鄧力平（廈門國家會計(jì)學(xué)院 福建 廈門 361005）

對中國特色稅收新發(fā)展幾個(gè)問題的思考

鄧力平（廈門國家會計(jì)學(xué)院 福建 廈門 361005）

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期，稅收發(fā)展也進(jìn)入了新階段。順應(yīng)推進(jìn)國家治理體系與能力現(xiàn)代化的要求，2014年國家稅務(wù)總局提出了推進(jìn)“稅收現(xiàn)代化”的目標(biāo)。對應(yīng)我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，2015年國家稅務(wù)總局又強(qiáng)調(diào)要深刻認(rèn)識、主動適應(yīng)、積極引領(lǐng)“稅收新常態(tài)”。作為理論工作者，我們要認(rèn)識稅收現(xiàn)代化與稅收新常態(tài)的深刻內(nèi)涵，在中國特色社會主義稅收（中國特色稅收）新發(fā)展中把握這些稅收理論與實(shí)踐的新概念。

一、在中國特色稅收的發(fā)展中適應(yīng)新常態(tài)、邁向現(xiàn)代化

長期以來，筆者在對中國特色社會主義稅收發(fā)展的研究探索中，堅(jiān)持把握不同階段上稅收面臨的任務(wù)與挑戰(zhàn)，今天對于稅收現(xiàn)代化與稅收新常態(tài)的理解也不例外。縱觀改革開放以來的稅收發(fā)展之路，我們是在中國特色社會主義道路上，把握著對國體政體與基本國情的堅(jiān)持，順應(yīng)著不同階段任務(wù)目標(biāo)的要求而前行的。我們初步建立了堅(jiān)持社會主義性質(zhì)、符合初級階段基本國情、堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)改革方向、全面參與全球化等重要特征的稅收發(fā)展體系。這些成績的取得，凝聚著歷屆總局領(lǐng)導(dǎo)在特定條件下的工作思路，體現(xiàn)著各級稅務(wù)干部在不同時(shí)期的持續(xù)努力。在稅收現(xiàn)代化與稅收新常態(tài)新提法提出之時(shí)，筆者不禁聯(lián)想到在中國特色稅收發(fā)展道路上持續(xù)形成并各具特色的各種提法。一是“收好稅、帶好隊(duì)”的口號，確切而又樸實(shí)地表達(dá)了中國特色稅收發(fā)展的主要任務(wù)與永恒主題；二是“三個(gè)體系、一支隊(duì)伍”的提法，為中國現(xiàn)代稅收的起步發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，體現(xiàn)著對中國特色稅收理論體系的探索，體現(xiàn)著對中國特色稅收基本制度與稅收征管制度的追求；三是“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的要求，這與市場為主配置資源的運(yùn)行機(jī)制和邁向公共財(cái)政的改革方向相適應(yīng)，使中國特色稅收具有了鮮明的改革特色；四是“依法治稅、從嚴(yán)帶隊(duì)”的提法，體現(xiàn)了中國特色稅收在現(xiàn)代法治條件下前行的時(shí)代要求；五是“稅收科學(xué)化、管理精細(xì)化”的任務(wù)，從特定角度詮釋了中國特色稅收在做大蛋糕與精細(xì)管理方面互為促進(jìn)的重要特征；六是“服務(wù)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧稅收”的定位，突出了中國特色稅收在“科學(xué)發(fā)展、和諧社會”時(shí)代背景下圍繞中心、服務(wù)大局的獨(dú)特作用。黨的十八大之后，稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)提出的“提升站位、依法治稅、深化改革、傾情帶隊(duì)”要求，更是給中國特色稅收“收稅帶隊(duì)、服務(wù)大局”的永恒主題注入了新的動力，體現(xiàn)了走好中國特色稅收道路的堅(jiān)強(qiáng)自信?；仡欉@些，筆者想要說的是，我們是在對中國特色稅收持續(xù)探索的進(jìn)程中、在已有成就的前提下邁向現(xiàn)代化的，也是在中國特色稅收體系基本成型條件下進(jìn)入新常態(tài)的。因此，我們必須沿著中國特色稅收之路前進(jìn)，既要堅(jiān)持，又要發(fā)展，使稅收能為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)做出新貢獻(xiàn)。特別是在當(dāng)前，黨中央提出了“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，標(biāo)志著我們黨治國理政水平與能力在新歷史條件下的又一次飛躍，這必然對中國特色稅收的發(fā)展實(shí)現(xiàn)新引領(lǐng)，提出新要求。我們要始終圍繞服務(wù)大局的高度來看待稅收發(fā)展，堅(jiān)持稅收服務(wù)全面建成小康社會的總體目標(biāo)，高揚(yáng)“改革”與“法治”旗幟，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，走好中國特色稅收建設(shè)之路。

