□ 文/肖金成

區(qū)域中心是資源型城市的最佳定位

□ 文/肖金成

區(qū)域中心城市就是在一定區(qū)域內(nèi)具有中國地位和功能的城市。區(qū)域中心城市的培育將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，縮小地區(qū)間的發(fā)展水平和差距……

“礦興城興、曠竭城衰”的困擾籠罩著昆明這座城市。昆明東川自古就有“鐵膽石之鄉(xiāng)”和“天南銅都”的美譽(yù)，但在連續(xù)四十年的開采導(dǎo)致礦藏枯竭、曠工下崗、礦務(wù)局破產(chǎn)之后，城市財政已經(jīng)無法繼續(xù)支撐職工的養(yǎng)老和醫(yī)療等福利支出，城市景象因此一片蕭條：這個1958年設(shè)立的地級市被迫降級成為昆明市市屬的縣級區(qū)，這種行政級別逆向變動的情況在新中國歷史上都非常罕見。

也是在那時，我逐漸意識到，人們在探討資源型城市轉(zhuǎn)型問題時經(jīng)常忽視很多深層次因素。比如，很多人認(rèn)為資源枯竭型城市遭遇困境是因為資源衰竭，但問題出現(xiàn)其實是因為這些城市在創(chuàng)造財富時不知道怎樣利用財富。又比如，很多人認(rèn)為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型失敗是因為沒能引進(jìn)接續(xù)性產(chǎn)業(yè)，但深層次原因其實是這些城市在發(fā)展過程中對周邊的帶動很小，城市很小但區(qū)域很大的結(jié)果就是地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重落后，因為大量人口散居在城市以外會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很低，城市又因為人口規(guī)模沒有達(dá)到一定閥值而阻礙了很多產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展。

因此，對城市的改造必須遵循城市本身的發(fā)展規(guī)律，這也是東川困境給我們的最大啟示。

衰敗的東川

與很多新中國成立后出現(xiàn)的礦業(yè)城市都地處不毛之地不同，東川是西南地區(qū)重要的交通樞紐之一，《元史·地理志》就曾對這里得天獨厚的地理位置有過精辟的描述：“其地當(dāng)征蠻之要沖，諸酋聽會之所?！弊怨乓詠恚屎硪蓝际菍崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最重要基礎(chǔ)，東川卻沒有享受到利好，其在城市規(guī)劃時犯下的大錯反而為隨后的衰敗埋下了伏筆：它放棄了山腳下已有成形規(guī)劃的地帶，而將城市建設(shè)在了海拔3000多米的山頂上，但那里根本不適合現(xiàn)代城市發(fā)展——東川在我們?nèi)タ疾鞎r的城市人口只有7萬，其中還有兩萬是從山上下來的。

一個地理位置優(yōu)越、礦產(chǎn)資源豐富、農(nóng)耕歷史悠久且行政級別不低的城市經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展后竟然只有這么小的人口規(guī)模，就說明城市的定位和規(guī)劃都存在嚴(yán)重的問題。發(fā)展動力衰竭之后，城市的規(guī)劃者和管理者當(dāng)然急于尋找到新的動力，但過小的城市規(guī)模使其失去了應(yīng)有的吸引力。在先后錯過了幾個最重要的歷史機(jī)遇后，東川市的轉(zhuǎn)型變得越來越難。

首先，東川沒有在礦業(yè)興旺時發(fā)揮好輻射作用。東川周邊有六個縣，這六個縣的人口都在60萬左右，如果可以讓這六個縣成為東川下轄縣就能形成一個擁有400萬人口的經(jīng)濟(jì)圈，潛在經(jīng)濟(jì)實力和消費能力足以讓居于地理中心位置的東川成為地區(qū)商業(yè)和產(chǎn)業(yè)中心，這樣實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的東川就不會有資源枯竭之憂。但在歷史上，由于周邊縣與東川市不處于同一行政區(qū)，東川市沒有義務(wù)利用礦業(yè)收入帶動這些周邊城市的發(fā)展；東川又地處山頂，周邊縣也沒辦法支持東川的發(fā)展，畢竟那里的客觀條件不適合其他產(chǎn)業(yè)和商業(yè)的開展。這個距離昆明180公里的市最后成為昆明的一個區(qū)，完全是財政在別無他策情況下被迫做出的選擇。

隨后，同樣是囿于城市規(guī)模的限制，內(nèi)昆鐵路最終也沒有通過東川。內(nèi)昆鐵路是上世紀(jì)末我國在西南地區(qū)沿著“絲綢之路”開工建設(shè)的一條重大鐵路干線，也是一條主要穿行于老、少、邊、窮地區(qū)的扶貧線，東川如果可以借上這股東風(fēng)也還有發(fā)展的機(jī)會。而當(dāng)時，東川不但是重要的礦產(chǎn)地，其與昆明之間還本就有鐵路相通，內(nèi)昆鐵路經(jīng)過這里應(yīng)在情理之中。但由于東川的城市規(guī)模太小，內(nèi)昆鐵路最終沒有選擇這里，而是經(jīng)由六盤水與貴昆線成功接軌。

