何紅

摘要：我國(guó)保障性住房建設(shè)近幾年發(fā)展迅速，并取得了很大的成就。但保障性住房建設(shè)中資金的問題一直以來都是阻礙保障房建設(shè)的重大問題，因此，針對(duì)這些問題提出解決我國(guó)保障房融資問題的建議。

關(guān)鍵詞：保障房；融資問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F293.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）11-0146-02

一、我國(guó)保障房融資現(xiàn)狀

為加快解決中低收入群眾的住房困難問題，黨中央、國(guó)務(wù)院決定大規(guī)模實(shí)施城鎮(zhèn)保障性安居工程，并確定了在“十二五”時(shí)期開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3 600萬套（戶）的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，前3年全國(guó)已經(jīng)開工建設(shè)2 490萬套，累計(jì)建成各類保障性安居工程1 500萬套，完成了目標(biāo)任務(wù)的2/3。 2014年計(jì)劃新開工700萬套以上，其中各類棚戶區(qū)470萬套以上，計(jì)劃年內(nèi)基本建成保障房480萬套。龐大的數(shù)字和龐大的需求背后，無法隱藏的是資金來源的匱乏，尤其是公租房建設(shè)資金的長(zhǎng)期沉淀和運(yùn)行資金的不斷追加負(fù)擔(dān)，成為全國(guó)的普遍性問題，也一直制約著保障房這一民生工程的健康有序前行。與資金需求高峰相伴的是很大的資金缺口。

當(dāng)前，保障性安居工程資金來源渠道主要包括：政府融資與社會(huì)融資兩個(gè)方面。其中，政府的籌資來源包括：（1）政府財(cái)政預(yù)算；（2）中央代地方發(fā)行的地方債（國(guó)務(wù)院要求優(yōu)先用于保障房建設(shè)）；（3）地方土地出讓金凈收益（要求不低于 10%，資金缺口大的地方還需增加比例）；（4）專門為支持保障房建設(shè)而保留的保障性安居工程建設(shè)融資平臺(tái)（平臺(tái)公司可發(fā)行保障房建設(shè)企業(yè)債）；（5）住房公積金增值收益扣除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金后的剩余，以及公積金貸款支持保障房建設(shè)試點(diǎn)資金等。社會(huì)融資渠道來源包括國(guó)家開發(fā)銀行中長(zhǎng)期貸款、商業(yè)銀行貸款、保險(xiǎn)公司貸款、社?；鹳J款和社會(huì)機(jī)構(gòu)直接投資等。

二、保障房融資存在的問題

1.政府直接投入十分有限

地方財(cái)政的投入首先是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、行政管理等事業(yè)，保障房投入資金有限，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾突出，保障房建設(shè)投資難以為繼，而中央財(cái)政不能增加轉(zhuǎn)移性支出，保障房建設(shè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的大環(huán)境下，地方財(cái)政的增收必然在短期內(nèi)會(huì)受到影響房?jī)r(jià)的調(diào)整會(huì)影響地方政府的土地出讓收益，對(duì)于土地收益占財(cái)政收入比重較大的地區(qū)，這一影響更加明顯。房?jī)r(jià)的調(diào)整也會(huì)通過市場(chǎng)交易量及交易價(jià)格影響到建筑業(yè)及交易領(lǐng)域營(yíng)業(yè)稅金、契稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等，使地方財(cái)力的增長(zhǎng)面臨更大的壓力，進(jìn)而影響地方政府對(duì)保障房的投資。

2.民間資本介入動(dòng)力不足

保障性住房項(xiàng)目投資既非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，又非壟斷性項(xiàng)目，其“福利性”決定了投資該領(lǐng)域的回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目，保障性住房投資除了具有一般不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目投資的投資回收周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)管理相對(duì)復(fù)雜的特點(diǎn)，還具有投資收益率明顯偏低的特點(diǎn)，而民間資本的逐利性特點(diǎn)，會(huì)使其對(duì)幾乎沒有投資回報(bào)的保障房項(xiàng)目失去投資的原動(dòng)力，因而對(duì)民間資金吸引力較弱。保障性住房投資的低回報(bào)性，使得保障房市場(chǎng)成為市場(chǎng)調(diào)節(jié)的盲區(qū)。要讓民間資金順利進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域，從根本上講要使民間資本在保障性住房項(xiàng)目上有利可圖，這取決于政府提供的優(yōu)惠政策、設(shè)計(jì)的利益激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及合作模式是否符合社會(huì)資金的投資意愿。政府如何運(yùn)用稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)社會(huì)資本積極投向保障性建設(shè)就顯得更為重要。目前，中國(guó)住房市場(chǎng)中普通商品住房和保障性住房的結(jié)構(gòu)比例失衡嚴(yán)重，改變這一局面，除了政府的直接投入外，還必須依賴市場(chǎng)力量。

3.保障房融資渠道單一

2009 年以來，地方政府保障房融資主要依靠地方財(cái)政的直接投入和銀行體系內(nèi)的商業(yè)貸款方式，很少利用債券、保險(xiǎn)、銀行間市場(chǎng)等多元融資渠道來籌措資金。保障房建設(shè)資金過度依賴商業(yè)銀行貸款及中央與地方財(cái)政的投入，其問題顯而易見。過于依賴銀行貸款，一方面會(huì)增加銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也會(huì)由于商業(yè)銀行因行業(yè)信貸投放比例控制要求，難以獲得充足的貸款支持，使保障房建設(shè)融資難以為繼。

