符燕培　劉建楠　周佳麗

摘 要 十八屆三中全會提出了新一輪的土地改革，農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，引起了社會各界的普遍關(guān)注。本文研究了土地改革的現(xiàn)狀，并且深入了解改革試點和未改革地區(qū)的發(fā)展狀況，在此基礎(chǔ)上提出了完善改革的意見。

關(guān)鍵詞 土地改革 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地 宅基地 土地承包經(jīng)營權(quán)

作者簡介：符燕培、劉建楠、周佳麗，中國勞動關(guān)系學(xué)院。

中圖分類號：D923.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-049-02

一、 數(shù)據(jù)分析和主要結(jié)論

2014年1月到9月期間，我組成員通過問卷調(diào)研、實地訪談、經(jīng)典案例分析等方式調(diào)研了五大省市，12個農(nóng)村。其中改革村分別是：黑龍江省齊齊哈爾市克東縣；江蘇省太倉市城廂鎮(zhèn)；重慶市榮昌縣高峰街道；山東省棗莊市金陵寺村；江蘇省江陰市華西村；江蘇省江陰市宋家圩村；江蘇省蘇州市吳中區(qū)胥口鎮(zhèn)香山村；浙江省湖州市德清縣；浙江省長興縣水口鄉(xiāng)。未改革村分別是：江蘇省江陰市蒼山村；江蘇省揚中市三茅鎮(zhèn)興華村；浙江省湖州市長興縣包橋村。

通過調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，關(guān)于正在推進的土地改革，我們得出以下結(jié)論。

（一） 改革中的優(yōu)勢

1.農(nóng)民收入提高。以華西村為例，村民們將自己的土地作價入股華西集團成為原始股東。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和積累，中心村村民的資產(chǎn)少則百萬元，多至千萬元。相比改革之前，村民的收入增長了上百倍。

2.集體化經(jīng)營方式的優(yōu)勢凸顯。吳仁寶在60年代就帶領(lǐng)村民進行了集體化的改革，但當時人們普遍不看好這種集體化的改革。 農(nóng)科院的農(nóng)村經(jīng)濟理論家黨國英曾說：“華西想重走集體路是“犯糊涂”?！钡聦嵶C明，吳仁寶的“大合并”式改革，給華西人帶來了實實在在的“共同富?！保⑶疫@種“大合并”如今仍在繼續(xù)進行著，叫做“資源整合”，即集體化整合。

集體化的農(nóng)村土地經(jīng)營方式是一種有利的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。 改革村的農(nóng)民也都選擇了把各家土地集中起來，進行集體化發(fā)展。

（二） 改革中的問題

1. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中土地權(quán)屬不明。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法的施行如火如荼，但施行的前提是土地權(quán)屬明確。權(quán)屬不明，談何利益享有？《央視財經(jīng)評論》特約評論員張鴻對于允許土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押難以實行給出了解釋：第一，法律障礙。我國《物權(quán)法》、《合同法》規(guī)定的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔保沒有法律效力至今未修改。第二，承包經(jīng)營權(quán)的價格難以確認。

為了更好的實行土地經(jīng)營權(quán)的抵押，必先進行土地的確權(quán)。其內(nèi)容應(yīng)包括使用期限、土地畝數(shù)、屬誰所有等方面。只有產(chǎn)權(quán)清晰，明確抵押的權(quán)屬，才有評估的標的，才能談抵押和其他一系列交易。

2. 改革運行模式單一。十八屆三中全會的改革決定中共包含了三方面的內(nèi)容：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。通過我們對五大省市，12個村莊的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的改革方式基本傾向于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押與租賃，高達100%；少許村莊同時還進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，占37.5%；沒有村進行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市。

3. 缺乏合理規(guī)劃。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換改革的3個村均沒有一個合理的改革規(guī)劃。宋家圩村的村民表示，村委雖然回收宅基地，但缺乏合理規(guī)劃，完全按照自愿原則低價回收，故很少有村民進行宅基地置換。因為回收的宅基地都零散的分散于村里，村委無法整體規(guī)劃回收的土地，只能暫時閑置土地。

4.土地用途轉(zhuǎn)變。改革最重要的一個前提就是“符合規(guī)劃和用途管制”。華西村的改革顯然違背了該前提。在早期改革過程的中，華西統(tǒng)一回收村民的宅基地和耕地用來興建廠房發(fā)展工業(yè)，所有的糧食蔬菜都依賴外村購入。這是極不可取的。

5.土地定價過低且死板。城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換和土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押的改革都涉及了土地定價問題。土地定價能否讓農(nóng)民滿意，是改革能否進行下去的關(guān)鍵。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論進行何種改革，土地的定價均是由村委或銀行決定的，而不是與村民協(xié)商或由市場調(diào)節(jié)。單宋家圩村的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的改革來說，村委在回收宅基地時按900-1000元每平米的價格進行補償，由村委單方面決定的，村民根本沒有置喙的余地。

