(清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院圖書館 廣東清遠(yuǎn) 511510)

1 引言

信息時代，圖書館作為社會信息服務(wù)系統(tǒng)的組成部分，其重要性日漸突出。制定一部統(tǒng)一的圖書館法，無疑有助于加強(qiáng)對圖書館事業(yè)的宏觀管理，有利于明確圖書館在信息社會中的地位和作用。而法律責(zé)任是圖書館法強(qiáng)制力和約束力的根本體現(xiàn)，是司法工作判決、裁定的參考，也是增強(qiáng)圖書館法律主體遵法、守法意識的保障，〔1〕因而法律責(zé)任是一部圖書館法必不可少的內(nèi)容。有無法律責(zé)任對是否承擔(dān)法律后果具有決定意義。因此，違法者是否受到法律的處罰以及受到何種處罰均應(yīng)按照法律責(zé)任的規(guī)定處理，圖書館法的法律責(zé)任能保證圖書館法的順利實施?！?〕

學(xué)者們從多個角度肯定了圖書館法中法律責(zé)任的重要性，如有學(xué)者認(rèn)為公共圖書館立法必須明確各級政府作為設(shè)置主體的法律責(zé)任，〔3〕同時，很有必要明確圖書館罰款的法律地位?！?〕圖書館違反法律與法規(guī)所規(guī)定的作為義務(wù)及其構(gòu)成條件就是圖書館不作為，承擔(dān)的責(zé)任主要是行政責(zé)任，同時還包括民事和刑事責(zé)任?！?〕目前，在我國即將進(jìn)行圖書館法立法的大背景下，探討國外圖書館法中有關(guān)法律責(zé)任的條款對我國圖書館立法具有重大意義。

2 國外公共圖書館法概況及其法律責(zé)任分析

筆者在閱讀國外26部全國性的公共圖書館法或綜合性圖書館法的基礎(chǔ)上，分析其法律責(zé)任的內(nèi)容，總結(jié)其特點和規(guī)律。

2.1 多數(shù)公共圖書館法設(shè)立法律責(zé)任條款

從表1可知，各國頒布或修訂時間不一致，頒布或修訂時間最早的是巴巴多斯于1904年頒布的《公共圖書館法》，最新頒布并修訂的是印度尼西亞于2007年頒布的《印度尼西亞共和國關(guān)于圖書館的法》。20世紀(jì)80年代至今是公共圖書館法修訂和頒布最多的時期，共20個國家，占國家總數(shù)的76.9%，這與國際上法制化研究與建設(shè)日益成熟密不可分。26部國家級的公共圖書館法中涉及法律責(zé)任的有19部，占總數(shù)的73.1%；涉及對遵守相關(guān)法律法規(guī)或表現(xiàn)突出的個人、圖書館及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎勵的分別是印度尼西亞和美國的公共圖書館法。下面主要從對相關(guān)行為的獎勵及違法行為的懲罰兩大方面分析國外公共圖書館法。

表1 國外新頒布或修訂的全國性公共圖書館法概況

非洲 納米比亞 納米比亞圖書館及信息服務(wù)法〔7〕有 2000阿根廷 公共圖書館法〔8〕 無 1986安提瓜和巴布達(dá) 中心圖書館法〔9〕 有 1951巴巴多斯 公共圖書館法〔10〕 有 1904加拿大 公共圖書館法〔11〕 有 2003美國 圖書館和博物館法〔12〕 有 2003墨西哥 通用圖書館法〔13〕 無 1988特立尼達(dá)和多巴哥 國家圖書館和信息系統(tǒng)法〔14〕有 1998牙買加 牙買加圖書館服務(wù)法〔15〕 有 1949美洲愛爾蘭 公共圖書館法〔16〕 有 1947冰島 公共圖書館法第36號文件〔17〕無 1997丹麥 圖書館服務(wù)法〔18〕 有 2000俄羅斯 俄羅斯圖書館事業(yè)聯(lián)邦法〔19〕有 1994芬蘭 圖書館法〔20〕 有 1998立陶宛 立陶宛共和國圖書館法〔21〕 有 2004挪威 圖書館法〔22〕 無 1985瑞典 圖書館服務(wù)法〔23〕 無 1996斯洛伐克 圖書館法〔24〕 有 2000斯洛文尼亞 圖書館事業(yè)法〔25〕 有 2001英國 公共圖書館和博物館法〔26〕 有 1964歐洲亞洲菲律賓 共和國法第7743號〔27〕 無 1994韓國 圖書館法〔28〕 有 2006日本 圖書館法〔29〕 有 1999印度 公共圖書館圖書及報紙呈交法〔30〕 有 1954印度尼西亞 印度尼西亞共和國關(guān)于圖書館的法〔31〕有 2007

