洪萍++杜學(xué)峰++胡曉亞++陳韻

[摘 要]目前，以村居民自治為主要內(nèi)容的基層群眾自治成為中國的四大政治制度之一。但長期以來，由于基層群眾自治資源短缺，加上村居行政化傾向，村居民自治難以有效推進(jìn)。在這種背景下，重提黨的政治和組織優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，用好黨組織的資源，通過創(chuàng)新基層黨建理念，改進(jìn)基層黨組織的工作方式，豐富自治載體和完善決策機(jī)制，發(fā)展社會組織，培育自治骨干，擴(kuò)大群眾有序參與，以及注重資源整合，加大保障力度等措施，進(jìn)一步充分發(fā)揮黨組織在基層群眾自治中的作用。

黨組織；基層群眾自治；作用

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）12-0045-03

基層群眾自治是依托基層群眾自治組織直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的制度與實(shí)踐?；鶎尤罕娮灾喂ぷ黜氃邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮在價(jià)值引領(lǐng)、組織動員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和凝聚骨干的主導(dǎo)作用。上海市奉賢區(qū)黨建研究會專項(xiàng)課題組，對5個(gè)鎮(zhèn)和20余個(gè)村（居）委及社會組織進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)研，對當(dāng)前在村（居）民自治中黨組織發(fā)揮作用的情況、存在的問題等進(jìn)行了分析和梳理，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步推進(jìn)的思路和對策建議。

一、基層黨組織在推進(jìn)基層群眾自治工作方面的探索與實(shí)踐

（一）黨組織發(fā)揮政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，為群眾協(xié)商議事搭建平臺，拓寬群眾自治參與渠道。村民委員會和居民委員會是組織基層群眾開展民主自治的基本形式和主要平臺。近年來，奉賢區(qū)鎮(zhèn)兩級黨委在領(lǐng)導(dǎo)村居民開展群眾自治的過程中，在主要依托村居民（代表）大會進(jìn)行民主自治的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在農(nóng)村和社區(qū)分別搭建了村民議事會和居民自治家園理事會等新型的載體和平臺，為基層群眾協(xié)商議事提供更加便利的渠道。如金匯鎮(zhèn)的村（居）民議事中心、南橋鎮(zhèn)的“睦鄰客堂間”、莊行鎮(zhèn)的“農(nóng)村宅基課堂”以及海灣鎮(zhèn)的“百姓心語坊”、“溫馨家園平臺”等。這些平臺為基層群眾自治工作提供了更富包容性、開放性和靈活性的民主協(xié)商議事載體，方便村（居）民參與民主議事。

（二）黨組織注重價(jià)值引領(lǐng)和組織動員，發(fā)展各類社會組織，凝聚基層群眾自治力量。社會組織是推進(jìn)基層群眾自治工作的重要依靠力量。近年來，全區(qū)各級黨組織增強(qiáng)了社會組織的培育意識，先后發(fā)展了包括養(yǎng)老、調(diào)解、安保、宣傳和志愿者服務(wù)等在內(nèi)的各種類型的社會組織，并有效地發(fā)揮這些組織在反映群眾訴求、協(xié)調(diào)利益和化解矛盾等方面的作用。如以養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的四團(tuán)鎮(zhèn)的“老年大學(xué)”、南橋鎮(zhèn)的“樂夕陽”居家服務(wù)隊(duì)，以調(diào)解民間矛盾為工作方向的莊行鎮(zhèn)的“宅基老娘舅”、南橋鎮(zhèn)的“一米陽光”社區(qū)老娘舅工作室、海灣鎮(zhèn)的孫桂英工作室等，維護(hù)社區(qū)治安方面的有南橋鎮(zhèn)的“金哨子”護(hù)樓隊(duì)等，宣傳方面的有莊行鎮(zhèn)的“小喇叭”自治小隊(duì)、四團(tuán)鎮(zhèn)的“金鳳凰服務(wù)隊(duì)”等，志愿服務(wù)方面的有四團(tuán)鎮(zhèn)的“五四紅志愿者服務(wù)隊(duì)”、海灣鎮(zhèn)的志愿者協(xié)會等。社會自治組織的骨干多是有文藝特長或者熱衷公益事業(yè)的退休黨員，與群眾接觸多、在群眾中有威信，他們帶領(lǐng)自治組織在各自的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮重要作用，成為黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治工作的重要依托。

