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“小金庫”社會(huì)危害及其防治長效機(jī)制建設(shè)的研究

2014-12-16 16:25:48徐小英
2014年32期
關(guān)鍵詞:小金庫危害事業(yè)單位

作者簡介:徐小英(1977-)女,漢族,陜西省楊陵區(qū)人,西北農(nóng)林科技大學(xué)水土保持研究所財(cái)務(wù)部會(huì)計(jì)師/主任,碩士,研究方向:現(xiàn)代會(huì)計(jì)、審計(jì)與財(cái)務(wù)管理理論等方面的研究。

摘要:自2009年中央部署開展“小金庫”治理工作以來,各級(jí)治理機(jī)構(gòu)扎實(shí)開展工作,著力推進(jìn)防治“小金庫”長效機(jī)制建設(shè),取得了階段性成效?!靶〗饚臁本哂泻艽蟮奈:π?,如何構(gòu)建基層單位防治“小金庫”的長效機(jī)制,從源頭上控制防范“小金庫”,標(biāo)本兼治,是一個(gè)迫在眉睫的問題。清理整頓和治理“小金庫”對(duì)于建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系具有十分重要的意義。單位私設(shè)“小金庫”,主要是為了謀取小團(tuán)體或個(gè)人利益,逃避財(cái)務(wù)監(jiān)督和群眾監(jiān)督,從事違規(guī)、違法活動(dòng)。文章研究了“小金庫”的概念及內(nèi)涵與外延,探討了“小金庫”的社會(huì)危害,主要針對(duì)基層單位治理“小金庫”提出了一些意見和建議。

關(guān)鍵詞:小金庫治理;原因;危害;長效機(jī)制建設(shè);事業(yè)單位

我國政府曾多次對(duì)私設(shè)“小金庫”行為進(jìn)行清理,自20世紀(jì)80年代以來僅大規(guī)模地集中治理就達(dá)3次。并對(duì)一批問題嚴(yán)重的責(zé)任人給予了黨政紀(jì)律處分,對(duì)嚴(yán)重觸犯刑律的依法進(jìn)行了懲處,多年來治理成果顯碩,但直到今日“小金庫”這一頑疾在一些單位依然存在。“十八大”三中全會(huì)對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期工作作出新的部署,深入開展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng),著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,黨面臨的形勢越復(fù)雜,肩負(fù)的任務(wù)越艱巨,就越要加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè),越要維護(hù)黨的集中統(tǒng)一。原本所謂的“小金庫”,作為一個(gè)特殊的專用名詞,當(dāng)是違紀(jì)違法的產(chǎn)物。

1.“小金庫”的概念及內(nèi)涵與外延

什么是“小金庫”?又稱“小錢柜”,2009年7月24日中央紀(jì)委對(duì)設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》若干問題解釋的文件中指出:“小金庫”是指侵占、截留單位收入,化大公為小公、化小公為私有,未在本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門列收列支和私存私放的各種資金。

“小金庫”主要來源包括:以各種名義挪用、轉(zhuǎn)移國家預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入;截留銷售收入、營業(yè)收入、營業(yè)外收入和其他收入;高價(jià)倒賣、非法牟取價(jià)差收入;一些經(jīng)濟(jì)主管部門和監(jiān)督部門侵占、截留罰沒收入。不包括黨委、團(tuán)委、工會(huì)會(huì)費(fèi),稿費(fèi)提成和職工互助金等項(xiàng)目?!靶〗饚臁备拍畹慕缍ㄊ情_展“小金庫”治理工作中最基礎(chǔ)的內(nèi)容(圖1)。只有解決了概念界定問題,才能準(zhǔn)確把握“小金庫”的內(nèi)涵和外延,進(jìn)而判定“小金庫”的“是”與“非”,決定“罰”與“非罰”。