這是筆者理解稅收現(xiàn)代化與稅收新常態(tài)的基本思路。

二、全面把握“落實(shí)稅收法定原則”的基本要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“落實(shí)稅收法定原則”的要求，并將此寫在“推動人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)”章節(jié)中，對中國特色稅收的新發(fā)展、對全國人大與國務(wù)院在行使稅收權(quán)力方面的職責(zé)都提出了要求。黨的十八屆四中全會后，我們已在落實(shí)稅收法定原則方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，一是在《立法法》修訂中對稅收法定進(jìn)行了重申與強(qiáng)化，二是有關(guān)方面就“力爭到2020年前全面落實(shí)稅收法定原則”目標(biāo)達(dá)成了共識，成績令人振奮，道路任重道遠(yuǎn)。筆者的觀點(diǎn)是，我們既要堅(jiān)持現(xiàn)代法治國家對稅收法定的一般要求，還應(yīng)在中國國體政體條件下、在中國特色稅收發(fā)展中把握稅收法定的實(shí)現(xiàn)形態(tài)。簡單地說，稅收法定要求的是，對于征稅行為，一是必須立法決定，二是征收機(jī)關(guān)必須據(jù)法而征。然而，正如市場經(jīng)濟(jì)作為資源配置方式有其原則但現(xiàn)實(shí)中卻存在著不同實(shí)現(xiàn)模式一樣，稅收法定受制于不同國家的國體政體與發(fā)展階段，其實(shí)現(xiàn)形式既有共性又有差異。我們應(yīng)在建設(shè)中國特色社會主義法治國家進(jìn)程中，探尋稅收法定原則之中國特色實(shí)現(xiàn)模式與推進(jìn)路徑。

在我國國體政體下，稅收法定原則要求對于征稅行為，一是需要全國人大立法決定，二是國務(wù)院及其財(cái)稅部門必須依據(jù)法律來征稅，這是改革與法治的目標(biāo)，這一目標(biāo)在多年實(shí)踐中已有實(shí)施，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須加以強(qiáng)化與全面落實(shí)。其一，《立法法》的修訂過程體現(xiàn)了這一落實(shí)進(jìn)程。在《立法法》這次修訂前，第八條“下列事項(xiàng)只能制定法律”中的第八款為“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融與外貿(mào)的基本制度”，同時(shí)第九條規(guī)定“上述規(guī)定事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)可以制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。正是依據(jù)《立法法》的這些規(guī)定，我國目前18個(gè)主體稅種中仍有15個(gè)是根據(jù)全國人大給國務(wù)院的授權(quán)而按相關(guān)暫行條例運(yùn)行。這里有三點(diǎn)必須明確：一是稅收法定原則在第八條中已有表述；二是在改革開放進(jìn)程中，由第九條許可的稅收授權(quán)是必須且起了重要作用的，但站在今天時(shí)點(diǎn)上看，稅收法定落實(shí)的層次上顯然不夠；三是經(jīng)過三十多年的改革開放，我國在依法管理經(jīng)濟(jì)方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，稅制改革也已取得重要進(jìn)展，所以實(shí)施更全面意義上的稅收法定條件正在逐步成熟?；诖耍薷暮蟮摹读⒎ǚā穼⑷珖舜蠹捌涑Ｎ瘯亩愂諏倭⒎?quán)予以了單列，成為第六款，即“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，從而給予了稅收法定原則更加突出明確的地位。其二，有關(guān)方面對“力爭到2020年全面落實(shí)稅收法定原則”達(dá)成的共識，體現(xiàn)了稅收法定原則中國實(shí)現(xiàn)路徑的現(xiàn)實(shí)性。一是確定了稅收法定原則全面落實(shí)的目標(biāo)。以后凡是要開征新稅的，要由全國人大及其常委會制定稅法，即“先立后征”；同時(shí)根據(jù)“改革要和立法同步”、“改革成熟的經(jīng)驗(yàn)要上升為法律”的要求，伴隨著稅制改革的推進(jìn)，要對現(xiàn)行稅收條例進(jìn)行修改的，一般都要上升為法律；而對其他的稅收條例，要區(qū)別輕重緩急，也逐步上升為法律。二是對這一進(jìn)程要有統(tǒng)籌兼顧、實(shí)事求是、趨近目標(biāo)的路徑共識。要全面衡量稅收條例上升為法律可能涉及的改革方案、對收入的可能影響、有關(guān)利益分配的權(quán)衡等因素。既要加快步伐，從現(xiàn)在到2020年，要完成15部條例的法律提升工作，平均一年三部，這是繁重任務(wù)，必須有緊迫感；同時(shí)又要實(shí)事求是，這就是“力爭”二字的深刻含義。三是在《立法法》中繼續(xù)保留第九條授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)需要制定稅收法規(guī)的條文，為在過渡期內(nèi)依法治稅提供了法律保障，同時(shí)繼續(xù)沒有將“稅收立法權(quán)”歸入除外的事項(xiàng)中。