大自然賦予的資源和因為坐享其成錯失的機(jī)遇就這樣在循環(huán)往復(fù)中決定了一個城市的命運(yùn)：在單一產(chǎn)業(yè)繁榮時，這些城市沒有及時引入其他產(chǎn)業(yè)并利用收入輻射帶動周邊城市的發(fā)展，而是想著利用這個產(chǎn)業(yè)帶來的巨額收入將城市建成繁華的“小上?！被蛘摺靶∠愀邸保划?dāng)?shù)V產(chǎn)枯竭后，這些城市又沒有能力為城市找到新的經(jīng)濟(jì)增長點，衰敗也就變得在所難免。

艱巨的考驗

東川絕非個案。2002年，我所在的國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所申報了專題研究《資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，這也是國內(nèi)對資源型城市進(jìn)行定量研究并探討轉(zhuǎn)型出路的開始。根據(jù)我們當(dāng)時的測算，中國總計668座城市中有118座可以被歸入資源型城市的行列之中，這些城市涉及的總?cè)丝诩s1.54億。按礦產(chǎn)資源種類劃分，118座資源型城市中有煤炭城市63座，森工城市21座，有色金屬城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他城市5座。上述這些城市中，有69個城市已經(jīng)面臨資源枯竭威脅，這些城市的轉(zhuǎn)型需求相當(dāng)迫切。

礦業(yè)城市在新中國城鎮(zhèn)化歷史上占有特殊地位。1949年，我國城市化率僅有10.6%。正是因為一大批大型礦產(chǎn)地的發(fā)現(xiàn)以及據(jù)此建立起來的400多個礦業(yè)城鎮(zhèn)，我國城市化進(jìn)程才得以大大提速：到1999年，我國城市化率已經(jīng)達(dá)到31%，縣以上礦業(yè)城市在全國城市中的比例也由1980年的9.8%上升到了33%。完成同樣進(jìn)程，英國所花的時間幾乎是中國的三倍。

這些誕生于計劃經(jīng)濟(jì)時代的資源型城市其實都有自己的問題，它們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，對政府指令甚至個別企業(yè)的經(jīng)營依賴過于強(qiáng)烈，很多城市甚至完全建立在一家企業(yè)的基礎(chǔ)上；同時，這些城市的產(chǎn)品又是技術(shù)含量較低的初級產(chǎn)品，它們的市場競爭力普遍不強(qiáng)。

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和資源轉(zhuǎn)移的加快，這種結(jié)構(gòu)對外部市場的適應(yīng)性迅速減弱。當(dāng)資源消耗殆盡和外部競爭加劇要求企業(yè)對市場做出迅速反應(yīng)時，過重的包袱反而拖累了企業(yè)的轉(zhuǎn)型。一旦這些企業(yè)淘汰出局，經(jīng)濟(jì)衰退帶來社會問題就會迅速涌現(xiàn)，城市就會步入危局。

因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型對中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)意義深遠(yuǎn)。世界銀行此前發(fā)布的報告稱，從現(xiàn)在起到2030年，中國城市居民人口年均增長將達(dá)1300萬，這相當(dāng)于每年新增一個東京。到2030年，中國城市人口將達(dá)10億，城鎮(zhèn)人口比例也將從目前的54%上升至70%。但如果沒有占城市總數(shù)20%的資源型城市的成功轉(zhuǎn)型，這個城市化進(jìn)程的效果必然大打折扣。所幸，在中國資源枯竭型城市謀求轉(zhuǎn)型與再發(fā)展的征程中，失敗的東川并不是惟一的記憶。

包頭的故事就和東川完全不同。作為一個建立在礦產(chǎn)資源基礎(chǔ)上的城市，包頭的礦區(qū)不在城市，而是在距離城市80公里的白云鄂博，這和東川的情況有些類似。不過，包頭對礦和城市的關(guān)系理解得更加深刻，他們將白云鄂博單純定位為礦區(qū)，承載城市功能并利用礦產(chǎn)資源的則一直是包頭的城區(qū)，煉鋼工人和礦工以及他們的家屬也都在包頭而非白云鄂博生活，城市的規(guī)模因此得到保障。這樣，白云鄂博的礦產(chǎn)資源日漸枯竭，包頭發(fā)展卻日新月異并逐漸成為西部最具活力的城市，這座城市多年來甚至從未真正面臨過資源枯竭的挑戰(zhàn)。

轉(zhuǎn)型的邏輯

正是對東川的考察和與包頭所做的對比分析讓我意識到，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型必須符合城市本身的發(fā)展規(guī)律：如果礦業(yè)城市附近沒有更大規(guī)模的城市，努力讓這座礦業(yè)城市轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性中心城市將有助于城市轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；如果城市附近有更大規(guī)模的城市，就要努力讓這座礦業(yè)城市成為這個更大中心城市的一部分——比如作為后者的互補(bǔ)性城市或者功能區(qū)，這樣也可以讓礦業(yè)城市免于衰敗的命運(yùn)；如果城市地理位置和經(jīng)濟(jì)條件不滿足這兩個條件，以致產(chǎn)業(yè)遷移和交通運(yùn)輸?shù)某杀径挤浅８?，放棄這座城市可能就是更明智的選擇。