4.廉租房集資困難最大

一方面，2011 年起，從中央到地方，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，公共租賃逐步成為保障性住房的主體；另一方面，廉租房的所有權(quán)為國(guó)有，由于租住對(duì)象是城市特困人口這一特殊群體，政府不可能按市場(chǎng)價(jià)格收取租金，往往只收取較低的租金，租金水平僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)租金水平 1/10，很難起到補(bǔ)償投資的作用。政府除了在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持低水平的租金收益外，還必須放棄土地出讓的收益，并且還承擔(dān)建設(shè)成本。為保證廉租房的建設(shè)，地方政府在增支減收的雙重壓力下，面臨更大的籌資困難。

三、解決我國(guó)保障房融資問題的建議

1.創(chuàng)新保障房模式，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)，減少對(duì)政府的依賴

共有產(chǎn)權(quán)保障房是指保障對(duì)象根據(jù)自己的條件購(gòu)買保障性住房一定比例的產(chǎn)權(quán)份額，地方政府持有保障性住房的另一部分產(chǎn)權(quán)。從上海、山東、甘肅、江蘇淮安等地的實(shí)踐來看，主要做法是地方政府讓渡部分土地出讓收益，有的還給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)減免，以降低住房的建設(shè)成本，然后以低于市場(chǎng)價(jià)格配售給符合條件的購(gòu)房家庭。配售時(shí)，在合同中明確共有雙方的產(chǎn)權(quán)份額及將來上市交易的條件和增值所得的分配比例。共有產(chǎn)權(quán)保障房模式使保障房從“完全產(chǎn)權(quán)型”轉(zhuǎn)向“共有產(chǎn)權(quán)型”，改變了當(dāng)前的保障房建設(shè)模式，政府提供了財(cái)政補(bǔ)貼、出讓金優(yōu)惠等支持。而共有產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是把這些支持以共有產(chǎn)權(quán)的形式明確下來，使住房保障政策更加法治化。通過在市場(chǎng)上出售或由保障對(duì)象購(gòu)買政府持有的部分產(chǎn)權(quán)，政府能夠回收土地等各種增值收益，有利于地方政府積蓄財(cái)政實(shí)力，有利于后續(xù)保障房建設(shè)的投入，使更多的人得到住房保障，也有利于讓市場(chǎng)介入、發(fā)揮市場(chǎng)作用。

2.拓展融資渠道，設(shè)立住房保障銀行

住房保障銀行，顧名思義，就是要利用其“政策性”優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其對(duì)于保障性住房、中小套型住宅項(xiàng)目建設(shè)的貸款支持力度，發(fā)揮其對(duì)于中低收入者的住房保障作用，通過住房保障銀行的資金進(jìn)一步落實(shí)保障性住房體系建設(shè)。作為民生工程的保障性住房除了分配外，保障充足的資金支持來增加市場(chǎng)供應(yīng)一直備受關(guān)注，設(shè)立住房保障政策性商業(yè)銀行，不僅可以吸儲(chǔ)，為住房保障金放貸，甚至可以開發(fā)很多關(guān)于住房保障的理財(cái)產(chǎn)品和金融產(chǎn)品，這樣將緩解保障房資金緊張狀態(tài)，或?qū)⑶€完成政策性金融改革。

3.落實(shí)政策，吸引民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)

要大力增加保障房供應(yīng)，就須改變目前以政府為主導(dǎo)的保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。目前，在債臺(tái)普遍高筑的背景下，地方政府對(duì)保障房的財(cái)政投入實(shí)際上已經(jīng)捉襟見肘，難以為繼。唯有通過引入社會(huì)資本，建立保障房開發(fā)、運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化長(zhǎng)效機(jī)制，才能大幅增加保障房供應(yīng)。從2010年開始，保障性住房成為重點(diǎn)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域，包括萬科、綠城等一線房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也以不同方式參與地方政府的保障房和棚改工程當(dāng)中，但由于缺乏穩(wěn)定的機(jī)制保障，其可持續(xù)性一直堪憂。因此，當(dāng)務(wù)之急是地方政府應(yīng)針對(duì)民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)可能涉及的領(lǐng)域，如“引導(dǎo)、鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策”“配建、代建回購(gòu)的制度性安排”、“工程質(zhì)量保證機(jī)制”、“信貸、金融和財(cái)政扶持手段”、“民間資本的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、方式”等，盡早制訂相關(guān)政策方案。這些關(guān)鍵問題的解決，將為確保民間資本進(jìn)入保障性安居工程擁有足夠的制度保障。

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Low-income housing financing problems and the Solutions

HE Hong

（Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China）

Abstract:China's affordable housing construction in recent years the rapid development，and achieved great success. But security funds for housing construction problems have been hindering the security issues，housing construction therefore，aiming at these problems，solve the real financing in China security recommendations.

Key words:low-income housing；financing problems；Countermeasures

[責(zé)任編輯 柯黎]

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