王熙喜

“土地是地方政府巨大且不斷增值的信用來源，”廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁7月5日在上海的“鴻儒論道”論壇上表示，土地財政的模式需要改進(jìn)、完善而非放棄。

而銀監(jiān)會課題組最新建議，用“地方債+地方稅”模式，取代目前的“土地財政+地方融資平臺”模式。

趙燕菁表示，現(xiàn)在每年全國通過土地抵押融資6萬億元，加上土地收入4萬億元，總數(shù)超過10萬億元，離開土地財政，根本找不到替代的融資模式。

過去20年，土地財政在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中扮演了很重要的角色，但又衍生出飽受公眾質(zhì)疑的“土地財政”問題，包括加大貧富差距、占有大量土地等資源、有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險等。

對此，趙燕菁表示，中國土地收益的本質(zhì)，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務(wù)投資的一次性融資。

城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創(chuàng)造了條件?！巴恋刎斦钡淖饔?，就是利用市場機制，將這筆隱匿的財富，轉(zhuǎn)化成為啟動中國城市化的巨大資本。

對于中國的房價高出美國近一倍，趙燕菁表示，中國房屋使用權(quán)是70年，而美國等為20-30年。

兩者交鋒激烈。

溢價歸公

趙燕菁表示，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說，城市是分?jǐn)偣卜?wù)的地方。政府與企業(yè)一樣，出售公共服務(wù)。所以，從這個角度說，不應(yīng)一味強調(diào)減少政府管理。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨就指出，美國的私人開支占GDP的比重從二戰(zhàn)后的70%已下降到目前的不足50%。政府開支是增加的。

公共產(chǎn)品的提供，有巨大的固定成本。公共產(chǎn)品的收益必須大于成本。這就需要靠規(guī)模效應(yīng)來達(dá)到。道路被幾千萬人使用，就有效地分?jǐn)偭顺杀?。政府之間也在競爭，包括在提供公共服務(wù)的水平開支（固定成本）水平上。

土地財政，并非中國人首創(chuàng)。解放前上海租界，從1870年左右開始，每3年評估一次土地，升值部分加稅，用于投入自來水、電話等公用設(shè)施，公用設(shè)施的增加使土地進(jìn)一步升值。而毗鄰的華界的土地增值歸地主。到1933年，租界土地升到3.3萬兩白銀每畝，70年升值140多倍。而華界每畝土地價值1028兩白銀，兩者地價相差30倍。

此后華界也學(xué)租界，上海人口每10年上升100萬，到1936年人口達(dá)到540萬。

習(xí)近平總書記此前在廈門考察時指出，上世紀(jì)30年代，軍閥陳炯明的一個部下，畫了張廈門規(guī)劃圖，拿到東南亞兜售，獲資頗豐，3-5年就建成了廈門城。“所以廈門70%-80%都是華僑建的。”

有些人把西方已經(jīng)成熟的經(jīng)濟(jì)與中國比較，得出中國固定資產(chǎn)投資比例偏高，應(yīng)提高消費支出的結(jié)論。趙燕菁反駁，西方已完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而中國還在補課，經(jīng)濟(jì)階段完全不同。就像年輕人需要投入購房購車，而老年人積累豐富，已無需投入一樣。所以，中國需要繼續(xù)大手筆投入公共服務(wù)投資。

溢價歸公，這是土地財政的一個重要支撐理由。

信用增值

趙燕菁表示，原始資本積累、城市化初期，信用經(jīng)濟(jì)啟動是關(guān)鍵，扮演超乎尋常的重要角色。與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體大多經(jīng)過殖民掠奪不同，中國走的是內(nèi)部積累的路，“這是非常痛苦的一個過程?！鼻厥蓟试扉L城，秦國亡。隋煬帝造運河，造福至今，但卻亡國。因為傳統(tǒng)中國基于熟人社會的民間借貸小規(guī)模、短周期。中國造城有邁不過去的坎。

建國后計劃經(jīng)濟(jì)時代，土地不能交易，原始積累主要靠工農(nóng)業(yè)剪刀差，公共服務(wù)投入欠賬累累。

改革開放后，中國城市化啟動，但土地是國有的，私有產(chǎn)權(quán)缺失，如何向土地征稅是擺在當(dāng)政者面前的難題。

1990年代后，土地規(guī)定有償使用，2003年實行土地招拍掛，一場轟轟烈烈的土地財政在誰也沒有預(yù)料到的情況下就開始了。

1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收比例，但卻將當(dāng)時規(guī)模很小的土地收益劃給了地方政府，從此奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎(chǔ)。

急劇膨脹的“土地財政”幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（地鐵、機場、行政中心）。

不同于西方國家抵押稅收發(fā)行市政債券的做法，中國土地收益的本質(zhì)，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務(wù)的一次性投資融資。 西方發(fā)行基于稅收的債券，中國城市出售分享增值的股票。1998年的房改等于城市股票上市，2003年招拍掛相當(dāng)于房價升值，吸收貨幣。