2.2 公共圖書館法中的獎勵辦法不明確

只有美國和印度尼西亞規(guī)定了獎勵辦法，且并未放在法律責(zé)任中，其獎勵是單列的?！队《饶嵛鱽喒埠蛧P(guān)于圖書館的法》規(guī)定：對于保存并保護(hù)法律文件的人進(jìn)行獎勵；對于成功舉辦“愛圖書”、“愛閱讀”等文明活動的相關(guān)單位和個人進(jìn)行獎勵。可見，印度尼西亞鼓勵圖書館等部門舉辦相應(yīng)的文明活動來帶動全國的學(xué)習(xí)氣氛，并以法律的形式肯定了圖書館在文化傳播、社會學(xué)習(xí)中的重要地位。但其沒有明確提出獎勵的內(nèi)容、形式、主體等。美國的《圖書館和博物館法》規(guī)定：主席可以根據(jù)博物館和圖書館服務(wù)委員會的意見，每年分別給表現(xiàn)突出的、并對所服務(wù)的社區(qū)領(lǐng)域有重大貢獻(xiàn)的圖書館和博物館授予國家獎勵。美國在此以法律的形式規(guī)定了獎勵的級別、頻率和獎勵的主體，同時確定了一定的獎勵判斷標(biāo)準(zhǔn)，即要根據(jù)“博物館和圖書館服務(wù)委員會的意見”?？傊?，國外圖書館法中設(shè)立關(guān)于獎勵條款的國家比較少，且相關(guān)獎勵辦法不明確、不具體。

2.3 公共圖書館法中的處罰呈現(xiàn)多樣性

法律責(zé)任類型不同，法律責(zé)任的承擔(dān)方式也不同，某一法律事實可以引起民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系的一起或數(shù)起，因此不能單獨區(qū)分某一行為是民事的或行政的?！?2〕筆者從法律責(zé)任的承擔(dān)方式上對涉及懲罰辦法的國外19部圖書館法的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行歸納分析，發(fā)現(xiàn)國外公共圖書館法中處罰類型呈現(xiàn)多樣性，主要包括罰款、拘留或監(jiān)禁、賠償損失、行為強(qiáng)制制止及相關(guān)禁止性規(guī)定等，這些既涉及民事責(zé)任，又涉及行政責(zé)任和刑事責(zé)任，沒有明確加以區(qū)分。

2.3.1 罰款的處罰方式占多數(shù)

罰款處罰是法律中規(guī)定個人、機(jī)構(gòu)等違反圖書館法或條例中的相應(yīng)規(guī)定，對圖書館造成損失的行為所采取的一種處罰辦法。19部全國性的公共圖書館法中，有14部法律對違法行為規(guī)定了罰款，具體內(nèi)容見表2。

從表2中可見，這些有罰款規(guī)定的法律中，相關(guān)規(guī)定詳略不一，因此其明確性也不一樣。多數(shù)國家傾向于實施罰款的處罰方式，并將相關(guān)處罰辦法單列一條，有些還單列一章，罰款處罰不僅針對圖書館用戶，而且針對圖書館的相關(guān)負(fù)責(zé)人。由于各國國情不一，相關(guān)罰款規(guī)定的詳略及具體性也不同。

