□ 文/田春秀 錢國強 張建宇 馮相昭 劉 哲

促進碳交易市場健康發(fā)展

□ 文/田春秀 錢國強 張建宇 馮相昭 劉 哲

很多國家和地區(qū)目前已將碳交易作為應對全球氣候變化的重要政策工具之一，紛紛建立自身的碳交易體系……

目前，在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權交易試點工作已先后啟動運行，全國統(tǒng)一的碳市場建設工作亦正在推進過程中。

我國碳交易存在的主要問題

從“兩省五市”的試點情況看，我國碳交易存在試點工作準備不夠充分、法律約束力較弱、企業(yè)認可度較差、數據基礎差、碳市場透明度較差、市場流動性較差等諸多問題。

一是試點工作啟動倉促，準備不夠充分。大部分試點為了滿足試點工作部署的安排，均趕在2013年底啟動了市場交易，最晚也不超過2014年上半年。實際上，除個別試點外，大部分試點的啟動均較為倉促，準備工作并不完全充分，政策設計、能力建設等基礎工作不夠完善。碳交易制度是一項非常復雜的政策體系，國外碳市場從醞釀到最終出臺都要經過數年的計劃和長時間的討論，而我國試點在2011年底開始部署、2012年開始開展工作、2013年啟動市場，每年均為一個大臺階?；A工作不夠扎實，其影響可能會在未來試點工作進一步深入之后逐漸顯露出來。

二是大部分碳排放權交易試點的法律約束力較弱。碳交易政策得以實施的基礎是必須要有強制法律約束力的保障，即排放單位只能在配額許可的范圍內（免費分配獲得或市場交易購得）來排放二氧化碳（有的也包括其它溫室氣體），超出部分將會受到法律的懲罰。如果沒有法律約束，或者說懲罰的力度較弱，碳交易的政策效果也難以得到完全的保障。目前試點中，只有深圳通過了地方人大立法，北京通過了人大決定，對排放單位的約束力相對較強。其它試點基本以政府令的規(guī)章進行規(guī)制，懲罰力度受到局限，因此法律約束力較弱。個別試點甚至只以紅頭文件為依據。

三是企業(yè)認可度較差，接受政策需要一定的時間。碳交易從全球來說都是一個新生事物，對國內企業(yè)來說，試點工作的開展是第一次接觸碳交易。由于試點工作推進速度過快，且利益相關方協(xié)商工作較為欠缺，一些企業(yè)在還未完全理解此政策的意義和目的，且不了解如何開展具體工作的情況下，就被納入其中并被要求履行控制排放的義務。因此，企業(yè)不可避免地存在一定的排斥情緒，不僅體現(xiàn)在參與碳市場交易不夠活躍，甚至還有一些企業(yè)對碳排放報告核查工作的配合不夠積極。

四是碳排放統(tǒng)計核算數據基礎差。我國在建立碳排放權交易試點之前，沒有企業(yè)層面的關于溫室氣體排放的統(tǒng)計體系，因此各試點在起初均面臨沒有數據的困境。大部分試點通過對歷史排放數據進行摸底來獲取部分數據，但這些回溯的數據相對質量較差，根據這些數據制定的碳排放權試點政策可能會存在一定的偏差，例如碳排放總量設置過高、碳排放基準值設計不合理等。

五是碳市場透明度較差。市場的有效運行離不開公開透明的市場環(huán)境，透明的市場才能吸引各類市場主體參與其中。碳市場作為政策建立的市場，其透明性往往取決于政策制定者的設計以及信息公開度。目前，大部分試點均存在透明性較差的情況，包括納入企業(yè)排放數據的統(tǒng)計、排放配額總量的確定、具體配額分配的設計方案和分發(fā)情況、交易數據的公布等方面。大部分試點的表現(xiàn)均或多或少存在缺失透明度的問題。透明性差有兩方面原因，一是政策制定者自身尚未完全明確具體政策方案的設計，導致相關方案或資料往往到最后一刻才發(fā)布；二是有的地方政府不愿意把相關數據公布于眾。