長江商學(xué)院副院長、金融學(xué)教授陳龍日前對媒體表示，梳理中國1990-2013年的數(shù)據(jù)來看，過去24年里，中國的實際GDP平均漲幅為9.9%，CPI平均漲幅為4.6%，房價平均漲幅為10.7%，M2平均漲幅為21.0%。過去24年里，實際GDP的增長率加上房價的增長率為20.6%，與廣義貨幣供給的增長率基本相符。房價的漲幅與M2增長率的相關(guān)性高達(dá)71%。房價的上漲吸收了貨幣供給可能帶來的通貨膨脹。

趙燕菁進(jìn)一步表示，中國為何有廉價的工業(yè)品？那是靠土地補貼企業(yè)。河南富士康、深圳華為、重慶惠普、成都戴爾、大連英特爾、上海迪斯尼都把政府的補貼作為選擇投資城市的重要條件。而所有這些進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的資金，很少來自財政，絕大多數(shù)直接或間接來自土地收益。這些補貼動輒幾十億元甚至上百億元，沒有“土地財政”，地方政府根本不會有如此規(guī)模的融資能力。因此企業(yè)產(chǎn)品從一開始就可以殺價，因為它幾乎沒有成本。

依托這一模式，中國產(chǎn)品橫掃全球。

“地方債+地方稅”取代“土地財政+地方融資平臺”

“土地財政”并非中國專利。從建國至1862年近百年間，美國聯(lián)邦政府依靠的也是“土地財政”。同土地私有化的老大陸不同，殖民者幾乎無償?shù)貜脑∶袷种新拥么笃恋亍．?dāng)時美國聯(lián)邦法律規(guī)定創(chuàng)始十三州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地，都由聯(lián)邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關(guān)稅，構(gòu)成了聯(lián)邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。

“美國土地財政的規(guī)模一度超過中國，”趙燕菁表示。

今年6月24日中國審計報告指出，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額，占三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額的37.23%。

而美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》（Homestead Act）規(guī)定土地免費轉(zhuǎn)讓給新移民，聯(lián)邦政府的“土地財政”才被地方政府的財產(chǎn)稅所代替，前后持續(xù)近百年。趙燕菁也認(rèn)為中國稅收財政取代土地財政，短期難以實現(xiàn)。

但土地財政帶來了不少問題。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元，土地抵押貸款總額5.95萬億元。這些土地抵押品的價值實際上都是通過房地產(chǎn)市場的價格來定價的。土地市場一旦下跌，地方財政和金融機構(gòu)會承擔(dān)巨大的風(fēng)險。

而銀監(jiān)會課題組最新建議，則是用“地方債+地方稅”的模式，取代目前的“土地財政+地方融資平臺”的模式。銀監(jiān)會合作部近期在《金融監(jiān)管研究》雜志刊文表示，地方融資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，“土地+平臺”融資模式難以持續(xù)。隨著城鎮(zhèn)化加快發(fā)展和可用地資源的減少，依靠土地收入支持城鎮(zhèn)化建設(shè)這條道路越走越窄，現(xiàn)有融資模式將難以為繼，后續(xù)資金供給乏力。

而且地方政府信用評級體系尚未建立，金融機構(gòu)與政府合作大多建立在政府承諾和隱性擔(dān)保基礎(chǔ)上，難以了解項目真實經(jīng)營情況，金融風(fēng)險定價機制無法發(fā)揮功效。

對此，趙燕菁表示，70年后，房地產(chǎn)可轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)權(quán)同時開征財產(chǎn)稅。

銀監(jiān)會課題組表示，堅持市場機制主導(dǎo)，創(chuàng)新市場化的融資模式，可以充分借鑒國際經(jīng)驗，考慮發(fā)行市政債券，為中長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)匹配資源。充分利用保險、養(yǎng)老基金、投資基金（包括私募基金）等機構(gòu)，擴大融資范圍，提高融資能力。采取資產(chǎn)證券化等融資模式，提高金融市場配置資源效率。

強化地方政府的財政紀(jì)律約束，在培育財產(chǎn)稅、消費稅等地方政府新稅源基礎(chǔ)上，把地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，建立地方跨年度的、包括資本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算，實現(xiàn)經(jīng)常性和資本性兩類不同預(yù)算的分別編制以及收支分離。

課題組特意介紹了美國市政債券。與中國不同，美國市政債券期限從1年到30年不等。分為一般責(zé)任債券和收入債券。一般責(zé)任債券并不與特定項目相聯(lián)系，還本付息得到發(fā)行政府的信譽和稅收支持。收入債券與特定項目或部分特定稅收相聯(lián)系，其還本付息來自投資項目的收費。