摘 要 作為備受國(guó)際社會(huì)贊譽(yù)的“東方之花”，我國(guó)人民調(diào)解制度為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。新時(shí)期，人民調(diào)解制度得到長(zhǎng)足的發(fā)展，相關(guān)法律依據(jù)不斷完善，調(diào)解的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)已具規(guī)模。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人民調(diào)解制度也暴露出一些問(wèn)題。發(fā)展和完善人民調(diào)解制度，須完善人民調(diào)解委員會(huì)的組織形式，全面提升人民調(diào)解員整體素質(zhì)。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 組織形式 調(diào)解員

基金項(xiàng)目：本文系河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的糾紛調(diào)解機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)：132400411172）；河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)框架下人民調(diào)解制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)：132400410348）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：張艷，碩士，新鄉(xiāng)學(xué)院政法系副教授。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-036-03

糾紛伴隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，面對(duì)不斷出現(xiàn)的矛盾糾紛，必然要有解決矛盾糾紛的方式。人民調(diào)解制度作為在長(zhǎng)期的實(shí)踐積累中發(fā)展起來(lái)的具有現(xiàn)代中國(guó)特色的非訴糾紛解決制度，被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為化解矛盾、消除紛爭(zhēng)的“東方經(jīng)驗(yàn)”。2011年1月1日，作為具有普遍約束力的專項(xiàng)法律規(guī)范——《人民調(diào)解法》的施行，更是我國(guó)人民調(diào)解制度發(fā)展史上的一次跨越性的突破，標(biāo)志著我國(guó)人民調(diào)解制度全面步入了法制化和規(guī)范化的運(yùn)行軌道。覆蓋廣大城鄉(xiāng)的人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)使得大量的民間糾紛通過(guò)人民調(diào)解以靈活的方式、快捷的速度及低廉的成本得以解決，對(duì)新時(shí)期民間、基層糾紛的化解、突發(fā)性事件的處置、群體性事件的防范發(fā)揮了舉足輕重的作用。當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)穩(wěn)定、秩序和諧與形勢(shì)嚴(yán)峻、矛盾層出不窮并存的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，整體利益格局呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)生活中的各種新型矛盾糾紛不斷出現(xiàn)，矛盾糾紛的數(shù)量也呈不斷上升趨勢(shì)，而人民調(diào)解在社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，卻逐漸暴露出種種不足，在這種背景下，研究新時(shí)期我國(guó)人民調(diào)解制度的完善，對(duì)維護(hù)家庭穩(wěn)定、鄰里和睦、社會(huì)和諧及推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程具有極為深遠(yuǎn)的重大意義。

一、人民調(diào)解的界定

探討新時(shí)期我國(guó)人民調(diào)解制度的完善，必須首先對(duì)人民調(diào)解做一個(gè)較為明晰的界定，科學(xué)合理的界定人民調(diào)解是對(duì)我國(guó)人民調(diào)解制度進(jìn)行理論研究和實(shí)踐運(yùn)作的基礎(chǔ)，是解決新時(shí)期我國(guó)人民調(diào)解制度有關(guān)法律問(wèn)題所必不可少的，是深入探討新時(shí)期我國(guó)人民調(diào)解制度完善所必需的。

（一）人民調(diào)解的概念

概念在哲學(xué)上是認(rèn)識(shí)之網(wǎng)上的紐結(jié)，“法律概念則是解決法律問(wèn)題所必需的和必不可少的工具”。對(duì)事物的判斷及對(duì)問(wèn)題的論證都需要以概念作為邏輯起點(diǎn)，對(duì)新時(shí)期我國(guó)人民調(diào)解制度完善的研究亦然。不管是在解決矛盾糾紛的各種機(jī)制尚不健全的古代社會(huì)，還是在具有充分發(fā)達(dá)的法院制度和完善的多元化糾紛解決機(jī)制并存的現(xiàn)代社會(huì)，司法機(jī)構(gòu)都不可能包攬現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)生的各種矛盾糾紛的解決，許多糾紛的當(dāng)事人也不會(huì)把矛盾糾紛交付司法機(jī)構(gòu)解決。對(duì)于矛盾糾紛的解決問(wèn)題，古今中外都在訴訟外尋求不同的解決方法，在諸多的解決方法中，調(diào)解因其介于私力救濟(jì)與公力救濟(jì)之間、具有中立性、快捷等特點(diǎn)最受青睞，應(yīng)用最廣，其中的人民調(diào)解更是深受基層民眾的歡迎。

