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（重慶市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 重慶401121）

一、不斷完善國資管理體制與監(jiān)督機制是深化改革的重大任務(wù)

黨的十六大報告明確指出的“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)”，確立了國有資產(chǎn)管理體制改革的重要地位。經(jīng)過十多年的努力，國有企業(yè)的管理體制和運行機制發(fā)生了重大變化，國有經(jīng)濟的運行質(zhì)量和發(fā)展速度有了顯著提高，國有經(jīng)濟的控制力和影響力大大增強。但是，國有產(chǎn)權(quán)不清晰、國企多元化改革深度不夠、國資布局結(jié)構(gòu)不合理、混合所有制經(jīng)濟比重不高、企業(yè)市場化機制不活、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、國企盈利能力不高等問題仍較為突出。黨的十八屆三中全會明確提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”只有不斷解決國資管理與監(jiān)督過程中所面臨的困境，才能不斷完善國有資產(chǎn)管理體制與監(jiān)督機制。

二、國資管理與監(jiān)督中所面臨的主要困境

（一）產(chǎn)權(quán)不明晰現(xiàn)象仍然存在。在國有企業(yè)改革的過程中，國有企業(yè)的控股方式較為多元化，同時國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)也變得較為復(fù)雜。我國國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)雖在縱向上明確規(guī)定“中央與地方分屬”原則，但是在橫向上——不同投資主體之間，并沒有較為詳細(xì)的產(chǎn)權(quán)明細(xì)原則。一是產(chǎn)權(quán)登記的滯后性，企業(yè)未及時辦理新公司設(shè)立登記及公司合并、分立、重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等變更登記；二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，存在母子公司交叉持股、多次混合、代持等現(xiàn)象，歷史原因股權(quán)未及時辦理工商登記及變更手續(xù)等。因此，不同投資主體之間就國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭議的現(xiàn)象較為普遍。

（二）產(chǎn)業(yè)布局需進一步優(yōu)化。一是主業(yè)需要更加突出和精干。企業(yè)核心競爭力不強，做優(yōu)做強傳統(tǒng)實體產(chǎn)業(yè)的積極性下降，投資擔(dān)保、小貸、基金等類金融企業(yè)的熱情高漲。二是國資布局需更加優(yōu)化，還有相當(dāng)一部分國有資本分布在低效、無效、非主業(yè)領(lǐng)域，國有資本在優(yōu)勢領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)鏈高端、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的集中度不高。工商產(chǎn)業(yè)集團盈利水平較低，虧損企業(yè)比重出現(xiàn)增長態(tài)勢。從重慶市2012年國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記可以看出，國有資本大部分集中在商品貿(mào)易、交通運輸、房屋建筑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對高科技信息技術(shù)、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的投資占比較低。三是結(jié)構(gòu)調(diào)整需加大。一方面企業(yè)管理鏈條過長，急需壓縮，一些企業(yè)投資延伸至4級及以下，極個別達(dá)8級之多，存在企業(yè)集團管理鏈條過長、資本布局較分散、經(jīng)營效率不高、集團管控能力較弱等問題，成為影響集團主業(yè)發(fā)展、提升管理水平的一大瓶頸。另一方面監(jiān)管企業(yè)之間非主業(yè)、非優(yōu)勢業(yè)務(wù)、同類業(yè)務(wù)間的重組整合任務(wù)還相當(dāng)繁重。

（三）股份制、公司制改造步伐需加快。市場經(jīng)濟條件下，國有資產(chǎn)的資本形態(tài)是在公司制的基礎(chǔ)上結(jié)合 “參與制”的形式來實現(xiàn)的，并通過此種形式來擴大社會資本的參與度，增加國有資產(chǎn)對社會資本的控制力度。但是，現(xiàn)階段我國國有獨資企業(yè)以及國有控股企業(yè)數(shù)量仍然較多，“一股獨大”現(xiàn)象仍然存在，混合所有制經(jīng)濟比重不高。截至2012年底，全國未進行公司制改革的國有企業(yè)約5 000多家，國有獨資企業(yè)約2 000多家，國有控股企業(yè)約9 000多家。這不僅不利于放大國有資本功能，也不利于完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。