圖1“小金庫”的概念

2009年治理在借鑒以往“小金庫”的概念(圖1),充分吸取現(xiàn)行法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定內(nèi)容,并廣泛征求部門與地方意見,經(jīng)反復(fù)研究與討論,規(guī)定了“小金庫”概念。與舊概念比較,新概念主要體理在三個(gè)方面:一是不突出設(shè)立“小金庫”的手段和方法;二是不區(qū)分單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門帳內(nèi)或預(yù)算管理,強(qiáng)調(diào)“符合規(guī)定”的單位賬簿;三是“小金庫”不僅僅局限在資金,強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)資金及其形成的資產(chǎn)。認(rèn)定是否屬于“小金庫“,關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。

“小金庫”內(nèi)涵:2009年,從法律高度界定了“小金庫”的內(nèi)涵,指不按法律法規(guī)的規(guī)定,將應(yīng)列入會(huì)計(jì)賬簿的資金項(xiàng)目而未列入。該項(xiàng)界定沒有顯現(xiàn)“小金庫”設(shè)立的方法,以及設(shè)立“小金庫”的手段,但是列舉了它的表現(xiàn)形式,“小金庫”的內(nèi)涵不僅包括了資金項(xiàng)目,而且也包括了有價(jià)證券、以及相關(guān)的資產(chǎn);單位是否將資金或者資產(chǎn)項(xiàng)目合法公允的反映到會(huì)計(jì)賬簿上來,是認(rèn)定“小金庫”的關(guān)鍵因素。

“小金庫”外延:2009年“小金庫”專項(xiàng)治理機(jī)構(gòu)結(jié)合事業(yè)單位的情況,在專項(xiàng)治理?xiàng)l例中劃分了其七種具體形式:

第一是事業(yè)單位利用賦予的權(quán)力,不按規(guī)定收取罰款、罰金;

第二是將租賃資產(chǎn)產(chǎn)生的收入、社會(huì)公益捐贈(zèng)所得、實(shí)物資產(chǎn)贊助所得、處置資產(chǎn)取得的收入,利用相關(guān)規(guī)定的漏洞來設(shè)立賬外賬;

第三是以各種管理費(fèi)用,如招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等來從會(huì)計(jì)賬簿中套取資金,流入私設(shè)賬號(hào);

第四是取得的各種收益不按收入確認(rèn)條件予以確認(rèn),推遲確認(rèn)或者不納入對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)科目;

第五是高估各種支出、虛報(bào)費(fèi)用;

第六是購買非法票據(jù)進(jìn)行費(fèi)用報(bào)銷,來騙取單位資金;

第七是單位利用各層級(jí)隸屬單位來非法轉(zhuǎn)移資金,構(gòu)造復(fù)雜交易,反復(fù)并長期地將往來款項(xiàng)進(jìn)行掛賬。

2.“小金庫”的社會(huì)危害

“小金庫”為犯罪行為打開了方便之門,不僅嚴(yán)重干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序,而且敗壞了社會(huì)風(fēng)氣,危害十分嚴(yán)重。“小金庫”問題由來已久。我國歷來就非常重視“小金庫”的治理,在“小金庫”的清理、整頓、檢查等方面已取得了一定成績,但由于“小金庫”形式日趨多樣化、手段日趨隱蔽化、方法日趨繁雜化,私設(shè)“小金庫”問題并未得到有效的控制,并且還在繼續(xù)蔓延,有些地區(qū)甚至變本加厲,成為一種社會(huì)“公害”。其主要社會(huì)危害如下:

2.1危害調(diào)控

近些年來,單位私自設(shè)立“小金庫”的行為比較多,數(shù)額也相對(duì)較大,它不但會(huì)對(duì)單位的調(diào)控運(yùn)作產(chǎn)生消極影響,也會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生消極影響,所以,加大治理工作變得十分重要。進(jìn)行“小金庫”的私自設(shè)立實(shí)際上是為了個(gè)人或是小團(tuán)體的利益而犧牲集體大團(tuán)體的利益,為小團(tuán)體或個(gè)人提供了好處,變相的轉(zhuǎn)移、藏匿、侵占了單位的公共收入,導(dǎo)致單位收入變少,也影響到了國家的財(cái)政收入,造成了集體的損失。助長了金錢至上的思想,“小金庫”資金花費(fèi)使用沒有得到及時(shí)的限制和約束,僅僅憑借單位領(lǐng)導(dǎo)的白條或者是一句話就能報(bào)銷,因此,“小金庫”可以說是成了一些單位領(lǐng)導(dǎo)的私人銀行。