（三）黨組織帶頭遵守和執(zhí)行法律法規(guī)，健全基層民主政治制度，依法保障群眾自治權(quán)利。民主制度是基層群眾自治工作的基石。在各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和較長時(shí)期的基層民主建設(shè)實(shí)踐中，基層民主制度得到逐步健全和完善，群眾自治工作規(guī)范運(yùn)作。一是堅(jiān)持依法民主選舉。2012年全區(qū)采用“公推直選”方式對任期屆滿的村居黨組織進(jìn)行換屆選舉，村居委會100%按時(shí)完成選舉，村委會海選比例達(dá)97.4%，居委會直選比例為91.36%。二是完善民主決策機(jī)制。在全區(qū)村居層面全面推行“四議兩公開”，努力改善村居“兩委”決策機(jī)制，在決策議事內(nèi)容上，進(jìn)一步增加由群眾提出的議題比重，在決策議事過程中，增加民主協(xié)商程序，使更多村居民參與議事和協(xié)商。三是豐富民主管理內(nèi)容。一些關(guān)乎民生的新內(nèi)容和新領(lǐng)域比如社區(qū)停車、居家養(yǎng)老、寵物飼養(yǎng)等也逐漸進(jìn)入了基層群眾討論和協(xié)商的范疇。四是創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制。全面建立以村（居）務(wù)公開、黨務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開為主要內(nèi)容的監(jiān)督制度，通過村（居）務(wù)公開欄、農(nóng)信機(jī)、意見箱、調(diào)查走訪等方式將相關(guān)情況向村（居）民公開并宣傳通報(bào)，主動接受村（居）民評議和監(jiān)督。

二、當(dāng)前推進(jìn)基層群眾自治工作方面存在的主要問題

（一）認(rèn)識不足限制基層群眾自治工作的開展。根據(jù)對全區(qū)村居主要干部進(jìn)行的問卷調(diào)查，超過80%的基層干部認(rèn)可基層群眾自治工作在密切聯(lián)系群眾，維護(hù)群眾合理利益訴求，實(shí)現(xiàn)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育與自我監(jiān)督等方面的積極意義。但也存在一些模糊認(rèn)識，整體上看，他們對基層群眾自治工作在認(rèn)識方面還很不到位。一是對推動基層群眾自治這項(xiàng)工作的價(jià)值意義認(rèn)識不清，沒有充分認(rèn)識到基層群眾自治是推進(jìn)社會主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是匯聚民意，化解社會矛盾，提高群眾民主自治能力的重要途徑；二是對落實(shí)群眾自治權(quán)的法定要求認(rèn)識不到位。村居民自治是法律賦予的權(quán)利，基層黨組織應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律，支持和保障村居民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。村干部普遍對此認(rèn)識不足；三是對村居自治的定位把握不清?；鶎痈刹拷?jīng)常把村居民的自治權(quán)與黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對立起來，黨組織對于群眾自治工作放任不管者有之，包辦代替者有之。

（二）能力不夠影響基層群眾自治工作的成效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前基層群眾普遍存在民主參與意識不強(qiáng)，參與的自覺性不高，民主參與能力欠缺，需要黨組織加強(qiáng)對群眾民主自治的引導(dǎo)，但是黨組織并沒有很好的發(fā)揮作用。據(jù)調(diào)查，68.8%的村居支部書記承認(rèn)在推進(jìn)群眾自治工作方面缺乏有效的辦法和途徑，感到力不從心。一方面是人力資源不足。由于長期以來對社會組織培育不夠，對群眾自治骨干和黨員在社區(qū)作用發(fā)揮缺乏有效激勵，群眾自治工作難以形成有效的人力支撐。另一方面是相當(dāng)一部分的村居書記主任“一肩挑”，黨務(wù)工作與行政工作混同運(yùn)作，牽扯了村居黨組織引領(lǐng)和推進(jìn)群眾自治工作的精力。

（三）民主運(yùn)作機(jī)制不健全制約基層群眾自治工作的落實(shí)。健全而完善的機(jī)制是保障群眾自治工作落到實(shí)處的重要因素。在機(jī)制和制度建設(shè)方面，與基層群眾自治工作發(fā)展要求相比還明顯滯后。一是信息公開機(jī)制不健全。盡管落實(shí)黨務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、村（居）務(wù)公開上級都有明確要求，但在村居層面由于信息公開缺乏有效的監(jiān)督與考核機(jī)制，仍有相當(dāng)一部分村居沒有全面推開或者落實(shí)到位。二是協(xié)商議事機(jī)制還需要完善。盡管在全區(qū)探索建立并推廣村居民議事中心為基層群眾的民主參與和利益表達(dá)提供了可操作的渠道和平臺，但與作為傳統(tǒng)的民主自治主要平臺的村居委員會（村居代表大會）如何配合使用，充分保障村居代表大會的最高決策權(quán)，相關(guān)程序與機(jī)制還需要健全和完善。三是民主決策機(jī)制還需改善。特別是村居“兩委”決策機(jī)制還存在著議題來源單一、議事過程以及決策實(shí)施過程中群眾參與不足、積極性調(diào)動不夠等問題。