表2 有罰款規(guī)定的法律條款內(nèi)容

加拿大的《公共圖書館法》省圖書館館長可根據(jù)相關(guān)條款對任何不按時歸還公共圖書館或流動圖書館的圖書或其他圖書館資料的用戶處以罰金。任何人如果沒有圖書館的允許保留書和其他圖書館資料，或損壞書和圖書館資料及財產(chǎn)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，即是違法，并將被立即處以不超過50美元的罰款或賠償書、資料和財產(chǎn)的成本損失，并以較多的為依據(jù)。是特立尼達(dá)和多巴哥的《國家圖書館和信息系統(tǒng)法》部長可根據(jù)委員會的建議，制定相應(yīng)的按該法律要求的或允許的規(guī)則，包括針對違法行為制定相應(yīng)的最多不超過5000美元的罰款。是丹麥的《圖書館服務(wù)法》圖書館必須給用戶制定一系列的規(guī)則。這些規(guī)則必須包括讀者借書的身份條件，借書期限，管理收費，對沒有損壞的書而不按時歸還的責(zé)任，罰款和收費，以及執(zhí)行法院的相關(guān)規(guī)定。是芬蘭的《圖書館法》 違反圖書館的規(guī)章，應(yīng)征收與違法行為相應(yīng)的罰款。 是斯洛伐克的《圖書館法》（1）政府部門可處以罰款，對不同違法行為，可處2萬到150萬克朗的罰款；（2）在決定罰款時要特別考慮到非法行為的嚴(yán)重程度、方式、持續(xù)時間、后果和過失的程度；（3）罰款應(yīng)在政府部門發(fā)現(xiàn)違法行為一年內(nèi)到違法行為發(fā)生的三年之內(nèi)付清；（4）可重復(fù)處以罰款，直到一年之內(nèi)滿足政府部門要求的義務(wù)時才停止；（5）據(jù)本法規(guī)定的罰款應(yīng)在決定下達(dá)之日起30天內(nèi)付清才能完結(jié)。據(jù)本法律制定的懲罰程序應(yīng)遵守專門的規(guī)則；（6）罰款是國家預(yù)算收入之一。是（單列一章）斯洛文尼亞的《圖書館事業(yè)法》一個圖書館負(fù)責(zé)人違法將被罰款10萬到30萬拉爾：1、如果他違反了用戶的自由基本服務(wù)權(quán)利（第8條）；2、如果他開始提供圖書館的服務(wù)卻在做這些活動過程中或之前進(jìn)入圖書館登記處時沒有按條件完成最終的管理。是（單列一章）英國的《公共圖書館和博物館法》在不違背當(dāng)?shù)卣ㄏ嚓P(guān)規(guī)定的前提下，相關(guān)條例可以包括對征收罰款的條款。 是

2.3.2 行為的強(qiáng)制制止規(guī)定了處罰的實施者

行為的強(qiáng)制制止指針對違法行為，能直接采取相關(guān)措施制止相應(yīng)的違法行為，或采取對策使其受到相應(yīng)的懲罰。涉及到行為的強(qiáng)制制止的國家及其條款見表3。

表3 涉及行為的強(qiáng)制制止的法律條款內(nèi)容

從表3可知，關(guān)于行為的強(qiáng)制制止的規(guī)定，不僅針對圖書館用戶的違法行為，而且也針對圖書館等組織的違法行為。且多數(shù)國家對于相關(guān)違法行為，明確規(guī)定了處罰的實施者，并且都是單列一條加以規(guī)定，如所羅門群島賦予圖書館員相關(guān)處罰權(quán)力，加拿大賦予部長一定的處罰權(quán)力等。

2.3.3 禁止性規(guī)定針對特定行為

表4 涉及禁止性規(guī)定的法律條款內(nèi)容

禁止性規(guī)定即在法律中明確某些行為是禁止的、不允許的。國外圖書館法中涉及禁止性規(guī)定的比較少，主要有所羅門群島、特立尼達(dá)和多巴哥及俄羅斯的法律。從表4中可見，關(guān)于禁止性規(guī)定的條款多指向相關(guān)的違法行為，是對相關(guān)行為加以制止，即法律規(guī)定任何人或組織不能表現(xiàn)出相關(guān)的違法行為，但對違法行為如何處罰卻不明確、不具體。此外，俄羅斯的相關(guān)禁止性規(guī)定是分散的，不是集中在某一條中，是在相關(guān)規(guī)定后面，明文規(guī)定某些行為的不允許，這與我國地方性圖書館管理辦法有類似的地方。

2.3.4 賠償損失處罰方式主要針對用戶

以彌補(bǔ)圖書館相應(yīng)的損失為目的所進(jìn)行的比較輕微的懲罰，一般只要求賠償相應(yīng)損失或圖書資料的原價。關(guān)于補(bǔ)償損失的承擔(dān)方式涉及四個國家，包括印度、加拿大、立陶宛和俄羅斯，如立陶宛規(guī)定“不按時歸還圖書資料，根據(jù)條例中的規(guī)定將補(bǔ)償圖書館的使用”；俄羅斯規(guī)定“破壞圖書館利用規(guī)則和使圖書館遭受損失的用戶，按規(guī)則所定數(shù)額賠償損失”。這些國家都將相應(yīng)的條款單列一條。關(guān)于補(bǔ)償圖書館損失的規(guī)定主要是針對用戶，但沒有對補(bǔ)償作具體說明。