6.監(jiān)督制度缺陷。監(jiān)督制度的缺陷是改革中的一大難題。以邵長寶案為例，由于棗莊市金土地融資擔保要求申請人提供“反擔保”，故邵長寶利用由妻子任法人的“銀苗兔業(yè)”做擔保欲申請貸款的“銀苗糧食”。這明顯不合理之處，竟然在各方都以為對方會對其業(yè)務(wù)內(nèi)審核負責的假設(shè)下，先后通過了各級資格審查。極大的監(jiān)管漏洞，再加上邵長寶經(jīng)營決策失誤，讓金陵寺村的村民跟著邵長寶陷入困境。

7. 村民合法權(quán)益受到侵害。村民合法權(quán)益受到侵害的原因有三：第一，村民的法律意識普遍不強，意識不到自己的合法權(quán)益受到了侵害；第二，村委注重政績，普遍忽視村民權(quán)益保護；第三，現(xiàn)行法規(guī)中對于村民權(quán)益保護的條款甚少。

筆者還調(diào)查發(fā)現(xiàn)了一個共性問題，即“辦法”單規(guī)定了改革前期須符合的條件和如何進行改革，且多為程序性規(guī)定；但沒有明確規(guī)定如何監(jiān)督改革中是否按計劃執(zhí)行、進行信息公開、如實分配利益這些細節(jié)性問題，和各村違法改革的后果。

二、 完善意見

（一） 確認土地權(quán)屬

在土地要進行流轉(zhuǎn)之前進行確權(quán)，避免在流轉(zhuǎn)中缺少評估標的。土地確權(quán)是指明確組織對集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)和村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地、村民宅基地的面積，并登記發(fā)證。只有經(jīng)過確權(quán)登記的集體建設(shè)用地才能合法流轉(zhuǎn)。扎實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。

2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。只有通過登記、發(fā)證等物化形式把權(quán)屬固定下來，其后的流轉(zhuǎn)和市場交易才能進行，否則就容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不完整不清晰、流轉(zhuǎn)交易市場不規(guī)范、交易行為不透明等情況，影響改革的進行。

（二）豐富投資方式

豐富土地流轉(zhuǎn)的方式：銀行貸款、風投資金、私募股權(quán)資金等。像經(jīng)營公司一樣把土地盤活，用土地本身的價值去吸引投資者合作開發(fā)，不單依賴于銀行貸款。借鑒美國的經(jīng)營方式，大規(guī)模集約化生產(chǎn)，公司化運營，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

（三） 制定合理規(guī)劃

制定合理規(guī)劃進行改革。例如在進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換時，村委首先了解當?shù)氐耐恋厥袌?，制定合理的大體的計劃。在此基礎(chǔ)上結(jié)合村的實際情況，與村民進行初步的協(xié)商，對計劃進行進一步的完善。在符合政府對土地規(guī)劃的大前提下，尋找有合作意愿的開發(fā)商或合作者，對于村里可用土地協(xié)商具體規(guī)劃和定價。

（四） 限制土地用途轉(zhuǎn)變

符合規(guī)劃和用途管制。我國嚴格保護耕地的基本國策不變，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制原則不能突破。在改革過程中政府的土管部門對村集體土地用途進行監(jiān)督，防止村集體突破土地管制和規(guī)劃謀取不當利益，同時杜絕自身濫用權(quán)力損害村民的利益。

（五）在各地銀行推廣出臺土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)

農(nóng)用機械缺失，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。為此，中國農(nóng)業(yè)銀行、太倉農(nóng)村商業(yè)銀行、蘇州銀行、湖北隨州匯豐村鎮(zhèn)銀行相繼推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)。為了更好的推進此項業(yè)務(wù)，根據(jù)農(nóng)村土地改革精神和政策，中國農(nóng)業(yè)銀行出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》。

早在黑龍江就有試點地區(qū)允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。村民分別持有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和農(nóng)村土地經(jīng)營證，把經(jīng)營權(quán)單獨拿出來，與使用權(quán)相分離。農(nóng)民用經(jīng)營權(quán)證抵押。第一個證用于定性，把土地確權(quán)；第二個證是用于定價，有市場決定價格。個人抵押可能遇到麻煩，而第三方的大公司將地入股，在整體規(guī)劃下轉(zhuǎn)包給農(nóng)民自營，用大公司的名義和銀行談抵押事項。這起到了擔保作用，增加銀行信任度，降低了風險。

允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，大大的激活的農(nóng)村土地的價值與前景，這是一個具有生命力的改革舉措。由此帶來的利益，不是10%、20%的增加，而是成倍的增長。