2.2滋生違法

“小金庫”形成的原因比較多且復(fù)雜,涉及到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面的因素,所以防治難度較大。“小金庫”對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生巨大的危害,“小金庫”侵占國家和集體的資產(chǎn),破壞經(jīng)濟(jì)和分配秩序,造成社會(huì)分配不公“小金庫”依附于權(quán)力,被權(quán)力所利用,處于法律和制度監(jiān)督之外的“小金庫”為小集體和個(gè)人的利益服務(wù),成為滋生不良風(fēng)氣的因素?!靶〗饚臁钡闹卫韼缀趺磕甓荚谶M(jìn)行,但是任務(wù)還比較艱巨,我們需要加大對(duì)“小金庫”行為的懲處力度,“小金庫”具有聚之簡單,用之方便的特性,“小金庫”給少數(shù)的違規(guī)者提供了方便,是誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪的源頭。

2.3破壞秩序

“小金庫”的存在不僅嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序,采取隱匿收入、虛列支出、假發(fā)票報(bào)賬等方式轉(zhuǎn)移資金,應(yīng)該在單位會(huì)計(jì)賬上反映的收入沒有上賬,發(fā)生的支出業(yè)務(wù)是虛列開支套取資金,為濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼,請(qǐng)客送禮、招待應(yīng)酬和職務(wù)消費(fèi)等開辟了通道。造成會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的不真實(shí),進(jìn)而造成國家財(cái)政收入的損失,而且有可能會(huì)誘發(fā)違法行為的產(chǎn)生,從而影響社會(huì)風(fēng)氣影響黨的形象,對(duì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展十分不利,同時(shí)也會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定。“小金庫”對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序造成了影響和干擾,私自設(shè)立“小金庫”一般都是采用瞞上瞞下的方式,進(jìn)行亂收亂花,造成了社會(huì)亂收費(fèi)和亂攤派的現(xiàn)象產(chǎn)生,沒有充分尊重財(cái)經(jīng)紀(jì)律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,影響了正常的會(huì)計(jì)核算和管理制度,乃至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)秩序。

2.4腐蝕干部

“小金庫”中資金的另外一種用途就是不按照規(guī)定向小團(tuán)體內(nèi)部人員亂發(fā)補(bǔ)助或者獎(jiǎng)金的行為,從而為小團(tuán)體謀取私利,造成了分配不公現(xiàn)象的發(fā)生?!靶〗饚臁辟Y金深藏不露,具有隱蔽性,開支隨意,不受監(jiān)督和制約,用它行賄,將公款轉(zhuǎn)換成聯(lián)絡(luò)感情、攏絡(luò)人心、撈取政治前途的籌碼,使“小金庫”成為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部貪污、挪用公款的溫床,致使個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部走上了經(jīng)濟(jì)犯罪道路?!靶〗饚臁钡默F(xiàn)象會(huì)損害我們的干部隊(duì)伍,從而影響到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性?!靶〗饚臁背霈F(xiàn)在少數(shù)人的手中,不能很好地受到規(guī)章制度的約束,容易滋生錢權(quán)交易歪風(fēng)的形成,進(jìn)而會(huì)影響到干部,影響黨的形象。

3.“小金庫”防治長效機(jī)制建設(shè)