六是市場監(jiān)管標準不一，體系有待健全。市場監(jiān)管包括兩方面內容，一是對市場參與方資質的認證、管理和監(jiān)督；二是對交易行為的監(jiān)管，包括對內幕交易、市場操控等違規(guī)行為的識別、防范及處罰等。目前各試點對第三方機構的資質管理存在標準不一、相互間缺乏互認、部分機構能力弱等問題。未來，需要在第三方資質管理、能力建設等方面進行統(tǒng)一規(guī)劃，加強體系建設。關于交易監(jiān)管方面，當前各試點雖然在管理辦法、交易規(guī)則中有所涉及，但內容過于籠統(tǒng)，缺乏操作性，需要在實踐中不斷豐富、完善。

七是市場流動性較差。目前我國各地碳市場的普遍問題是流動性較差，成交量、成交額低。流動性不高會影響到碳市場的效率和有效性，使得碳市場無法充分發(fā)揮市場價格發(fā)現(xiàn)的作用。碳定價的功能受到影響，也就難以實現(xiàn)碳交易政策效果。試點流動性差既與大部分試點對交易主體的限制有關，部分試點僅允許控排單位或資質要求很高的其它機構參與交易；也與碳現(xiàn)貨本身不是適合頻繁換手的交易產品有關。對于前者，目前各地方市場未來可能會逐步放開，在做好監(jiān)管的同時引入各種類型的交易主體；對于后者，我國碳期貨市場目前正在研究中，包括證監(jiān)會、期貨交易所、碳交易所的各類相關機構均在開展相關研究。

八是電力行業(yè)的特殊性問題尚未有效處理。電力行業(yè)由于其具有排放量大、排放強度高、排放核算簡易的特點，因此往往是碳交易政策的第一納入行業(yè)。但在我國，電力由于還未完全市場化，發(fā)電量無法自己確定，發(fā)電價格也無法由市場決定，如果強制施加碳約束成本，可能導致其成本升高，無法推動其進行減排。

未來碳交易趨勢分析

分析國際國內形勢，筆者對碳交易領域的未來有如下展望：

第一，國際氣候談判在未來將進一步推動全球碳市場發(fā)展。

根據目前國際氣候談判的進展，未來將產生一個覆蓋面遠大于《京都議定書》的全球強制減排協(xié)議，除了發(fā)達國家之外，包括我國、印度在內的排放量較大的發(fā)展中大國可能將承擔強制國際減排義務，此協(xié)議很可能將在2020年后開始生效?！毒┒甲h定書》已經推動了國際碳市場的第一輪迅速發(fā)展，新的國際協(xié)議可能會推動更多的國家建立本地的碳市場，并且可能推動全球各地的碳市場逐步走向鏈接和統(tǒng)一。

第二，利用市場推動減排是我國深化改革的內在要求。

在我國政府不斷改革政府管理方式、減少行政命令式管理機制的背景下，《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中明確提出探索建立碳排放交易市場，充分發(fā)揮市場機制在自愿減排方面的基礎性作用，以較低成本實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展目標。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調了市場機制在深化改革中的重要作用，指出要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。而具體到低碳環(huán)保領域，《決定》同樣要求發(fā)揮市場的積極作用，指出我國應“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”。因此可以看出，我國探索建立碳排放權交易市場、利用市場化手段來推動解決節(jié)能減排問題，是深化改革重大部署的內在要求。

第三，碳排放交易機制是各國的普遍選擇。

碳排放市場機制已經逐漸被世界各國認可為有效的減排機制。盡管清潔發(fā)展機制（CDM）在短暫的繁榮后陷入停滯狀態(tài)，但是越來越多的國家或地區(qū)開始選擇建立自己本土的碳交易機制。自2005年歐盟碳交易機制投入運行后，很多國家或地區(qū)碳市場也相繼建立，碳市場的版圖越來越大。雖然已經運行的碳市場大部分分布在發(fā)達國家，不過目前已經有越來越多的發(fā)展中國家考慮引入碳交易機制來推動自身的溫室氣體減排等。這些國家和地區(qū)碳市場的興起，也為我國本土碳市場的建設帶來了積極影響。