根據(jù)《人民調(diào)解法》第2條的規(guī)定，人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)以中立第三方的名義，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)、規(guī)章條例及國(guó)家政策，結(jié)合社會(huì)公德和當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，對(duì)矛盾糾紛當(dāng)事人采用居中疏導(dǎo)、教育、說(shuō)服等方法，促使當(dāng)事人在互諒互讓、平等協(xié)商、真實(shí)自愿的前提下達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而排解矛盾和消除紛爭(zhēng)的一種群眾性活動(dòng)。人民調(diào)解定義的內(nèi)涵主要包括以下四個(gè)方面：首先，人民調(diào)解的裁決主體是以中立第三方的名義存在的群眾性組織——人民調(diào)解委員會(huì)；其次，人民調(diào)解的對(duì)象是公民之間的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、合伙經(jīng)營(yíng)方面的糾紛、債務(wù)方面的糾紛、輕微侵權(quán)方面的糾紛等民間糾紛；再次，人民調(diào)解的方式是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行思想上的疏導(dǎo)、法律法規(guī)、政策道德方面的教育等多種方法；最后，人民調(diào)解遵循充分尊重當(dāng)事人的意志、不違背法律、法規(guī)和國(guó)家政策、不阻止當(dāng)事人依法通過(guò)其他救濟(jì)途徑維護(hù)自己的權(quán)利等原則。

（二）人民調(diào)解的特征

與其他形式的糾紛解決方式相比，人民調(diào)解具有以下特征：

首先，群眾性?！度嗣裾{(diào)解法》第7條明確規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)屬于群眾性組織，是基層群眾自治性組織的重要部分，具有非官方化的特點(diǎn)。擔(dān)任調(diào)解的人民調(diào)解員是來(lái)自基層的普通民眾，深刻了解其生活所在地的鄉(xiāng)土風(fēng)俗、人情世故，能夠更好地代表廣大人民群眾，更能迅捷的解決民間糾紛，具有廣泛的群眾性。

其次，預(yù)防性。根據(jù)《人民調(diào)解法》第25條的規(guī)定，人民調(diào)解員在調(diào)解糾紛過(guò)程中，要深入基層，充分了解糾紛發(fā)生的原因，把握糾紛的發(fā)展態(tài)勢(shì)，盡量防止糾紛的激化和轉(zhuǎn)化，如果發(fā)現(xiàn)有可能激化的糾紛，應(yīng)在第一時(shí)間根據(jù)糾紛的特點(diǎn)有針對(duì)性的采取預(yù)防措施，預(yù)防矛盾的激化，這充分體現(xiàn)了人民調(diào)解的預(yù)防性；如果發(fā)現(xiàn)處理的糾紛有可能進(jìn)一步引起治安案件或者刑事案件，要及時(shí)掌控形勢(shì)及事件發(fā)展的方向，并向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者其他有關(guān)職能部門報(bào)告，防止糾紛的進(jìn)一步惡化，這也充分體現(xiàn)了人民調(diào)解的預(yù)防性。

再次，主動(dòng)性。人民調(diào)解的主動(dòng)性體現(xiàn)在《人民調(diào)解法》第17條，根據(jù)該條的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)發(fā)現(xiàn)的民間糾紛可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，民間糾紛多是因?yàn)橐恍┈嵥樾∈乱l(fā)的，如果不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決，往往會(huì)使糾紛進(jìn)一步激化，甚至轉(zhuǎn)變成群體性事件。人民調(diào)解在工作中主動(dòng)對(duì)一些矛盾糾紛預(yù)警排查，主動(dòng)介入矛盾糾紛的調(diào)處，做到“大事化小，小事化了”，把矛盾糾紛遏制在初始狀態(tài)，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)揮著重要的作用。

二、新時(shí)期我國(guó)人民調(diào)解制度面臨的問(wèn)題

作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度，人民調(diào)解制度在第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始萌芽，第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期初具雛形，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期得到發(fā)展，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期直至建國(guó)之前得到進(jìn)一步的發(fā)展，并初步形成了獨(dú)具特色的人民調(diào)解制度。1954年3月22日施行的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在我國(guó)的正式確立，六十年代初的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用，毛澤東同志親筆批示向全國(guó)推廣。十年文化大革命期間，人民調(diào)解走過(guò)了一段坎坷的歷程。新時(shí)期，隨著黨中央提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)及中央綜治委提出“要高度重視矛盾糾紛排查調(diào)處工作”，人民調(diào)解受到前所未有的重視，開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。人民調(diào)解制度的相關(guān)法律依據(jù)不斷完善，特別是2011年1月1日起施行的我國(guó)第一部專門規(guī)范人民調(diào)解工作的法律《人民調(diào)解法》，更是將人民調(diào)解制度上升到國(guó)家基本法律的高度；人民調(diào)解的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，各地人民調(diào)解在做好調(diào)解婚姻家庭糾紛、鄰里矛盾糾紛、合伙經(jīng)營(yíng)糾紛、個(gè)人借款糾紛、輕微侵權(quán)糾紛等方面的傳統(tǒng)糾紛的同時(shí)，積極介入開(kāi)發(fā)中的征地拆遷糾紛、醫(yī)患之間的醫(yī)療損害賠償糾紛、環(huán)境污染侵權(quán)糾紛、食品藥品安全方面的糾紛等社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛的調(diào)解；人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)也已具規(guī)模，全國(guó)81.1萬(wàn)個(gè)人民調(diào)解組織形成了以村（居）人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)為重點(diǎn)，以企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)為輔助的立體型、多層次、全覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。新時(shí)期，人民調(diào)解為化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了重大貢獻(xiàn)。同時(shí)，我們也看到，人民調(diào)解制度還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）人民調(diào)解委員會(huì)的組織形式問(wèn)題

