耿雯麗++余茂輝

摘 要：隨著中國進(jìn)入人口老齡化時(shí)代，農(nóng)民的養(yǎng)老問題也擺在了社會的面前。2009年中國政府開始實(shí)施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，湖北省在開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作中取得了一些成績，但從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的發(fā)展和農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求來看，還存在一些亟待解決的問題，需要從提高農(nóng)民對新農(nóng)保的認(rèn)知程度、加大公共財(cái)政的支持力度、提高新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰θ齻€(gè)層面加以解決。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；問題；對策；湖北省

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0055-02

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度概述

（一）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的概念

所謂農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是指由國家和社會組織實(shí)施的，對農(nóng)村老人在年老喪失勞動(dòng)能力后給予的最基本的物質(zhì)生活保障，包括生活上的扶助和精神上的慰藉、身心健康保障、以及安全感、受尊重等應(yīng)有權(quán)益的保護(hù)，這里我們主要強(qiáng)調(diào)的是生活上的扶持。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是相對于傳統(tǒng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，它是由政府組織、引導(dǎo)和實(shí)施，立足制度可持續(xù)發(fā)展，從實(shí)際出發(fā)，按照因地制宜、分類指導(dǎo)、分層管理、分步推進(jìn)、農(nóng)民自愿的思路，在有條件的地區(qū)和群眾中積極探索建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度，建立農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制，引導(dǎo)扶持被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的一種制度安排[1]。

（二）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的起源

盡管政府在1992年已經(jīng)著手試點(diǎn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，但受諸多因素的限制，導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)難以更進(jìn)一步地向前推進(jìn)和發(fā)展，使絕大部分農(nóng)村居民仍依賴傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，這明顯不能滿足現(xiàn)今社會發(fā)展形式下的農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求，也與社會保障體系制度的戰(zhàn)略目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。鑒于此，結(jié)合地方政府多年的實(shí)踐探索及其成功經(jīng)驗(yàn)，2009年8月召開全國“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)”（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)工作會，并于2009年9月1日頒布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2009]32號），要求從2009年年底在全國10%的縣市進(jìn)行試點(diǎn)，到2020年覆蓋到所有農(nóng)業(yè)人口的縣市，以解決停滯發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題[2]。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以被稱為新農(nóng)保，是相對于以前各地開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，過去的老農(nóng)保主要是農(nóng)民自己繳費(fèi)，而新農(nóng)保最大的特點(diǎn)是采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資模式，這種模式相對于早期的個(gè)人儲蓄模式有了很大的改進(jìn)，更能體現(xiàn)政府對農(nóng)民利益的關(guān)注。新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身，并實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。

二、當(dāng)前湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及原因剖析

湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開展以來，在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展迅速，深受廣大農(nóng)民群眾的歡迎，取得了可喜成績，在推動(dòng)全省農(nóng)村“三個(gè)文明”建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用[3]。但是，從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)自身的發(fā)展和農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求來看，湖北省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作還存在一些亟待解決的問題：

（一）發(fā)展不平衡，認(rèn)識存在誤區(qū)

湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作雖然走在全國前列，但發(fā)展不平衡。這個(gè)發(fā)展不平衡雖與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，但就在同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)內(nèi)，縣與縣（市）之間農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作發(fā)展不平衡性更為明顯[4]。究其原因：一是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作認(rèn)識存有較大差距。二是少數(shù)農(nóng)民對自我養(yǎng)老保障認(rèn)識不清，認(rèn)為養(yǎng)老是將來的事，有錢存銀行就行，何必參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是少數(shù)縣級財(cái)政認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是個(gè)人儲蓄為主，國家政策扶持，缺乏財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)扶持的積極性，影響到農(nóng)民的參保積極性。

（二）籌資機(jī)制存在很大的風(fēng)險(xiǎn)

在籌資機(jī)制上，新農(nóng)保確立了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和地方財(cái)政補(bǔ)貼三方分擔(dān)的原則，與老農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持相比，體現(xiàn)了作為社會保障主體的政府的責(zé)任。但同時(shí)，我們看到，地方政府財(cái)政支持能力和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度成為新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。即便在少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)，財(cái)政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的投入，主要放在縣、鄉(xiāng)政府，省、市兩級還缺乏專項(xiàng)投入。然而，從目前的體制看，縣、鄉(xiāng)兩級政府事權(quán)多、財(cái)權(quán)少，普遍存在財(cái)政困難，很多地方都是吃飯財(cái)政，不僅對新農(nóng)保的補(bǔ)貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差別很大，市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民收入又存在極大的不確定性，從而使新農(nóng)保的資金來源具有不確定性。從武漢市新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)看，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）兩級和村級集體補(bǔ)助超過一半，卻沒有國家和省級財(cái)政的支持。而新農(nóng)保作為一個(gè)剛性的制度安排，沒有國家和省一級財(cái)政的支持，其后基金籌集和待遇支付方面的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的[5]。出現(xiàn)這種狀況除了受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，其重要原因是：雖然從中央到省市各級財(cái)政反哺農(nóng)業(yè)的大政方針已定，但各級政府對建立新農(nóng)保制度、解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題的認(rèn)識程度和重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）基金保值、增值難度大

隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累量越來越多，同時(shí)，養(yǎng)老金的支付額度也愈來愈大，按照目前有關(guān)文件規(guī)定“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能存銀行、買國債”，靠儲蓄利息或國債利率來支撐基金的保值增值，這種單一的增值渠道，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值、增值進(jìn)入了“兩難”的境地：一是難以支付較高的利息差；二是基金增值渠道狹窄。

三、湖北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的對策

（一）提高農(nóng)民對新農(nóng)保的認(rèn)知程度

盡管湖北省廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)與過去相比有了很大提高，但是有些地方，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)農(nóng)民仍受傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老觀念的影響，農(nóng)民內(nèi)心還不能接受社會養(yǎng)老保險(xiǎn)這種保障制度。要切實(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，改變農(nóng)村養(yǎng)老觀念，充分利用重點(diǎn)人群的參保在廣大農(nóng)民中的影響力，加強(qiáng)對農(nóng)民參保意識的宣傳教育把政策措施宣傳透徹，深入人心，使農(nóng)民充分認(rèn)識到，年輕時(shí)為年老時(shí)做準(zhǔn)備是對本人和家庭所盡的責(zé)任。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)部門應(yīng)做好政策宣傳，通過實(shí)地宣傳、電視廣播、開展宣傳月活動(dòng)等有效宣傳方式，消除農(nóng)民的思想顧慮，逐步增強(qiáng)農(nóng)民保險(xiǎn)意識及改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性。在宣傳內(nèi)容上，力求通俗易懂，直觀可信，使廣大農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)有充分的認(rèn)識，消除老百姓對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識上的誤區(qū)，避免農(nóng)民產(chǎn)生逆反心理，提高他們參保的積極性。在宣傳形式上，要改“點(diǎn)式宣傳”為“鏈?zhǔn)叫麄鳌保瑘?jiān)持宣傳的持久性和持續(xù)性，做到“報(bào)紙有文章、電臺有聲音、電視有圖像”，提高宣傳的覆蓋率和農(nóng)民的知曉率[6]。endprint

（二）加大公共財(cái)政對新農(nóng)保制度的支持力度

農(nóng)村基本養(yǎng)老保障基金主要依靠政府公共財(cái)政支持，這是發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本經(jīng)驗(yàn)。要保證新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，地方財(cái)政預(yù)算每年要確定一定的比例，切出專門的一塊，充實(shí)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金，而且要隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長[7]。只是，目前由于城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)已使中央財(cái)政困難重重，省級財(cái)政也主要對落后地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會保障進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上完全依賴于地方財(cái)政，但從長期發(fā)展來看，新型的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)要逐步體現(xiàn)中央財(cái)政和省、市一級財(cái)政的責(zé)任，這是可持續(xù)發(fā)展的重要條件。在目前條件下，可首先通過稅收和相關(guān)金融優(yōu)惠政策來支持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

（三）提高新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰?/p>

“新農(nóng)?！痹陴B(yǎng)老基金的來源方面進(jìn)行了創(chuàng)新，但在基金的保值和增值方面仍未做出明確規(guī)定。然而，人口老齡化的過快發(fā)展、參保人數(shù)逐年增多、“新農(nóng)保”籌資模式的選擇、資本市場的發(fā)展都要求“新農(nóng)?！钡幕鹨M(jìn)行有效運(yùn)營。基金的保值和增值是“新農(nóng)?！钡靡越】?、可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一[8]。對于基金的投資與運(yùn)營，是以安全性為基本原則，在保值的同時(shí)應(yīng)該確保有效率的增值。除了將大量的資金存入國有商業(yè)銀行和購買國券，還應(yīng)考慮拓寬其投資渠道，嘗試進(jìn)入國家大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；也可經(jīng)過謹(jǐn)慎科的測算，劃撥少部分基金投資風(fēng)險(xiǎn)較低、信用等級高的金融債券、企業(yè)債券和股票[9]。同時(shí)應(yīng)該有選擇對這些投資渠道進(jìn)行有效組合，才能分解風(fēng)險(xiǎn)，取得較好的收益，確保農(nóng)民的養(yǎng)老錢不貶值。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]endprint