（六）完善監(jiān)督制度

1. 完善抵押貸款時的審查制度。棗莊市嶧城區(qū)農(nóng)經(jīng)局黨組副書記于榮華在邵長寶案例中總結(jié)道：“在土地經(jīng)營權(quán)抵押改革過程中，主要有兩種風險，一種是經(jīng)營性風險，一種是非經(jīng)營性風險，如個人信用問題，這類風險也是最難管控的，因此鎮(zhèn)級和村級組織需要參與到信用評定中，今后要由鎮(zhèn)經(jīng)管站出具申貸企業(yè)及其反擔保企業(yè)的關(guān)系鑒定書，并且對轄內(nèi)合作社施行賬戶統(tǒng)管，區(qū)級政府應(yīng)加強抽查”。 在改革地區(qū)嘗試著建立個人信用體系或集體信用體系，加大對不良信用的個人或集體的放貸門檻。

2. 建立村民監(jiān)管組織。調(diào)研顯示村民普遍沒有參與進改革的決定，完全由村委掌控，村委沒有及時村務(wù)公開。在未來的改革中，村集體應(yīng)該組織村民建立監(jiān)督團隊、村委定期公開改革情況，增加透明度，以便村民對村委和開發(fā)商的行為進行監(jiān)督，保障自身的合法權(quán)益。

（七）保障村民合法權(quán)益

1. 提高村民法律意識。注重法制宣傳：改革之前在村中明顯地方張貼村民的權(quán)利，提高村民的法律意識，鼓勵村民積極主動的參與改革；上級政府開通監(jiān)督熱線，建立村民維護權(quán)益的合法渠道。

2. 增強村委服務(wù)村集體的意識。部分的改革決定權(quán)在村委與村民，讓他們根據(jù)實際情況來決定是否改革以及改革的方向。村委應(yīng)定期主動公開改革實時動態(tài)，以保障村民的合法權(quán)益。

3. 加快法律的修改。從2008年中央提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場開始，國土資源部等部委就開始著手修訂《土地管理法》。草案修訂的過程中，國內(nèi)專家學(xué)者希望能按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的思路，完成對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、征用、供應(yīng)乃至住宅用地續(xù)期費用等問題的突破，推動土地體制深層次改革。但國土部門還未完成對《土地管理法》的修訂。未來要加快法律的修改，從法律層面約束現(xiàn)行改革中普遍存在的不當行為。

4. 完善現(xiàn)行法規(guī)。筆者所調(diào)研地區(qū)普遍沒有出臺相應(yīng)的法規(guī)對改革予以規(guī)范。在進行今后的改革之前，各地首先要出臺相應(yīng)的法規(guī)，保證改革的順利進行，讓改革做到有法可依?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》與《思南縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作實施方案（試行）》這兩個現(xiàn)行法規(guī)在規(guī)定改革前期的程序性的方面是很好的，規(guī)范了土地使用權(quán)抵押過程中的程序性問題，讓實際操作過程做到有法可依；明確規(guī)定了改革前期的流程：何時進行改革和如何進行改革，法規(guī)還明確規(guī)定了后期利益的分配；法規(guī)同時把村民意見納入?yún)⒖挤秶?，真正讓村民對自己的地可以自己做主，保障了村民的參與權(quán)與知情權(quán)。可供以后其他省市出臺改革文件時借鑒。

尚欠缺的是如何監(jiān)督改革。未來，各地要出臺法規(guī)來規(guī)范改革進程，規(guī)定監(jiān)督方式，確保改革切實按照計劃執(zhí)行。

通過此次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)村土地改革利弊并存，改革初期有很多地方不完善：缺乏監(jiān)管體系和法律保障，對于現(xiàn)行改革暴露的問題沒有高效的解決方案。這為改革全面推廣和土地法修訂提供了方向。在新一輪的改革中，借鑒已有的經(jīng)驗，讓土地改革真正的惠及農(nóng)民。

注釋：

姚洋.中國農(nóng)地制度：一個分析框架.中國社會科學(xué).2000（2）.

劉潤秋.十七屆三中全會以來我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀評估.學(xué)術(shù)評論.2012（1）.

向松祚.土地終將變成農(nóng)民私有的土地，我們終將實現(xiàn)這一點.中央財經(jīng)評論.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20140823/001420096090.shtml；2014年8月23日.

朱正剛.正確理解新一輪農(nóng)村土地制度改革的新形勢與新任務(wù).十八屆三中全會精神學(xué)習(xí).第15頁.

中國農(nóng)業(yè)銀行首推農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款.北京日報.http：//www.0546fdc.c om/news/gnxw/20140822/20140822103522.htm；2014年8月23日.