在梳理落實(shí)稅收法定原則中國實(shí)踐的過程中，筆者有五點(diǎn)感受。一是稅收法定原則的落實(shí)進(jìn)程是與我國國體政體、中國特色社會主義前進(jìn)道路、中國特色稅收發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的。就稅收發(fā)展而言，當(dāng)稅制還處在不斷變動中時(shí)，許多條例顯然還不具備上升為法律的條件，增值稅條例就是典型的例子，而在當(dāng)前“營改增”進(jìn)入最后階段后，該條例上升為法律就是水到渠成。二是稅收法定原則的落實(shí)必須在頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)下，積極穩(wěn)妥地逐步實(shí)施，不能操之過急。三是稅收立法機(jī)關(guān)與稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)在目標(biāo)上是一致的，應(yīng)該在落實(shí)稅收法定中相互理解與配合。稅收立法人大確定，稅收工作財(cái)稅部門負(fù)責(zé)，只有這樣，稅收的收入與調(diào)控職能才能得到有效的

實(shí)現(xiàn)。四是要加強(qiáng)對社會輿論的引導(dǎo)。前階段在油價(jià)下跌時(shí)，有關(guān)部門上調(diào)了燃油稅稅率，社會上一些人認(rèn)為這違背了稅收法定原則，指責(zé)有關(guān)主管部門已經(jīng)越權(quán)。這顯然是一種誤解，因此還是要有正確的輿論引導(dǎo)。五是理論工作者要有社會與體制責(zé)任感。應(yīng)該看到，不少學(xué)者為落實(shí)稅收法定原則做了大量工作，但也有一些學(xué)者片面強(qiáng)調(diào)稅收法定原則的共性，或者沿用西方國家三權(quán)分立、兩院制政體下的稅收法定做法來對比我國實(shí)踐，或者夸大全國人大與國務(wù)院在稅收法定問題落實(shí)上的分歧，這些都是不恰當(dāng)?shù)模仨毤右约m正。

三、深刻理解“預(yù)算確定的稅收收入任務(wù)”的理論依據(jù)

當(dāng)前稅收新常態(tài)的特征是什么，首當(dāng)其沖的是組織稅收收入的難度在增大。國家稅務(wù)總局在總結(jié)2014年工作成績時(shí)，首先提的就是“組織稅收收入在克難奮進(jìn)中邁上新臺階”，講的是面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，克服了前所未有的收稅難度，努力完成“預(yù)算確定的稅收收入任務(wù)”。因此，在中國特色稅收發(fā)展的新階段中，特別是在全面依法治國新要求下，如何在新常態(tài)下組織好稅收收入，是稅務(wù)戰(zhàn)線面臨的重要任務(wù)。而“預(yù)算確定的稅收收入任務(wù)”概念的提出，探討的就是新條件下依法治稅與稅收任務(wù)的關(guān)系，這既是實(shí)踐要求，也是理論創(chuàng)新，值得研究。