（四）國有企業(yè)內(nèi)部管理不完善。國有資產(chǎn)的流失是國有資產(chǎn)管理中相當(dāng)棘手的問題。在國有資產(chǎn)的管理過程中，除了國有資產(chǎn)的自然流失以外，還有一些人為原因?qū)е聡匈Y產(chǎn)的流失。比如，為滿足業(yè)績考核要求，通過指使財務(wù)人員技術(shù)處理財務(wù)報表，虛列成本，虛增收入，隱匿大量潛虧：應(yīng)收賬款長期掛賬無人追收，或已收回款項挪作他用仍虛掛資產(chǎn)；因選址錯誤或地質(zhì)原因等造成在建工程損失不進行賬務(wù)處理；不定期盤點，賬實不符、有賬無物現(xiàn)象比比皆是。如2004年12月28日，四川長虹公告稱，全額收回公司美國經(jīng)銷商APEX公司所欠賬款存在較大困難，公司董事會決定對該項應(yīng)收賬款計提壞賬準(zhǔn)備。此外，該公司還將對委托南方證券國債投資余額以及存貨、短期投資等事項計提相應(yīng)的減值準(zhǔn)備，其中公司打算對委托南方證券國債投資余額計提減值準(zhǔn)備涉及資金1.828億元，這使得其壞賬計提總值可能高達(dá)30億元人民幣，四川長虹因此將出現(xiàn)上市十年以來的首次虧損，而且是數(shù)十億元的巨額虧損。通過評估環(huán)節(jié)也可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，企業(yè)作為委托方要求中介機構(gòu)進行目的性評估，轉(zhuǎn)讓時，低評國有資產(chǎn)，賤賣給其他企業(yè)。如2010年，南昌化工原料廠在不簽署產(chǎn)權(quán)交易合同的情況下，將企業(yè)出售給國外某大型企業(yè)，造成國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。收購時，高評非國有資產(chǎn)，高價收購。如重慶某國有企業(yè)收購非國有企業(yè)，因民營企業(yè)故意欺騙，加之中介機構(gòu)失職，未按評估準(zhǔn)則進行盤點，收購?fù)瓿珊?，發(fā)現(xiàn)倉庫中僅門口處堆放少量實物，上億元的貨物根本不存在，損失慘重。

（五）法人治理結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。國有獨資企業(yè)集團中，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層制衡機制有待加強，法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善。從董事會人員構(gòu)成上，大部分由企業(yè)集團人員構(gòu)成，外部董事、獨立董事占比較少，且大多數(shù)外部董事從高校聘請，理論功底深厚，但對企業(yè)實際情況及國資監(jiān)管政策并不十分熟悉，因此，董事會決策仍存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象。部分省市國有企業(yè)監(jiān)事會實行了外派內(nèi)設(shè)后，監(jiān)事長、監(jiān)事的薪酬均由企業(yè)支付，卻出現(xiàn)了監(jiān)督檢查報告反映企業(yè)存在的問題泛泛而談、輕描淡寫，而對企業(yè)需政府支持的事項卻占用大量篇幅、大書特書的現(xiàn)象，監(jiān)督職能未能充分發(fā)揮。經(jīng)理層中部分人員也是董事會成員，既是決策者又是執(zhí)行者，并均通過行政任免，帶有明顯的地域或部門特征，沒有做到市場化、職業(yè)化、專業(yè)化，無法調(diào)動其積極性。