我國(guó)《人民調(diào)解法》在《憲法》規(guī)定村（居）民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)的基礎(chǔ)上，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的組織形式擴(kuò)展到了企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，還在第6章附則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)預(yù)留了制度空間，但何謂需要、如何設(shè)置、具體設(shè)立辦法等都沒(méi)有明確的規(guī)定。再者，《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)是群眾性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解組織其開(kāi)展的調(diào)解工作在性質(zhì)上更接近行政調(diào)解。村（居）民委員會(huì)以外的人民調(diào)解組織如何在適應(yīng)化解社會(huì)矛盾糾紛需求的同時(shí)保證人民調(diào)解委員會(huì)的群眾自治性質(zhì)，需要進(jìn)一步的探討。

（二）人民調(diào)解員的整體素質(zhì)有待提高

人民調(diào)解員的素質(zhì)高低，對(duì)于人民調(diào)解制度的發(fā)展具有重要的作用。目前，我國(guó)已有人民調(diào)解員500萬(wàn)多人。根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解員不但要熱心人民調(diào)解工作，公道正派，還要掌握一定的文化知識(shí)，具有一定的政策水平，對(duì)基本法律知識(shí)比較熟悉。但受歷史和現(xiàn)實(shí)各種因素的制約，我國(guó)人民調(diào)解員整體呈現(xiàn)“二低一高”的特點(diǎn)，“二低”即文化水平較低、業(yè)務(wù)能力交低，“一高”就是年齡偏高，整體素質(zhì)有待提高。在國(guó)家對(duì)人民調(diào)解不斷重視的情況下，通過(guò)新老接替、專門培訓(xùn)等多種途徑，人民調(diào)解員的整體素質(zhì)不斷提高，甚至一些法律專業(yè)的大學(xué)生也充實(shí)到調(diào)解員隊(duì)伍中去，但這些人員進(jìn)入社會(huì)不久，融入基層社會(huì)不深，在快速調(diào)處一些突發(fā)性糾紛時(shí)還顯得能力不足，很難適應(yīng)新時(shí)期民間糾紛多樣化和復(fù)雜化的要求。

三、新時(shí)期發(fā)展和完善人民調(diào)解制度的建議

作為備受國(guó)際社會(huì)贊譽(yù)的“東方之花”，我國(guó)人民調(diào)解制度為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。面對(duì)新時(shí)期人民調(diào)解制度面臨的問(wèn)題，必須要采取有力措施，進(jìn)一步使人民調(diào)解制度發(fā)展、完善。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面：

（一）完善人民調(diào)解委員會(huì)的組織形式

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，矛盾糾紛的數(shù)量和類型不斷增加，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，人民調(diào)解組織的形式也應(yīng)該越來(lái)越多樣化，多元化的人民調(diào)解委員會(huì)是新時(shí)期人民調(diào)解發(fā)展的總體趨勢(shì)?！度嗣裾{(diào)解法》根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要都可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)。而在具體的實(shí)踐中，根據(jù)需要設(shè)立新型的人民調(diào)解委員會(huì)，基本都是在各地司法行政部門的指導(dǎo)下進(jìn)行的，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人民調(diào)解組織其開(kāi)展的調(diào)解工作在性質(zhì)上更接近行政調(diào)解。為了保證人民調(diào)解組織既能適應(yīng)社會(huì)化解矛盾糾紛需求，也能保持人民調(diào)解委員會(huì)的群眾自治性質(zhì)，在完善人民調(diào)解委員會(huì)組織形式相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，參照律師等行業(yè)建立人民調(diào)解協(xié)會(huì)的方式在我國(guó)當(dāng)今社會(huì)不失為一種較好的方式。人民調(diào)解協(xié)會(huì)在各地司法行政部門的指導(dǎo)建立，各個(gè)地方的基層人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員是人民調(diào)解協(xié)會(huì)的會(huì)員，村（居）民委員會(huì)以外的人民調(diào)解委員會(huì)由當(dāng)?shù)氐娜嗣裾{(diào)解協(xié)會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。這樣，可以有效的防止村（居）民委員會(huì)以外的人民調(diào)解組織的行政化傾向，在適應(yīng)化解社會(huì)矛盾糾紛需求的同時(shí)最大限度地保留了人民調(diào)解的群眾自治性質(zhì)。同此，還要明確各地司法行政部門對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行指導(dǎo)的界限，以更好地保證人民調(diào)解的群眾自治性。這就要求各地司法行政部門對(duì)人民調(diào)解組織的指導(dǎo)應(yīng)是原則性地宏觀指導(dǎo)和通過(guò)事后案例的研究分析進(jìn)行的理論指導(dǎo)，堅(jiān)決杜絕司法行政部門取代人民調(diào)解組織對(duì)具體個(gè)案的直接參與或者和人民調(diào)解組織共同參與民間糾紛的調(diào)解。