筆者認(rèn)為，無論從組織收入的必然性、組織收入的制約性與組織收入的合法性來看，“預(yù)算確定的稅收收入任務(wù)”都是在新常態(tài)下依法治稅與稅收任務(wù)共存的新形式，符合稅收職能的體現(xiàn)，符合改革與法治的精神，應(yīng)該理直氣壯地予以堅(jiān)持。這里的核心意思有兩條，一是在中國特色稅收的體制內(nèi)，稅收任務(wù)是必須存在的；二是依法治稅與稅收任務(wù)必須且可以在法治的框架內(nèi)共存。在我國特有的“經(jīng)濟(jì)稅收觀”與“集中力量辦大事”等體制特征下，稅收任務(wù)不是可有可無，無論采取何種形式，無論是預(yù)期的還是強(qiáng)制的，稅收任務(wù)的存在都是必然的、長期的?！敖?jīng)濟(jì)決定稅收”，強(qiáng)調(diào)的是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下必須依法治稅；而“稅收反作用于經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)調(diào)的是稅務(wù)部門必須要完成的圍繞中心、服務(wù)大局、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定，乃至支持小微企業(yè)發(fā)展等重要任務(wù)，長期以來，稅務(wù)部門這些職能發(fā)揮的主要載體就體現(xiàn)為稅收任務(wù)。在財(cái)稅體制改革的新條件下，我們要改革的只是稅收反作用于經(jīng)濟(jì)的形式，而不是改變或取消稅收反作用于經(jīng)濟(jì)的職能。稅收任務(wù)可以在收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向?yàn)轭A(yù)測性的前提下，由剛性轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測性，但任何時(shí)候都不能忘記，預(yù)測性的任務(wù)也是任務(wù)，因?yàn)檫@是中國特色稅收的立足之本，本質(zhì)內(nèi)容長久不變，與體制共存。今天，在同時(shí)考慮稅制改革與法治稅收的條件下，我們要做的任務(wù)是把稅收任務(wù)納入法制的框架，賦予法治的精神，就是采用必要的載體讓依法治稅與稅收任務(wù)在法治框架內(nèi)并存，稅收任務(wù)必須在依法治稅的前提下加以完成。就這點(diǎn)而言，筆者認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，“新修訂的預(yù)算法明確指出，預(yù)算經(jīng)本級人大批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算收入征收部門和單位必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入”，因此，落實(shí)預(yù)算確定的稅收收入任務(wù)就是貫徹執(zhí)行預(yù)算法，也就是落實(shí)國務(wù)院依法制訂的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。據(jù)此提出的“預(yù)算確定的稅收收入任務(wù)”新提法，源于實(shí)踐，富有新意，也有現(xiàn)實(shí)需要。對新《預(yù)算法》相關(guān)條文的全面解讀，我們看到了就是依法治稅與稅收任務(wù)并存的法律依據(jù)。同時(shí)，如果在實(shí)踐中，由于種種原因預(yù)算確定的稅收任務(wù)難以完成，可以通過法定程序報(bào)人大批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算任務(wù)，這同樣體現(xiàn)著依法治稅與稅收任務(wù)的統(tǒng)一。

四、可以提出“具有服務(wù)保障的稅收征管”的統(tǒng)一理念

國家稅務(wù)總局在總結(jié)2014年工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)“納服征管在規(guī)范發(fā)展中開創(chuàng)新局面”，這里講的是堅(jiān)持納稅服務(wù)與稅收征管統(tǒng)籌推、交錯(cuò)抓，互為支撐，相互促進(jìn)，既提高了稅法遵從度，又提升了稅收形象，開啟了稅收征管改革的新征程。筆者認(rèn)同對這一進(jìn)程的把握與工作的推進(jìn)，欣喜地看到將納稅服務(wù)與稅收征管一并考慮的政策導(dǎo)向，并最后落實(shí)在“開啟了稅收征管改革的新征程”之上。筆者據(jù)此得到啟示，至少在理論探討上，我們已經(jīng)到了可以提出“具有服務(wù)保障的稅收征管”統(tǒng)一理念的時(shí)候，應(yīng)該將納稅服務(wù)與稅收征管這兩個(gè)方面在依法治稅的框架下逐步統(tǒng)一起來，并最終落實(shí)到依法征管的目標(biāo)上。

在較長的一個(gè)時(shí)期中，我國稅務(wù)部門考慮較多的是稅收證管，考慮的是征稅人對納稅人的要求，而對

納稅人的需求考慮較少，對給予納稅人必要的服務(wù)考慮也較欠缺。隨著改革開放發(fā)展，我們對稅收征納關(guān)系的理解也不斷在深化。在時(shí)代的呼喚下，國家稅務(wù)總局在前述“服務(wù)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧稅收”理念引領(lǐng)下，強(qiáng)化了“服務(wù)稅收”、“納稅服務(wù)”等概念，在納稅服務(wù)方面做了大量行之有效的工作，并最終將納稅服務(wù)提升到了與稅收征管同樣的高度，成為稅務(wù)部門的兩大核心任務(wù)之一。面對這一發(fā)展進(jìn)程，筆者的觀點(diǎn)始終是，“堅(jiān)持依法治稅，倡導(dǎo)（優(yōu)化）服務(wù)稅收”，依法征管是前提、是目的、是第一性的，而納稅服務(wù)是依法征管的必然延伸，是擴(kuò)展、是手段、是第二性的。應(yīng)該說，這些基本觀點(diǎn)已經(jīng)在實(shí)踐中得以驗(yàn)證。