（四）保障不力牽制基層群眾自治工作的發(fā)展。基層群眾自治工作要落實(shí)到位，需要相關(guān)的人力、財(cái)力和物力等相關(guān)保障。目前奉賢區(qū)群眾自治工作在保障方面還存在薄弱環(huán)節(jié)：一是對基層干部和自治骨干缺乏激勵機(jī)制，積極性難以有效調(diào)動。二是財(cái)力支持不足。隨著農(nóng)村撤并和城市社區(qū)規(guī)模的大型化發(fā)展，群眾自治的實(shí)際運(yùn)作難度加大，基層自治財(cái)力支持十分有限，要做實(shí)做好群眾自治工作難免捉襟見肘。三是自治資源被擠占嚴(yán)重。由于村居黨組織承擔(dān)著越來越多的行政事務(wù)，群眾自治工作的空間遭到壓縮，這既牽扯了黨組織的工作精力，又?jǐn)D占了村居自治工作的物質(zhì)和社會資源。

三、促進(jìn)基層黨組織在群眾自治中充分發(fā)揮作用的思路與對策

（一）創(chuàng)新基層黨建理念，改進(jìn)基層黨組織工作方式，增強(qiáng)基層組織對群眾自治工作的領(lǐng)導(dǎo)力。

1.創(chuàng)新基層黨建理念。順應(yīng)政黨回歸社會的政治邏輯，基層黨組織要加快實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型。一是注重政治引領(lǐng)。發(fā)揮黨組織在村居自治中把握政治方向的作用，保障村居自治不偏離主流價(jià)值要求和正確的政治方向。二是確立法治思維?；鶎狱h組織要帶領(lǐng)村居委員會嚴(yán)格執(zhí)行基層群眾自治方面的法律法規(guī)，依法保障群眾的主體地位和自治權(quán)利。三是強(qiáng)化服務(wù)意識。要以服務(wù)型黨組織建設(shè)為切入點(diǎn)，做好基層群眾自治的“引路人”，在服務(wù)當(dāng)中達(dá)成對群眾的動員、引導(dǎo)，從而提高黨組織的影響力。

2.改進(jìn)基層黨組織的工作方式。改變由于慣性影響一直沿襲下來的黨組織依靠行政資源、借助行政手段管理基層社會事務(wù)的思路和行為方式，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：即由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、由簡單的行政命令手段向民主協(xié)商手段轉(zhuǎn)變、由封閉的辦事方式向公開的方式轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)中，切實(shí)在價(jià)值引領(lǐng)、組織動員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚骨干方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3.發(fā)揮黨員示范引領(lǐng)作用。創(chuàng)新黨員活動方式，拓寬黨員在村居的活動領(lǐng)域和服務(wù)渠道，繼續(xù)落實(shí)好黨員責(zé)任制、黨員設(shè)崗定責(zé)制、黨員承諾制等行之有效的制度。健全考核激勵機(jī)制，提高流動黨員、在職黨員、退休黨員參與城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的積極性，全面推進(jìn)黨員志愿者工作。引導(dǎo)黨員通過民主選舉、組織選任等辦法擔(dān)任樓組長、村民小組長、群眾團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、自治委員會負(fù)責(zé)人，在涉及群眾利益的重大問題上以及自治組織建設(shè)中，發(fā)揮引領(lǐng)群眾、組織群眾，提高群眾民主參與能力的作用。

（二）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，著力豐富自治載體和完善決策機(jī)制，提升基層群眾自治實(shí)效。

1.建立“自治清單”。要充分尊重并認(rèn)真落實(shí)基層群眾的自治權(quán)，嚴(yán)格界定村居民自治事項(xiàng)內(nèi)容，凡是依照法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)由村居民自治的事情堅(jiān)決交給村居自治組織解決。依法屬于村居民自治事項(xiàng)，要以“自治清單”的方式列明，把自治內(nèi)容與按照有關(guān)法律法規(guī)或政策需要村居配合履行的行政事項(xiàng)界限劃清。

2.擴(kuò)展自治載體。立足于方便基層群眾協(xié)商議事，按照包容性、開放性和靈活性的原則，進(jìn)一步創(chuàng)新自治載體，完善自治功能。繼續(xù)推進(jìn)村居民議事會機(jī)制的全覆蓋，根據(jù)群眾自治事項(xiàng)和不同情況靈活設(shè)置自治范圍和自治方式。借助互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新媒體，建立網(wǎng)上自治平臺，為基層群眾協(xié)商議事、交流互動提供空間。

