翟國徽　韓菲

摘 要 隨著行政糾紛的日益多元化、復(fù)雜化，現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人主體資格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，已經(jīng)影響到行政復(fù)議制度在化解社會(huì)矛盾方面優(yōu)勢的有效發(fā)揮。從行政復(fù)議工作實(shí)踐來看，亟需借鑒域外成熟經(jīng)驗(yàn)，加快制度改革和供給步伐，按照“寬嚴(yán)相濟(jì)”原則，對(duì)不同類型案件進(jìn)行深入分析和歸納總結(jié)，盡快提出科學(xué)認(rèn)定、準(zhǔn)確把握申請(qǐng)人主體資格的準(zhǔn)則和制度規(guī)定，進(jìn)而合理確定行政復(fù)議受理范圍和制度定位，從根本上推動(dòng)行政復(fù)議制度建設(shè)和法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 申請(qǐng)人 資格認(rèn)定

作者簡介：翟國徽，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心；韓菲，北京市順義區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-207-02

國家設(shè)立行政復(fù)議制度的主要目的，是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)，為群眾提供便捷、高效的法律救濟(jì)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號(hào)）明確要求，要充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭議化解在初發(fā)階段和行政程序中。近年來，隨著行政管理法治化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)和社會(huì)公眾法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的進(jìn)一步提高，行政管理領(lǐng)域的利益沖突和矛盾糾紛日益多元化、多樣化，反映在行政復(fù)議工作層面，就是案件數(shù)量急劇攀升，新型、疑難案件不斷涌現(xiàn)。在這一背景下，如何界定案件受理范圍，直接關(guān)系到當(dāng)事人的行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)利是否充分和行政復(fù)議救濟(jì)渠道是否暢通，關(guān)系到行政復(fù)議制度的有效發(fā)揮和改革發(fā)展方向。從實(shí)質(zhì)上看，科學(xué)、合理、準(zhǔn)確界定申請(qǐng)人主體資格條件和標(biāo)準(zhǔn)就是確定行政復(fù)議案件受理范圍。因此，正確把握復(fù)議申請(qǐng)人主體資格認(rèn)定問題，對(duì)于有效維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時(shí)糾正違法或不當(dāng)行政行為，全面提升行政復(fù)議制度公信力，防止行政復(fù)議權(quán)利濫用，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，具有重要意義。

一、現(xiàn)行法律規(guī)定的主觀性和模糊性已影響到復(fù)議申請(qǐng)主體資格范圍的認(rèn)定

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

這些規(guī)定在立法當(dāng)初應(yīng)該說是合理的，能夠解決問題。但是，從當(dāng)前來看，隨著行政管理措施的不斷細(xì)化，行政關(guān)系和行政糾紛日益復(fù)雜化，復(fù)議申請(qǐng)人主體資格認(rèn)定面臨大量新情況、新問題，原有的規(guī)定已變得過于原則和模糊，很難應(yīng)對(duì)行政管理實(shí)踐中復(fù)雜情況。例如：農(nóng)民集體利益受損，農(nóng)民集體成員能否代表提出復(fù)議申請(qǐng)；非獨(dú)立法人的分公司權(quán)益受侵害，能否以自己名義提出復(fù)議申請(qǐng)；公司利益受損，公司股東能否以自己名義提出復(fù)議申請(qǐng)等，這一系列問題無法直接從現(xiàn)有法律規(guī)定中找到答案。在依法行政不斷推進(jìn)和社會(huì)公眾法律意識(shí)不斷提高的社會(huì)背景下，如何依法依規(guī)、公正合理地破解難題、化解矛盾，成為當(dāng)前行政復(fù)議部門無法回避的問題。因此，要盡快結(jié)合法治政府建設(shè)進(jìn)程，立足國情和現(xiàn)實(shí)，深入開展探索研究，實(shí)事求是、科學(xué)合理地分析問題，提出對(duì)策。