在我國經(jīng)濟(jì)與稅收發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，在改革與法治旗幟下持續(xù)推進(jìn)稅收現(xiàn)代化的新條件下，我們有必要在努力做好稅收征管與納稅服務(wù)工作的同時(shí)，思考在深化改革與依法治稅的前提下將兩者統(tǒng)一起來。與此同時(shí)，稅務(wù)部門有目的地在納稅服務(wù)與稅收征管兩個(gè)方面開展了一些突破性的規(guī)范發(fā)展工作。在納稅服務(wù)方面，有效地進(jìn)行了“便民辦稅春風(fēng)行動”，全面試行《全國縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范》，版本也在實(shí)踐中不斷升級；在稅收征管體系建設(shè)上，已經(jīng)全面實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，最近又正式公布了《全國稅收征管規(guī)范》。在這種新形勢下，伴隨著納稅服務(wù)與稅收征管各自規(guī)范的實(shí)施，伴隨著兩個(gè)方面各自版本的提升，前臺與后臺的關(guān)系應(yīng)該如何處理，服務(wù)與征管的連接應(yīng)該如何把握，如何在理論上說透，都值得進(jìn)一步深入地研究。工作可以分開來做，本質(zhì)卻須梳理清楚。應(yīng)該說，前階段，我們基于長期不夠注重納稅服務(wù)的現(xiàn)實(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了納稅服務(wù)，這是對的；而現(xiàn)在，則應(yīng)該在依法治稅的旗幟下重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)兩者的統(tǒng)一。基于此，“具有服務(wù)保障的稅收征管”的理念，突出的是對依法征管與納稅服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)的是將服務(wù)內(nèi)在地嵌入于稅收征管之中的新要求。就當(dāng)前而言，我們應(yīng)當(dāng)把做好“具有服務(wù)保障的稅收征管”工作與國家進(jìn)一步簡政放權(quán)、激活微觀主體活力、打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新要求結(jié)合起來，努力通過改善納稅服務(wù)質(zhì)量、減輕納稅人負(fù)擔(dān)、實(shí)行公開透明有效征管等方式來服務(wù)新常態(tài)下的國家發(fā)展大局，同時(shí)持續(xù)地為中國特色稅收發(fā)展增添新的內(nèi)涵。

責(zé)任編輯：王 平

“服務(wù)‘一帶一路’ 助力‘走出去’”座談會在昆明召開

2015年5月22日上午，由云南省國家稅務(wù)局、云南省地方稅務(wù)局聯(lián)合主辦的“服務(wù)‘一帶一路’助力‘走出去’”座談會在昆明召開。云南省國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局及省政府政研室、省商務(wù)廳、工信委、發(fā)改委、財(cái)政廳、外匯管理局等相關(guān)職能部門與31家具有代表性的“走出去”企業(yè)，探討了稅收如何服務(wù)助力“走出去”企業(yè)等話題。

云南省國家稅務(wù)局副局長劉衛(wèi)民表示，稅務(wù)機(jī)關(guān)將在用好稅收協(xié)定、為企業(yè)解讀政策、深化宣傳輔導(dǎo)等方面進(jìn)一步優(yōu)化稅收服務(wù)與管理，為“走出去”企業(yè)保駕護(hù)航。云南省地方稅務(wù)局副局長趙鎮(zhèn)康介紹了云南省“走出去”企業(yè)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要抓住“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施契機(jī)，以多種創(chuàng)新性舉措切實(shí)優(yōu)化稅收服務(wù)與管理，助力企業(yè)“走出去”。德勤華永會計(jì)師事務(wù)所主管合伙人賀連堂詳細(xì)闡釋了“走出去”企業(yè)在境外投資時(shí)將遭遇的主要商務(wù)及稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及相應(yīng)的應(yīng)對措施。云南省國家稅務(wù)局、云南省地方稅務(wù)局還在現(xiàn)場向企業(yè)代表贈送了《國際稅收業(yè)務(wù)手冊》等稅收知識材料，回答了企業(yè)所關(guān)心的各類稅收問題。

韓 霖 ／ 文

責(zé)任編輯：喬金美