3.完善決策機(jī)制。村居議決重大事項(xiàng)，在議題選擇上增加群眾或其他各類組織提出的比重。建立和完善基層民主協(xié)商程序，把群眾參與落實(shí)到?jīng)Q策前、決策中和決策項(xiàng)目實(shí)施的全過程。繼續(xù)落實(shí)與完善村居務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開以及黨務(wù)公開制度，加強(qiáng)上級黨組織與基層群眾對村居“兩委”決策與公開制度落實(shí)情況的監(jiān)督。

（三）發(fā)展社會組織，培育自治骨干，擴(kuò)大群眾有序參與，進(jìn)一步夯實(shí)群眾自治工作的基礎(chǔ)。

1.大力發(fā)展社會組織。探索多渠道多層面培育社會組織的思路和辦法。根據(jù)不同群體的興趣、愛好和需求等因需培育，增強(qiáng)社會組織的廣泛性；按照社會事務(wù)的業(yè)務(wù)性質(zhì)、內(nèi)容、領(lǐng)域因性培育，提高社會組織的專業(yè)性；根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谔卣鳌⑷罕娦枨笠约吧鐣l(fā)展的需要因地培育，突出社會組織的地域特色。構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，村（居）委、群眾團(tuán)隊(duì)、專業(yè)服務(wù)組織等共同發(fā)展的自治體系。

2.積極培育自治骨干。加強(qiáng)黨小組長、黨員骨干、樓組長、村民小組長、各類群眾團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、業(yè)委會負(fù)責(zé)人、社區(qū)內(nèi)各類代表人士的培訓(xùn)、服務(wù)、引領(lǐng)工作。通過群眾推薦、組織考察發(fā)現(xiàn)、提供培訓(xùn)鍛煉機(jī)會等方式，培育群眾自治骨干力量。

3.擴(kuò)大群眾有序參與。擴(kuò)大各類組織在村居公共事務(wù)的參與，推進(jìn)政府購買服務(wù)機(jī)制，實(shí)施契約化、項(xiàng)目化管理，引導(dǎo)自治組織積極參與公共服務(wù)和公共事務(wù)治理。靈活設(shè)置村民議事會、自治家園理事會，構(gòu)建多種形式的民主協(xié)商議事平臺，充分吸納基層群眾和各類組織的參與。在完善來奉人員管理委員會的基礎(chǔ)上，開展外來務(wù)工人員參加居住地選舉的試點(diǎn)工作。

（四）注重資源整合，加大保障力度，切實(shí)為基層群眾自治工作提供強(qiáng)有力支撐。

1.整合各類政治資源。一是以推進(jìn)區(qū)域化黨建為抓手，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各類機(jī)構(gòu)、單位及社會組織積極參與服務(wù)基層群眾的工作。二是加強(qiáng)黨建聯(lián)建工作，繼續(xù)做好“雙結(jié)對”工作，加強(qiáng)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與村居的結(jié)對工作。三是注意挖掘轄區(qū)內(nèi)的政治資源，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)“兩代表一委員”的作用，在民主意識、民主參與能力的培育方面加強(qiáng)對各級各類負(fù)責(zé)人的服務(wù)和引領(lǐng)。

2.加大對基層自治的保障和支持。完善扶持政策，加大對村居民自治的資金、項(xiàng)目和技術(shù)支持。將村居自治工作所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，規(guī)范對自治專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理、使用和監(jiān)督，同時(shí)通過企業(yè)贊助、機(jī)構(gòu)和個(gè)人捐助以及其他基金項(xiàng)目等途徑，為群眾自治提供經(jīng)費(fèi)支持。推進(jìn)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的策劃與公開發(fā)布。設(shè)立鎮(zhèn)、社區(qū)的自治金項(xiàng)目，由居民根據(jù)需求提出項(xiàng)目，鎮(zhèn)、社區(qū)采取項(xiàng)目購買的辦法推進(jìn)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育。

3.協(xié)調(diào)政府管理和群眾自治關(guān)系。對依照有關(guān)法律法規(guī)或政策需要村居配合履行的行政事項(xiàng)，區(qū)鎮(zhèn)黨委要嚴(yán)格把關(guān)。建議在區(qū)鎮(zhèn)兩級黨委建立政府向村居下派工作任務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，政府條線部門需要村居協(xié)助完成的事務(wù)需提前向區(qū)鎮(zhèn)黨委報(bào)批。建立社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，凡委托給居、村委會辦理的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)行權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。大幅度減少政府職能部門向村居轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，違規(guī)或隨意指派任務(wù)，切實(shí)為村居委會“減負(fù)”，為村居民自治釋放空間，促進(jìn)村居民自治質(zhì)量的提高。

作者單位：中共奉賢區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：趙 菲