二、國外和我國臺(tái)灣地區(qū)在復(fù)議申請(qǐng)人主體資格認(rèn)定方面立法成熟、制度規(guī)范

從域外有關(guān)立法情況看，均有與我國行政復(fù)議制度相類似的行政救濟(jì)程序。因法律傳統(tǒng)、司法體制、救濟(jì)體系等不同，對(duì)申請(qǐng)人資格的規(guī)定不盡相同。但共同點(diǎn)在于，大多數(shù)國家均堅(jiān)持“利害關(guān)系人”或“利益受影響、受侵害”等標(biāo)準(zhǔn)。

（一）美國有關(guān)規(guī)定

在美國，行政復(fù)議是請(qǐng)求司法救濟(jì)的前置程序。美國的行政復(fù)議申請(qǐng)人范圍非常廣泛，一方面，美國司法審查堅(jiān)持“窮盡行政救濟(jì)原則”，故起訴資格的逐步放寬意味著行政復(fù)議申請(qǐng)人的范圍也在擴(kuò)大。根據(jù)相關(guān)法院判例，行政程序法對(duì)一切在法律意義范圍內(nèi)受到行政行為侵害的人都授予了起訴資格，甚至具有主張他人利益的起訴資格；另一方面，美國行政復(fù)議屬于廣義裁決中的一種，凡有權(quán)申請(qǐng)行政裁決者，也有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。正式裁決的有權(quán)申請(qǐng)者范圍，從權(quán)利和利益直接受行政決定影響者，發(fā)展到間接受影響者。

（二）德國有關(guān)規(guī)定

德國的行政復(fù)議稱為異議審查。按照行政復(fù)議程序要求，申請(qǐng)人原則上必須出于維護(hù)自身權(quán)利，不存在公益復(fù)議。一般而言，申請(qǐng)人應(yīng)該證明自己的權(quán)利由于行政機(jī)關(guān)已采取的措施或因行政機(jī)關(guān)停止作出相應(yīng)措施而受到了侵害，有時(shí)只需主張影響其權(quán)利的行政行為不合目的即可。申請(qǐng)人主要是不利行政行為的相對(duì)人，有時(shí)也可以是受行政行為不利影響的第三人。申請(qǐng)人可以是自然人、法人，也可以是機(jī)構(gòu)和社團(tuán)，但必須具有行政程序法要求的參與能力和行為能力。

（三）日本有關(guān)規(guī)定

在日本，行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴。日本的《行政不服審查法》未明確規(guī)定申請(qǐng)人資格，但從其立法目的看，申請(qǐng)人應(yīng)具有不服申訴的“利益”。日本最高法院在一個(gè)案件中指出，“關(guān)于該處分具有進(jìn)行不服申訴的法律上的利益者，即因該處分，自己的權(quán)利或者法律上所保護(hù)的利益被侵害，或者必然地具有被侵害之危險(xiǎn)的人……”。因此，在對(duì)他人作出的處分而使自己遭受不利的情況下可以提出不服申訴，但對(duì)以保護(hù)第三人或一般國民利益為目的的處分不能提起不服申訴。

（四）法國有關(guān)規(guī)定

在法國，行政復(fù)議稱為行政救濟(jì)，包括善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)。善意救濟(jì)是當(dāng)事人向作出行政處分的原行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)；層級(jí)救濟(jì)是當(dāng)事人向作出行政處分的原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)。無論是善意救濟(jì)還是層級(jí)救濟(jì)都是公民的當(dāng)然權(quán)利，只要是行政行為的當(dāng)事人就可提出，如果要限制其資格就必須有法律明示或默示規(guī)定。

（五）其它國家有關(guān)規(guī)定

瑞士《行政程序法》第48條規(guī)定，得提起訴愿之人包括：（1）受被撤銷之行政處分影響之人，且其對(duì)該處分之撤銷或變更有受保護(hù)之利益；（2）其他之人、組織或官署，聯(lián)邦法律賦予其提起訴愿之權(quán)利者。西班牙《行政程序法》規(guī)定，對(duì)于行政行為有主觀權(quán)利或直接且屬人之正當(dāng)利益者都可提起訴愿；其《公共行政機(jī)關(guān)法律制度及共同的行政程序法》規(guī)定，利害關(guān)系人可提起訴愿。澳大利亞《行政上訴裁判所法》規(guī)定，申請(qǐng)人必須符合身份規(guī)定，即利益受到行政決定的影響，但其提起申訴不必有任何理由，只要行政上訴裁判所批準(zhǔn)審查行政決定，申請(qǐng)人就有資格提出申請(qǐng)，裁判所必須審查。