綜上所述，我國碳交易市場在一系列政策支持下，已初步構建了開展此項工作的政策體系。我國碳排放交易市場建設的思路已經基本明確，將從地方碳交易試點和國家自愿碳交易體系的兩個方向同步推進。一方面，在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東和湖北“兩省五市”開展碳排放權交易試點，探索總量控制下的碳排放交易機制。另一方面，建立全國范圍的自愿減排交易體系，初步建立全國統(tǒng)一的交易框架和平臺，為建立全國碳市場探索經驗和路徑。

我國碳交易市場發(fā)展的建議

為進一步促進我國碳交易健康發(fā)展，筆者建議如下：

首先，碳排放權交易試點應逐步完善相關的政策設計，并做好政策效果的評估工作。由于啟動倉促，大部分試點的設計還存在很多缺陷，隨著工作的開展，這些缺陷的負面作用將會逐漸顯露出來。各試點應保持邊做邊學的心態(tài)，在推進工作的同時逐步修正出現(xiàn)的不足之處，并且建立定期評估機制，保證政策的設計能夠不斷改進，避免因起步不順而夭折。

其次，碳排放權交易試點應加強碳交易的基礎能力建設。碳交易的政策設計非常復雜，涉及的利益相關方又非常之多，因此，要建立一個健康、順利運行的碳市場，需要加強各方面的基礎能力建設，上到碳交易政策的制定者、實施者和相關管理者，下到被納入管控的排放單位、參與交易的其它主體等。

第三，碳市場應在做好監(jiān)管的基礎上，逐漸加強市場的開放和創(chuàng)新。首先，應適時允許各類市場主體進入碳市場，以提高碳市場的流動性和活躍度，促進市場的價格發(fā)現(xiàn)；其次，應適時開發(fā)推出碳期貨等金融產品，加強碳市場的金融性。除了能給排放單位提供更靈活的套期保值的選擇之外，還能夠吸引更多的資金進入碳市場。

第四，應提高市場的透明度，增加政策長期穩(wěn)定性和市場可預期性。透明度主要包括幾個方面：政策設計、配額數量、排放數據、交易數據等。未來的全國碳市場設計應充分吸取試點的經驗教訓。我國試點政策的目的就是為了充分試錯，因此不僅好的經驗對未來的全國頂層設計是重要的借鑒，失敗的教訓也彌足珍貴。碳市場發(fā)源于西方，國外碳市場的發(fā)展與其健全的法律、市場體系不無相關，我國碳市場由于我國所處的制度階段自有其特殊的問題。而試點階段正是充分暴露各種問題的時期，出現(xiàn)問題更有利于未來進行適合于我國國情的碳交易政策設計。

第五，從整體的氣候政策而言，碳交易是政策工具之一，應找準碳交易在整體政策設計中的地位。一方面，碳交易和碳稅同為兩種碳定價手段，各有優(yōu)劣，可以結合起來綜合設計。比如，對于一些碳交易沒有覆蓋的行業(yè)，可以考慮利用碳稅進行調節(jié)。因此，國家發(fā)改委和環(huán)境保護部等不同的國家部門在推行各自政策時應加強溝通，并做好協(xié)調設計。另一方面，碳交易政策應與新能源政策、節(jié)能減排政策等做好融合；不僅要避免各政策之間互相掣肘，同時在機制設計上要注重追求各政策互相促進的效果，形成共同推進低碳轉型的政策組合拳、政策工具包。

第六，從生態(tài)文明建設角度，可以把碳交易與排污權交易制度等進行相應整合。無論是碳交易還是污染物交易，其服務的目標都是促進經濟轉型，建設生態(tài)文明。目前碳交易、環(huán)境權益交易、污染物交易市場處于各自獨立發(fā)展的分割狀態(tài)。這種分散化管理，不利于提高管理效率，增加了管理成本，也容易造成政策、制度之間因缺乏統(tǒng)籌協(xié)調而產生的不必要沖突。未來，國家可以考慮在做好各類交易市場建設的同時，研究建立統(tǒng)一的環(huán)境類交易管理部門，負責統(tǒng)籌、規(guī)劃、建設、管理所有污染物交易市場，實現(xiàn)各類環(huán)境交易市場統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運行，增加信息透明度和企業(yè)逃避監(jiān)管的難度，提高執(zhí)法力度和效率。這種統(tǒng)籌管理的模式，也有利于企業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，避免多頭管理給企業(yè)帶來的困難，提高效率。