實落實該項政策，發(fā)揮其應(yīng)有的社會效果，還需要進行相應(yīng)的制度建設(shè)，以下各項便是亟待落實的建設(shè)內(nèi)容：

1.用相應(yīng)的立法將該項政策予以固定，并成為調(diào)整規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)活動的法律依據(jù)。當(dāng)前，有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)僅僅是通過中共中央文件的形式來表現(xiàn)的政策，這只能說是建立和實行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度的第一步，還需要借助立法形式將該項政策加以固定，并為現(xiàn)實中的設(shè)立和行使土地經(jīng)營權(quán)活動提供具體的法律準則。筆者建議，盡快出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，就農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵、適用范圍、主體資格、土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生途徑和生效標準、行使方式、保障和救濟等問題做出明確規(guī)定，特別要對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)、承包權(quán)之間的分置關(guān)系予以明確。

2.建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記制度，以便讓農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有據(jù)可查。鑒于《意見》提出建立新型職業(yè)農(nóng)民制度的目標，意味著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人會明顯地區(qū)別于承包權(quán)，大多數(shù)是來自于農(nóng)村土地承包權(quán)人所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的個人或者工商企業(yè)。這意味著土地經(jīng)營權(quán)人有著較強的流動性和變動性，而缺乏土地承包權(quán)人的穩(wěn)定性，從而，應(yīng)當(dāng)針對土地經(jīng)營權(quán)建立有效的管理制度，實行縣鄉(xiāng)兩級登記體系，才能夠適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)制度的社會化發(fā)展需要。筆者認為，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記制度便是行之有效的管理模式。因為，將土地經(jīng)營權(quán)登記納入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的適用范圍，與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度相配套，不僅能夠從宏觀角度把握農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模、變動情況以及發(fā)展方向，為完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度提供重要依據(jù)，也可以為廣大社會成員參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展擴大職業(yè)農(nóng)民隊伍，引導(dǎo)土地資源走向規(guī)模化經(jīng)營而發(fā)揮參考作用。此外，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)實行登記，借助頒發(fā)權(quán)屬證書，有利于填補不實行登記的農(nóng)村土地承包權(quán)適用中所存在的面積不準、四至不清的缺陷，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的適用，用以確認農(nóng)村土地承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人各自的權(quán)利和義務(wù)，平衡彼此之間的利益沖突。客觀地講，農(nóng)村土地在承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人之間流轉(zhuǎn)并產(chǎn)生經(jīng)營權(quán)的活動，實質(zhì)上屬于平等主體之間的民事流轉(zhuǎn)行為，需要有法律形式對其加以固定、調(diào)整、規(guī)范和保護，筆者建議，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時采用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同是較為可行的做法。而要充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范調(diào)整作用，就應(yīng)當(dāng)確認農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同屬于民事合同的具體類型，與其他民事合同一樣，其適用中所應(yīng)貫徹的同樣是自愿原則、有償原則，目的是借助農(nóng)村流轉(zhuǎn)合同的適用和普及，構(gòu)建承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人間平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保護各自的合法權(quán)益，從而，在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)著農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。因此，切忌各級政府用強迫命令形式來推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的適用。當(dāng)然，各地縣鄉(xiāng)級政府可以聘請法律專業(yè)人士針對本地區(qū)的實際情況，擬定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的范本，指導(dǎo)著承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中自愿采用。

4.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督檢查機制，確保農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，防止農(nóng)村土地出現(xiàn)“非糧化”、“非農(nóng)化”的情況。由于中國的農(nóng)村土地是有限的自然資源，只有科學(xué)、高效地對其加以利用，才能保證經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)的行使過程，必須施加有效的監(jiān)督檢查。筆者建議，各級政府可以由農(nóng)業(yè)主管部門和其他相關(guān)部門建立跨部門的常設(shè)性的機構(gòu)，專司農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督檢查之職，可以就本地區(qū)或者跨地區(qū)流轉(zhuǎn)下農(nóng)村土地的生產(chǎn)經(jīng)營情況定期或者不定期地進行檢查，監(jiān)督國家鼓勵糧食生產(chǎn)傾斜政策的貫徹實施，發(fā)現(xiàn)有“非糧化”、“非農(nóng)化”的問題，就必須依職權(quán)及時糾正。從而，引導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民們依法行使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，確保流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村土地用于糧食生產(chǎn)，維持糧食生產(chǎn)規(guī)?；?，實現(xiàn)中國的糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）