東川和包頭兩個案例同樣告訴我們，只有資源枯竭型的城市，絕不會有資源枯竭型的企業(yè)，因為企業(yè)可以通過資本流動尋找新的商業(yè)機(jī)會從而不斷成長，但城市必須要依靠吸收周邊的人口和商業(yè)機(jī)會才能獲得發(fā)展，這就是城市發(fā)展的規(guī)律。因此，只要通過不斷擴(kuò)大城市帶來越來越多的商業(yè)機(jī)會，好的企業(yè)就會帶著好的人才進(jìn)駐這些城市從而帶動后者的復(fù)興。

從這個意義上講，中國的很多資源枯竭型城市反而是相對幸運(yùn)的。盡管它們曾受限于舊有體制帶來的羈絆并因此走向了衰敗，但也恰恰是舊有體制為這些城市奠定了轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。因為計劃經(jīng)濟(jì)時代的很多政策安排已經(jīng)使很多礦區(qū)聚集了非常多的人口，這些礦業(yè)城市實際上都已經(jīng)是區(qū)域性中心城市或者與更大規(guī)模的中心城市相距不遠(yuǎn)，他們都有轉(zhuǎn)型成功的基礎(chǔ)。只要讓這些城市成為同時為本地城市居民和周邊農(nóng)村居民服務(wù)的中心，城市人口就能不斷增加、商業(yè)機(jī)會就能不斷涌現(xiàn)、工業(yè)企業(yè)就能不斷遷移至此，城市轉(zhuǎn)型就能最終順利實現(xiàn)。

這又牽涉到與城市轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的另一個問題：既然城市要遵循其固有的發(fā)展規(guī)律，政府又應(yīng)該在城市轉(zhuǎn)型過程中扮演怎樣的角色？對這個問題，世界各國一共給出了兩種答案：

美國和加拿大的資源型城市轉(zhuǎn)型多由市場主導(dǎo)，企業(yè)投資比政府決策更能影響城市前景，政府因此很少干預(yù)具體城市的興衰，即便是依靠航天技術(shù)轉(zhuǎn)型成功的休斯敦更多也是地理環(huán)境使然。與之相對，歐盟資源型城市轉(zhuǎn)型多由政府主導(dǎo)，政府會成立專門機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)目標(biāo)并配套專門人才促進(jìn)一系列目標(biāo)的實現(xiàn)，這些政府也更愿意為城市轉(zhuǎn)型提供財政支持：1979年，僅為解決魯爾區(qū)的失業(yè)問題，北萊茵—威斯特法倫州政府就一次性撥付了15億馬克。

中國與這兩個地區(qū)都不同。一方面，歷史因素導(dǎo)致政府不可能完全淡出資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型過程，政府也不可能對那些為國家建設(shè)做出巨大犧牲的產(chǎn)業(yè)工人不管不顧，去年財政系統(tǒng)就為資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型花費了168億元人民幣；另一方面，正在進(jìn)行的市場化改革又要求政府不能過多介入經(jīng)濟(jì)過程，政府在城市轉(zhuǎn)型過程中必須做到“有所為有所不為”。

現(xiàn)在，中央政府在城市轉(zhuǎn)型的過程中主要負(fù)責(zé)三方面：礦業(yè)職工的養(yǎng)老問題、棚戶區(qū)的改造問題和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)問題。其他方面的問題——比如尋找和引進(jìn)接續(xù)性產(chǎn)業(yè)從而真正實現(xiàn)資源型城市的轉(zhuǎn)型，最終還是要依靠地方政府對城市特征的理解和市場力量的作用。

在這方面，中國一些城市已經(jīng)積累了許多寶貴的經(jīng)驗。素以“煤城”著稱的棗莊就在煤炭資源枯竭前就完成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，因為該市管理者意識到延長煤炭產(chǎn)業(yè)鏈可以帶來更大利潤，尿素、醋酸和煤變油等項目因此很快在棗莊落戶。但讓這些設(shè)想變成現(xiàn)實的還是區(qū)位優(yōu)勢：棗莊是山東的南大門，也是長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈的最北端和淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊緣，幾大經(jīng)濟(jì)圈都會對棗莊產(chǎn)生輻射帶動作用，便利的交通最終使棗莊成為這一經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心城市。

與棗莊相比，東川則走上了一條完全不同的道路。并入昆明后，東川終于擺脫了沉重的財政包袱從而完成了轉(zhuǎn)型。今天，東川美麗的梯田和奇異的紅土地已經(jīng)成為昆明的城市名片之一。每年慕名而來的游客絡(luò)繹不絕，此起彼伏的閃光燈下記錄的是又一個旅游城市的興起。

因此，探索城市轉(zhuǎn)型沒有捷徑也沒有定法，只有可供遵循的基本規(guī)律。只有尊重基本規(guī)律，中國的資源型城市才能走出“礦興城興，礦竭城敗”的困局。而每個城市那些紛繁復(fù)雜的獨特難題的解決，最終可以依靠的仍然是這個城市中每個人的智慧——那才是終極鑰匙。

（作者系發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長）