2.3.5 其他處罰方式涉及刑事責(zé)任和行政責(zé)任

有些國家對違法行為采用了拘留或監(jiān)禁的處罰方式，如納米比亞明確了監(jiān)禁的時間。還有些國家在圖書館法中涉及到刑事責(zé)任條款，如丹麥的《圖書館服務(wù)法》規(guī)定“根據(jù)刑法第5部分規(guī)定，可以給法人給予刑事責(zé)任”。有些國家在法律中則明確了行政處罰，如印度尼西亞單列一條規(guī)定所有的圖書館如不執(zhí)行相應(yīng)的條款將受到行政制裁，并說明強(qiáng)制的行政制裁將在政府法規(guī)中得以詳細(xì)規(guī)定。此外，印度還規(guī)定了違法行為的認(rèn)定程序事項。雖然只有個別圖書館法中涉及刑事責(zé)任和行政責(zé)任，但這也給我們一定的借鑒。

3 國外圖書館立法實踐對我國圖書館立法的啟示

從以上的分析可以看出國外公共圖書館法有關(guān)法律責(zé)任的特點，結(jié)合我國現(xiàn)有的地方性公共圖書館管理辦法，能得出對我國公共圖書館立法的有益啟示。

3.1 我國部分省、直轄市現(xiàn)有的公共圖書館管理辦法現(xiàn)狀

目前，我國還沒有全國性的圖書館法，部分省、直轄市現(xiàn)有的公共圖書館管理辦法、管理條例中有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，不僅詳略不一，且對法律責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定差別很大。部分省、直轄市圖書館管理辦法中法律責(zé)任的承擔(dān)方式見表5。

表5 我國部分省、市公共圖書館管理辦法中法律責(zé)任的承擔(dān)方式

從表5可以看出，除河南省的圖書館管理辦法中沒有表彰與獎勵的規(guī)定外，其他8個省、直轄市都有相應(yīng)的獎勵條款規(guī)定。除廣西圖書館管理辦法對法律責(zé)任的規(guī)定比較簡單外，其他地區(qū)都比較詳盡，因而只有廣西沒有賠償要求、罰款規(guī)定和罰款額度的限制。9個地區(qū)的圖書館管理辦法都有針對用戶、圖書館等的違法行為，由上級主管部門給予“限期改正”處理，都針對某些違法行為，提出禁止性規(guī)定。除了上海和廣西沒有“行政處分”的處罰外，其他地區(qū)都有這一處罰措施。對于批評教育的處罰辦法，有一半以上的地區(qū)有相應(yīng)的規(guī)定。其中有7個地區(qū)對于情節(jié)特別嚴(yán)重的違法行為規(guī)定了要依法追究刑事責(zé)任。

3.2 國外圖書館立法對我國的啟示

3.2.1 我國圖書館法應(yīng)當(dāng)設(shè)定獎勵條款

雖然國外只有美國和印度尼西亞規(guī)定了獎勵辦法，但我國地方性公共圖書館管理辦法幾乎都涉及到獎勵條款，上海、廣西和內(nèi)蒙古在其法律中直接用“獎勵與處罰”取代“法律責(zé)任”這一條目，并且我國地方性圖書館管理辦法都明確了相關(guān)的獎勵主體、獎勵對象和獎勵行為。而參照我國已有的法律，如我國的檔案法，其中也涉及到獎勵條款，但其沒有將獎勵條款放在法律責(zé)任章節(jié)中，而是放在相應(yīng)的條款后面，對相關(guān)行為涉及的個人和單位進(jìn)行獎勵。因此參照國外圖書館法的實踐，我國的地方性圖書館管理辦法和相關(guān)法律傳統(tǒng)，在我國的圖書館法中應(yīng)當(dāng)設(shè)定獎勵條款，該條款要明確獎勵的相關(guān)主體、對象和行為，獎勵不屬于法律責(zé)任類，所以不應(yīng)放在法律責(zé)任中。對于獎勵的部分，最好另外制定相關(guān)的圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)或績效考核標(biāo)準(zhǔn)，以確定圖書館或相關(guān)人員是否達(dá)到了相應(yīng)的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，不然，相關(guān)的獎勵規(guī)定將形同虛設(shè)。