（六）我國臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定

臺(tái)灣地區(qū)“訴愿法”規(guī)定，自然人、法人、非法人團(tuán)體或其他受行政處分之相對(duì)人及利害關(guān)系人得提起訴愿。訴愿人既包括了行政處分的相對(duì)人，也包括利害關(guān)系人。

三、完善我國復(fù)議申請(qǐng)人主體資格認(rèn)定制度的建議

從域外有關(guān)制度規(guī)定看，對(duì)申請(qǐng)人主體資格認(rèn)定基本上實(shí)行彈性制度，并注重從不同角度完善救濟(jì)渠道。由于國情不同，沒有必要照搬域外做法。但是，結(jié)合我國行政復(fù)議實(shí)踐，進(jìn)行有選擇地借鑒是必要和可行的。

（一）正確把握法律上的利害關(guān)系，合理區(qū)分權(quán)益受到侵害的形式判斷與實(shí)質(zhì)審查

參照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規(guī)定，是否具有“法律上的利害關(guān)系”可以成為審查復(fù)議申請(qǐng)人資格的標(biāo)準(zhǔn)。在行政復(fù)議中，法律上的利害關(guān)系是指因法律規(guī)范保護(hù)范圍的權(quán)益可能受到行政行為不利影響，而在行政主體與受影響人之間產(chǎn)生的法律關(guān)系，可以歸結(jié)為行政法律關(guān)系。從行政復(fù)議辦案實(shí)踐中，主要有四種類型：一是行政主體有意通過行政行為創(chuàng)設(shè)的針對(duì)特定相對(duì)人的行政法律關(guān)系；二是行政行為以特定相對(duì)人為指向，但影響相對(duì)人以外其他人的合法權(quán)益，而在行政主體與其他人之間產(chǎn)生行政法律關(guān)系；三是事實(shí)行為侵犯他人的合法權(quán)益，而在行政主體與受害人之間產(chǎn)生行政法律關(guān)系；四是基于法律特別規(guī)定產(chǎn)生的行政法律關(guān)系。

從法律關(guān)系構(gòu)成看，至少由以下三個(gè)要素構(gòu)成：一是申請(qǐng)人認(rèn)為其受到了具體行政行為的不利影響，即存在真實(shí)的法律爭議。二是申請(qǐng)人的權(quán)益屬于與具體行政行為有關(guān)的法律規(guī)范保護(hù)范圍。三是具體行政行為客觀上具有影響申請(qǐng)人權(quán)益的可能性（而非現(xiàn)實(shí)性），即屬于行政行為影響所及的范圍。具體行政行為是否具有侵犯申請(qǐng)人權(quán)益的現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)性審查階段解決的問題。在審查立案階段，即便申請(qǐng)人提交的初步證據(jù)不足以證明其與具體行政行為具有利害關(guān)系，但只要該行為具有侵犯其權(quán)益的可能性，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)“優(yōu)勢證據(jù)原則”，先認(rèn)定其具有提起行政復(fù)議的申請(qǐng)人資格。在案件進(jìn)入實(shí)體審查階段，對(duì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人提交的證據(jù)進(jìn)行綜合分析后，再判定是否支持申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求。因此，只要申請(qǐng)人符合上述三個(gè)要素標(biāo)準(zhǔn)，即使合法權(quán)益未受實(shí)際不利影響，都不影響申請(qǐng)人資格，而只影響其在實(shí)體審理中能否得到支持。