深入開展全國范圍的“小金庫”治理,是黨和國家為了能夠?qū)崿F(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展而做出的一項(xiàng)重要決策?!靶〗饚臁敝卫砉ぷ鞯倪M(jìn)行,需要不斷落實(shí)和完善經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展觀念,建立健全完善的市場發(fā)展機(jī)制,科學(xué)管理和完善收入分配制度和財(cái)稅管理制度,規(guī)范財(cái)務(wù)的收支體系,整理和整頓“小金庫”對(duì)于鏟除腐敗滋生的土壤,建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系具有十分重要的意義,必須按照標(biāo)本兼治的原則,加大綜合治理的力度,從源頭上鏟除“小金庫”存在和蔓延的土壤??傊挥袕捏w制機(jī)制上切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)管理監(jiān)督,割斷單位的利益紐帶,徹底解決“小金庫”問題,國家的經(jīng)濟(jì)秩序才能根本好轉(zhuǎn),各項(xiàng)財(cái)政政策才能順利推行,建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系才能落到實(shí)處,從源頭上防止和減少腐敗才會(huì)收到實(shí)效。

3.1加大查處力度,嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任

伴隨著近年來國庫集中支付的擴(kuò)大和各個(gè)單位可進(jìn)行支付的資金減少,所以一些單位并從自身局部的利益出發(fā),進(jìn)行小金庫的設(shè)立,進(jìn)而引發(fā)了矛盾,產(chǎn)生了職務(wù)違規(guī)。全國人大常委會(huì)委員劉錫榮在審議刑法修正案(七)草案時(shí)提出了集體腐敗的概念,并指出可以考慮將小金庫行為納入到刑事違法犯罪的范圍中。以法律的手段來懲處“小金庫”的行為,對(duì)于付出過諸多努力才逐漸走上崗位的人來講,如果不能抵制住誘惑,出現(xiàn)違規(guī)行為,從而被查處或是解聘甚至是失去自由,如此的代價(jià)絕對(duì)是沉重的。對(duì)“小金庫”有違規(guī)負(fù)有責(zé)任的黨員來講,依照《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》,嚴(yán)格追究責(zé)任。對(duì)設(shè)立“小金庫”負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員中由國家行政機(jī)關(guān)任命的,依照《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》,嚴(yán)肅追究責(zé)任。對(duì)違反《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》及相關(guān)規(guī)定的,按照有關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格依法進(jìn)行處理和處罰。對(duì)在進(jìn)行治理工作只是走過場的單位,要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并令其進(jìn)行整改;若有情節(jié)嚴(yán)重的情況,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。在專項(xiàng)治理的工作中必須要認(rèn)真負(fù)責(zé),不能弄虛作假、壓案不查、對(duì)抗檢查、拒不糾正、銷毀證據(jù)、突擊花錢、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的,在進(jìn)行重點(diǎn)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)“小金庫”數(shù)額較大、情節(jié)較重的,要按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行從重處理,若存在犯罪者,需要移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

3.2注重制度建設(shè),建立長效機(jī)制

從法律視角,結(jié)合會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科知識(shí),對(duì)“小金庫”全面系統(tǒng)的分析與研究,揭示出“小金庫”的違法性,提出修訂、完善我國相關(guān)法律法規(guī)的具體方案,以達(dá)到徹底根治“小金庫”問題的目標(biāo)。在進(jìn)行違規(guī)問題查處時(shí),必須要注重從根本上進(jìn)行治理,更為重要的工作是預(yù)防,要重視單位管理制度的建設(shè),不斷完善和加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作,建立完善的財(cái)務(wù)制度,將漏洞完全堵住,逐漸建立起完善的“小金庫”防治體系和制度,為徹底根治“小金庫”問題提供強(qiáng)力保證。在過程中需要嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定、落實(shí)和加強(qiáng)工作中的監(jiān)督力度。從根本上落實(shí)“自查從寬、被查從嚴(yán)”的原則,鼓勵(lì)單位進(jìn)行自我監(jiān)督和自我檢查,對(duì)那些在自查過后“零申報(bào)”的單位要進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)重點(diǎn)單位進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督,堅(jiān)決改變行動(dòng)遲緩、效果不佳、工作遲緩等問題。堅(jiān)持實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,努力實(shí)施和落實(shí)自查制度,堅(jiān)決反對(duì)自查工作走過場的現(xiàn)象,在發(fā)現(xiàn)本單位有違規(guī)問題的,主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該及時(shí)撰寫自糾報(bào)告,并及時(shí)開展自我糾正工作。