3.2.2 法律責(zé)任中相關(guān)處罰方式應(yīng)明確側(cè)重點

國外公共圖書館法中處罰類型比較多樣化，主要有罰款、拘留或監(jiān)禁、賠償損失、行為強(qiáng)制制止及相關(guān)禁止性規(guī)定等類型，而我國地方性圖書館管理辦法的處罰方式更多，不僅有民事責(zé)任，而且有行政責(zé)任和刑事責(zé)任，這在我國的圖書館法中是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持的，即針對不同類型的違法行為采取不同的處罰方式。值得注意的是，國外圖書館法中每種處罰方式的側(cè)重點是不一樣的，如很多國家的罰款規(guī)定比較詳細(xì)，一般涉及到罰款的數(shù)額和相應(yīng)的違法行為，有些還明確了由相關(guān)部門或人員進(jìn)行罰款；而行為的強(qiáng)制制止則規(guī)定了處罰的實施者，禁止性規(guī)定主要是針對相關(guān)行為，賠償損失的處罰方式主要針對用戶。而我國地方性圖書館管理辦法中的相關(guān)法律責(zé)任比較簡單，不是很全面。因此，我國圖書館法應(yīng)明確相關(guān)處罰方式所針對的違法行為、所能實施處罰的部門或人員和比較明確的處罰辦法，要針對每種處罰方式，明確其關(guān)鍵點和側(cè)重點，進(jìn)而在法律責(zé)任中體現(xiàn)出來。

3.2.3 圖書館法應(yīng)賦予相關(guān)部門制定詳細(xì)罰則的權(quán)力

作為一部全國性的圖書館法，不可能針對所有的違法行為都有非常明確具體的規(guī)定。因此，國家應(yīng)賦予相關(guān)部門一定的權(quán)力來制定具體的實施細(xì)則。這在國外圖書館法中也有體現(xiàn)，如英國的圖書館法，特立尼達(dá)和多巴哥及丹麥也在法律中規(guī)定了相關(guān)人員或部門可以制定具體的處罰細(xì)則。因此，我國圖書館法應(yīng)當(dāng)在相關(guān)處罰辦法需要分類細(xì)化處理的地方，賦予地方政府或相關(guān)部門按照合法的程序，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)針對相關(guān)違法行為制定具體的處罰細(xì)則，該法律條文應(yīng)當(dāng)在圖書館法中明確體現(xiàn)出來。

3.2.4 法律責(zé)任部分應(yīng)單列一章

從形式上看，國外圖書館法多是條款式的，因此沒有將法律責(zé)任單列一章，而是采取對相關(guān)違法行為的處罰規(guī)定單列一條的形式，但也有部分國家將處罰單列一章，如斯洛伐克和斯洛文尼亞，這樣便于找到對違法行為的處罰辦法。我國地方性圖書館管理辦法多是將法律責(zé)任單列一章或列在某一條。因此，我國圖書館法應(yīng)將法律責(zé)任單列一章，采用章條式的立法形式。此外，在形式方面，還有一個值得重視的問題是，對于禁止性規(guī)定，國外很多國家是將其單列一條的，而且我國多數(shù)地方性圖書館管理辦法沒有將禁止性規(guī)定放在法律責(zé)任中，而是將其放在相應(yīng)條文之后，參照我國的檔案法，其禁止性規(guī)定也沒有放在法律責(zé)任中。因此，我國圖書館法應(yīng)將禁止性規(guī)定放在相應(yīng)的規(guī)定后，可不必單獨放入法律責(zé)任章節(jié)中。

4 小結(jié)

法律責(zé)任是任何一部法律的重要結(jié)論部分。這是因為任何一部法律，無論其宗旨如何、權(quán)義如何規(guī)范、時效如何限定、區(qū)域如何劃分，如何選用不同類型的法律規(guī)范，目的均在于使人們遵法、守法。而法律責(zé)任正是起著保障這些規(guī)范的正確實施和順利被執(zhí)行的作用，由此可見，法律責(zé)任的產(chǎn)生，是法制建設(shè)所必須的。〔42〕文章在分析國內(nèi)外公共圖書館法的法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，提出國外圖書館立法對我國圖書館立法在法律責(zé)任方面的啟示，為我國圖書館立法提供參考。

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