（六）國資監(jiān)管法律法規(guī)系統(tǒng)不完善。目前，我國關(guān)于國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的立法不全面，多數(shù)國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督糾紛在實體上是依照《公司法》、《證券法》以及國務(wù)院制定的《企業(yè)國有資產(chǎn)管理暫行條例》，程序上則多依照《行政訴訟法》以及相關(guān)行政類案件程序法規(guī)來處理。法律法規(guī)系統(tǒng)的不完善，直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)的監(jiān)督不力。不法分子利用“法律空白”，侵吞國有資產(chǎn)謀取私利的現(xiàn)象屢見不鮮。

（七）信息不對稱，國資監(jiān)管乏力。雖然部分省市已經(jīng)建立國有企業(yè)重大投資決策失誤責(zé)任追究制度和資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度，但因操作性不強或執(zhí)行不嚴(yán)，國有企業(yè)為了追逐更大利益的賭博式投機行為就不會是偶然的個別現(xiàn)象，從而會導(dǎo)致風(fēng)險的加大，給整個企業(yè)帶來損失。由于信息不對稱，投資、并購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為審批反而成為企業(yè)的擋箭牌，可行性研究報告成了“可批報告”，甚至出現(xiàn)企業(yè)報送改制方案與實際操作方案不一致的現(xiàn)象；隨著金融業(yè)的飛速發(fā)展，很多國有企業(yè)為追求短期效益，以使國有資產(chǎn)能夠迅速增值，在既無專業(yè)人才又無風(fēng)險防范措施的情況下，投資股市、金融衍生品等高風(fēng)險行業(yè)，埋下國有資產(chǎn)流失的隱患。比如眾所周知的中航油事件，中國航油新加坡公司無視國家禁令進行違規(guī)操作，加之期貨交易量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了現(xiàn)貨交易量，投機行為造成了5.54億美元的巨額虧損。

三、進一步完善國資管理體制與監(jiān)督機制之對策

（一）加強管理，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一是將產(chǎn)權(quán)登記作為工商登記的前置條件，與工商管理部門聯(lián)動，凡是未進行產(chǎn)權(quán)登記的不得辦理工商登記相關(guān)手續(xù)，做到應(yīng)登必登。二是加快產(chǎn)權(quán)管理信息化建設(shè)步伐，建立企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易信息監(jiān)測系統(tǒng)、上市公司國有股權(quán)管理信息系統(tǒng)、產(chǎn)權(quán)登記管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)評估管理信息系統(tǒng)等，通過在線監(jiān)測，督促企業(yè)規(guī)范、及時登記，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)登記全覆蓋，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)登記“監(jiān)視器”功能。三是規(guī)范企業(yè)投資行為，原則上不同意企業(yè)通過母子交叉入股方式設(shè)立新公司，確保產(chǎn)權(quán)清晰。四是對存在產(chǎn)權(quán)糾紛事項進行產(chǎn)權(quán)界定，對歷史形成的代持股現(xiàn)象予以糾正。

（二）調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高國有資本的營運效益。按照“有所為有所不為”、“有進有退”雙向選擇的原則，完善國有資本退出機制，對國有經(jīng)濟布局進行規(guī)劃、重組與優(yōu)化，進一步突出和精干主業(yè)，推動國有資本從低效、無效、非主業(yè)領(lǐng)域退出，向重點行業(yè)集中，向優(yōu)勢領(lǐng)域集中，向產(chǎn)業(yè)鏈高端集中，向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中。同時，通過資本運作和資產(chǎn)置換來盤活國有資本，增強國有資本的流動性和企業(yè)的現(xiàn)金流量，把國有企業(yè)中僵化、不能流動的國有資本變?yōu)榭蓪崿F(xiàn)的現(xiàn)金流和資本流，使人才、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素由“閑置”向“短缺”轉(zhuǎn)移，提高國有資本的營運效益，實現(xiàn)國有資本保值增值。