3.3建立健全完善的財(cái)務(wù)管理體系,推行財(cái)政集中收付等制度

3.3.1加強(qiáng)預(yù)算管理,實(shí)施內(nèi)外資金統(tǒng)管制度,依照部門或項(xiàng)目進(jìn)行資金支出,將預(yù)算編制細(xì)化管理,并制定出科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn);加大單位銀行賬戶清理力度,嚴(yán)格遵守國家集中首付制度;全面實(shí)施政府采購制度。

3.3.2我國于1985年通過《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》以下簡稱《會(huì)計(jì)法》,1993、1999年對(duì)《會(huì)計(jì)法》作了修改。在《會(huì)計(jì)法》的開展和實(shí)施中,許多單位負(fù)責(zé)人或是會(huì)計(jì)人員還存在著許多誤區(qū),正因?yàn)檫@樣,所以在許多會(huì)計(jì)事務(wù)的處理過程中出現(xiàn)有許多偏差或是錯(cuò)漏的現(xiàn)象,但在責(zé)任承擔(dān)主體的認(rèn)定上又缺乏有效的手段,所以導(dǎo)致了即便有完善的相關(guān)法律做出固定,但是在進(jìn)行責(zé)任的追究時(shí)卻出現(xiàn)了難題。必須要建立完善的財(cái)務(wù)管理體系,避免領(lǐng)導(dǎo)一人做主的現(xiàn)象發(fā)生,增加財(cái)務(wù)信息的透明度,從源頭上扼殺“小金庫”的產(chǎn)生和發(fā)展,要嚴(yán)格遵守《會(huì)計(jì)法》和《會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度》相關(guān)制度和規(guī)定,遵守一個(gè)單位只能設(shè)置一個(gè)賬戶的原則,準(zhǔn)時(shí)向財(cái)務(wù)主管部門和審計(jì)部門提交報(bào)表;加強(qiáng)各部門之間的監(jiān)督力度。

3.3.3對(duì)沒有進(jìn)行獨(dú)立核算的單位,或是沒有嚴(yán)格遵照《會(huì)計(jì)法》規(guī)定執(zhí)行的單位,不予開賬戶權(quán)利,建立健全一套內(nèi)外結(jié)合的審計(jì)模式。內(nèi)部審計(jì)在單位審計(jì)過程在及時(shí)、查錯(cuò)等方面都具有比較明顯的優(yōu)勢,但處于內(nèi)部人員關(guān)系的原因,要求必須要建立內(nèi)外結(jié)合的審計(jì)模式。

3.4.4加強(qiáng)和完善會(huì)計(jì)核算和財(cái)政收付等制度,讓單位財(cái)務(wù)收支情況更具透明度。讓資金能夠在統(tǒng)一的通道中進(jìn)出;另外,加強(qiáng)會(huì)計(jì)從業(yè)人員的考核制度的實(shí)施,強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員的就業(yè)技能和素質(zhì),充分發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督與核算職能,將“小金庫”扼殺在源頭上。

3.4進(jìn)一步規(guī)范協(xié)會(huì)管理,健全領(lǐng)導(dǎo)體制

加強(qiáng)輿論宣傳,暢通反映渠道。要廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與,公布舉報(bào)渠道,建立登記、受理、查處、跟蹤和反饋工作,落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。確保收入合法,支出合理,堅(jiān)決杜絕違規(guī)違紀(jì)問題發(fā)生。要健全領(lǐng)導(dǎo)體制,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),建立分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、配合有力的工作協(xié)調(diào)機(jī)制.要明確治理重點(diǎn),制訂具體方案,做好自查自糾、督查檢查和分類指導(dǎo)工作,注重統(tǒng)籌兼顧,實(shí)現(xiàn)綜合治理。(作者單位:西北農(nóng)林科技大學(xué)水土保持研究所財(cái)務(wù)部)

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