（二）科學(xué)認(rèn)定特殊復(fù)議主體申請(qǐng)資格

對(duì)于實(shí)踐中存在的幾類特殊主體，要參照有關(guān)規(guī)定，實(shí)事求是地把握和處理：（1）關(guān)于公司股東行政復(fù)議申請(qǐng)資格問題。從法律上看，股權(quán)是股東向公司履行出資義務(wù)后所享有的權(quán)利，具有內(nèi)容具有綜合性、權(quán)利關(guān)系從屬性、權(quán)利行使間接性等特征。行政機(jī)關(guān)對(duì)公司的具體行政行為，尤其是注銷有關(guān)證照、強(qiáng)制整合兼并等重大行政行為，不僅涉及到企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，而且不同程度地直接或間接涉及股東權(quán)益。我們認(rèn)為，除了公司或法定代表人可以提起行政復(fù)議外，在公司或公司法人代表怠于維護(hù)公司權(quán)益情況下，股東有權(quán)以自己名義提起行政復(fù)議。（2）關(guān)于法人分支機(jī)構(gòu)行政復(fù)議申請(qǐng)資格問題。應(yīng)當(dāng)參照民事訴訟、行政訴訟有關(guān)規(guī)定，正確判定和區(qū)分該分支機(jī)構(gòu)是否屬于法律規(guī)定的除自然人、法人之外的“其他組織”。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（法發(fā)〔1992〕22號(hào)）規(guī)定，其他組織是指合法成立、有一定組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)。因此，在自身合法權(quán)益受到行政行為侵害后，法人分支機(jī)構(gòu)只要符合條件，就可以自己的名義提出行政復(fù)議申請(qǐng)。（3）關(guān)于村民或農(nóng)民集體成員行政復(fù)議申請(qǐng)資格問題。依據(jù)《物權(quán)法》、《行政復(fù)議法》等立法精神和最高人民法院在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》 （法釋〔2011〕20號(hào)）等規(guī)定，村委會(huì)或農(nóng)民集體怠于代表農(nóng)民集體維護(hù)集體權(quán)益時(shí)，過半數(shù)村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義共同提起復(fù)議或訴訟。

（三） 綜合把握復(fù)議申請(qǐng)人資格的構(gòu)成要件

對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)中規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)資格構(gòu)成要件，要全面理解和綜合把握。（1）申請(qǐng)人是合法權(quán)益受到具體行政行為影響的公民、法人或其他組織。這里的影響應(yīng)當(dāng)是指直接、現(xiàn)實(shí)的影響，權(quán)益受到具體行政行為間接、不確定影響的公民、法人或其他組織不具有復(fù)議申請(qǐng)人的資格。對(duì)于“影響”的判斷，應(yīng)當(dāng)是形式上的判斷，至于是否存在實(shí)質(zhì)上的影響需要到立案之后具體審查中來查明。（2）申請(qǐng)人是具體行政行為的相對(duì)人或相關(guān)人。相對(duì)人是具體行政行為的直接對(duì)象，與具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系，相對(duì)人作為復(fù)議申請(qǐng)人沒有爭議；行政相關(guān)人是指其合法權(quán)益受行政行為實(shí)質(zhì)影響的除行政相對(duì)人以外的公民、法人或者其他組織。相關(guān)人作為復(fù)議申請(qǐng)人是參照行政訴訟有關(guān)規(guī)定對(duì)復(fù)議受案范圍的適應(yīng)擴(kuò)大。這里的實(shí)質(zhì)影響，要求相關(guān)人的權(quán)益損害與行政行為間存在直接的因果關(guān)系。（3）復(fù)議申請(qǐng)?jiān)谛姓?fù)議受案范圍之內(nèi)?，F(xiàn)行法律對(duì)行政復(fù)議受案范圍做了明確規(guī)定，只有首先滿足行政復(fù)議受案范圍的規(guī)定，才能進(jìn)一步判定是否具有復(fù)議申請(qǐng)資格。

綜上所述，在確定復(fù)議申請(qǐng)人主體資格時(shí)，應(yīng)按照“寬嚴(yán)相濟(jì)”的原則，綜合把握“法律上的利害關(guān)系”、“權(quán)益受到侵害”等構(gòu)成要件，既要適當(dāng)擴(kuò)大范圍，充分保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，使當(dāng)事人獲得實(shí)體救濟(jì)；又要嚴(yán)格把關(guān)，防止當(dāng)事人權(quán)利濫用，節(jié)約復(fù)議成本，提高行政效率。