（三）大膽放權(quán)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。大膽放權(quán)，不僅僅包括經(jīng)營權(quán)上的放權(quán)，還包括對社會資本的放權(quán)，使得社會資本流入國有企業(yè)的門檻更低。一方面，劃分國資委與國有資本運營公司的職能，賦予企業(yè)更多的自主權(quán)，推動國資委監(jiān)管方式由資產(chǎn)管理為主向以資本管理為主轉(zhuǎn)變，形成以資本為紐帶、以章程為依據(jù)的國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管體系，按照資本行權(quán)履責(zé)，強化企業(yè)市場主體地位。打造更加專業(yè)化、職業(yè)化的董事、監(jiān)事和經(jīng)理層隊伍，增加外部董事的比例，增加出資人派出董事、監(jiān)事的比例，開展市場化選聘經(jīng)理層試點，探索更加市場化的經(jīng)營機制，充分調(diào)動和發(fā)揮董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的作用，形成有效制衡的治理機制。另一方面，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，使上市成為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重要途徑，同時，積極引入各類資本參與國企改制重組，向各類資本開放重點項目投資，促進國有資本與非國有資本相互融合、交叉持股、共同發(fā)展。

（四）加強監(jiān)管，構(gòu)建多層次監(jiān)督體系。形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效。一是賦予監(jiān)事會辦事處監(jiān)督檢查權(quán)力，對集團內(nèi)設(shè)監(jiān)事會、審計部門可進行抽查及對企業(yè)進行延伸檢查，同時可列席企業(yè)董事會，進一步加強對企業(yè)的監(jiān)管；二是除集中檢查、專項檢查等定期檢查外，還應(yīng)加大企業(yè)日常監(jiān)督力度，將檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時督促企業(yè)整改并與企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬考核掛鉤；三是加大紀(jì)檢監(jiān)察部門的跟蹤、監(jiān)察力度，防止國有資產(chǎn)流失；四是充分發(fā)揮中介機構(gòu)及審計部門的作用，加強企業(yè)年報審計、經(jīng)濟責(zé)任審計，并明確重點審計內(nèi)容，將審計結(jié)果嚴(yán)格運用于企業(yè)負(fù)責(zé)人風(fēng)險金兌現(xiàn)及薪酬發(fā)放之中。

（五）清理文件，完善法律法規(guī)監(jiān)督機制。一是應(yīng)當(dāng)不斷總結(jié)國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督過程中的經(jīng)驗，清理與現(xiàn)行環(huán)境不相符合的規(guī)章制度，針對所遇到的新情況、新問題修訂、出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，并形成科學(xué)、和諧、統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。二是針對現(xiàn)行監(jiān)管制度中的“空白”、“真空”地帶，及時制定相應(yīng)法律法規(guī)，防止被鉆空子。三是應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)或者司法監(jiān)督程序中引入聽證會制度，以確保司法規(guī)定與國資管理相關(guān)規(guī)定相吻合，防止通過司法程序?qū)е聡匈Y產(chǎn)流失。2003年，河南省洛陽市在關(guān)于國有資產(chǎn)處置方面引入了群眾聽證制度，該制度不僅在一定程度上發(fā)揮了群眾的監(jiān)督權(quán)利，還在很大程度上規(guī)范了國有資產(chǎn)的處置程序，在一定程度上避免了違規(guī)操作。

（六）加大考核，建立責(zé)任追究制度。完善薪酬分配機制，建立更加科學(xué)的考核指標(biāo)體系，進一步完善重大投資決策失誤責(zé)任追究制度和資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度，關(guān)鍵是提高執(zhí)行力，防止出現(xiàn)委托代理機制下的短期行為，防止代理者做出損害企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展利益的行為，或追逐高收益的投機行為，或為了個別利益損害企業(yè)利益的行為，給整個企業(yè)帶來風(fēng)險和損失。

總之，加強國資管理和監(jiān)督對國家構(gòu)建和諧社會以及國家穩(wěn)定發(fā)展都有著重要的意義。只有通過政府、企業(yè)以及社會群眾的共同努力，才能使國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督機制更加完善，保護人民和國家的利益。