段欣悅

我國國有資產(chǎn)管理體制改革模式和途徑分析

段欣悅

國有資產(chǎn)管理體制改革是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題之一。建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理制度是我國經(jīng)濟發(fā)展亟待解決的問題。然而國有資產(chǎn)管理體制的改革是一個漫長而復(fù)雜的過程，加強國有資產(chǎn)管理是保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、維護國家安全、增強我國國際競爭力的重要途徑。黨的十八大提出要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”，充分肯定了黨的十六大以來所取得的國有資產(chǎn)管理體制改革成果，也對未來的國有資產(chǎn)管理體制改革作出了重要部署。我們要深入貫徹黨的十八大精神，在實踐中不斷探索、發(fā)展和完善國有資產(chǎn)管理體制，建立一種科學有效的國有資產(chǎn)管理體系。本文針對我國國有資產(chǎn)管理體制改革中出現(xiàn)的問題進行分析，并提出了改革建議和實現(xiàn)途徑。

國有資產(chǎn)；管理體制；改革；實現(xiàn)途徑

一、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的概述

（一）國有資產(chǎn)的概念

國有資產(chǎn)是指國家基于國家權(quán)力的行使而依法取得和認定的，或者國家以各種形式對企業(yè)投資及投資收益形成的，以及國家撥款、接受贈與等形成的各種財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)是屬于全民所有及國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的總和。國有資產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義上的國有資產(chǎn)即國有財產(chǎn)或國家財產(chǎn)，是指依法歸國家所有的一切財產(chǎn)，即包括增值型或經(jīng)營性國有財產(chǎn)，又包括非增值型或非經(jīng)營性國有財產(chǎn)。狹義的國有資產(chǎn)僅指增值型或經(jīng)營性的國有財產(chǎn)。本文所說的國有資產(chǎn)是指廣義的國有資產(chǎn)。

（二）國有資產(chǎn)的范圍

在我國，國有資產(chǎn)包括以下幾個渠道：一是國家以各種形式投資所形成的資產(chǎn)；二是國家接受饋贈形成的資產(chǎn)；三是國家憑借權(quán)力取得的屬于國家的財產(chǎn)；四是凡在我國境內(nèi)所有全部明確的各項財產(chǎn)，除法律另有規(guī)定的，也屬于國有資產(chǎn)。

（三）國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容

國有資產(chǎn)管理體制指國家對于國有資產(chǎn)的形成、使用及收益分配所制定的法規(guī)、制度的總和。它的基本內(nèi)容包括：國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的性質(zhì)、機構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)置；國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與國家經(jīng)濟管理一般機構(gòu)的關(guān)系；中央與地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的權(quán)責劃分及管理機構(gòu)內(nèi)部各部門之間的權(quán)責劃分及相關(guān)關(guān)系；國有資產(chǎn)所有者權(quán)責的實現(xiàn)方式?？偟膩碚f，國有資產(chǎn)管理是我國經(jīng)濟管理體制的重要組成部分。

（四）國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀

1.國有資產(chǎn)管理目標不明確

確立符合實際的國有資產(chǎn)管理目標是建立科學的國有資產(chǎn)管理體制的重要環(huán)節(jié)，沒有明確的目標定位很難建立有效的國有資產(chǎn)管理體制。由于大多基礎(chǔ)性企業(yè)都涉及為國民經(jīng)濟的整體發(fā)展服務(wù)，并不把追求盈利作為主要目的，因此只以競爭性國有企業(yè)的資產(chǎn)管理目標來衡量太過于簡單化，并容易導(dǎo)致不同類型的國有資產(chǎn)管理與其社會目標職能發(fā)生沖突和矛盾。

2.中央政府與地方政府對國有資產(chǎn)管轄界限劃分不清

國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，但是在中央和地方政府之間權(quán)力劃分不清，缺乏責任約束，對于國有資產(chǎn)的管理比較松懈。

3.政企職責不分

許多政府部門既承擔公共管理職能，又承擔部分國家所有權(quán)職能。這使政府部門不能準確定位，既妨礙了政府正常行使公共權(quán)力，又將國有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔社會職能，造成企業(yè)負擔過重。

4.所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)混合

政府部門以行政方式干預(yù)國有企業(yè)，管理國有企業(yè)。將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)混為一談并帶來了兩個后果：一是行政“越位”管理，抑制了企業(yè)的市場活力和競爭力，造成國有資產(chǎn)管理的低效率；二是企業(yè)“缺位”問題，缺少了制度上的約束，使得所有者權(quán)益嚴重流失，給企業(yè)未來的發(fā)展帶來嚴重的負面效應(yīng)。

二、我國國有資產(chǎn)管理體制亟待解決的問題

（一）沒有配套的法律體系對國有資產(chǎn)進行管理

目前我國的國有資產(chǎn)管理體制中的一個重大問題是立法體系不完善，沒有配套的法律體系來調(diào)整國有資產(chǎn)關(guān)系、規(guī)范國有資產(chǎn)運行，使國有資產(chǎn)的管理缺少必要的法律依據(jù)。

（二）國有資產(chǎn)管理辦法單一

在現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理問題上，用競爭性國有企業(yè)的資產(chǎn)管理目標來衡量所有資產(chǎn)，沒有建立差異化、多層次、多方面的管理，導(dǎo)致了不同類型的國有資產(chǎn)管理與其目標不一致，使國有資產(chǎn)管理出現(xiàn)低效率和浪費的情況。

（三）沒有實行國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離

為建立更為規(guī)范的國有資產(chǎn)管理模式，就必須實現(xiàn)國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離。國家享有所有權(quán)，以股東方式行使出資人權(quán)利、履行出資人職責；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，在公司治理框架下自主經(jīng)營、自負盈虧，成為獨立經(jīng)營管理的市場主體。政府部門不得越權(quán)干預(yù)，從而更好地實現(xiàn)國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離。

（四）缺乏有效的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系

從長遠來看，國有資產(chǎn)管理的任務(wù)是保護我國的國有資產(chǎn)并使其增值。但從我國實際情況看，由于國家沒有對國有資產(chǎn)進行有效管理，國有資產(chǎn)權(quán)益受到嚴重損害。主要體現(xiàn)在以下方面：國有企業(yè)虧損嚴重，經(jīng)濟效益嚴重惡化；法律制度不健全，國有資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)和法律保障。

（五）沒有建立合理的國有資產(chǎn)管理績效評價體系

國有資產(chǎn)管理的業(yè)績評價是對整個國有資產(chǎn)管理體制運行效果的考核和評價，從而不斷修正和完善國有資產(chǎn)管理體制。由于國有資產(chǎn)管理績效的評價結(jié)果涉及到國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和其管理者的切身利益，所以評價標準的選擇十分重要。綜合來說，國有資產(chǎn)管理績效的核心是看其是否真正實現(xiàn)了國家持有國有資產(chǎn)的社會、經(jīng)濟目標，但也要考慮到不同國有資產(chǎn)管理機構(gòu)及其管理者的責任，要分級、分層次管理。

三、我國國有資產(chǎn)管理體制改革的重要性

國有資產(chǎn)管理體制改革是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題之一。建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理制度是我國經(jīng)濟發(fā)展亟待解決的問題。國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相結(jié)合，創(chuàng)造一個更有效率的經(jīng)濟組織形式是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了很多的成果，國有企業(yè)在改革中不斷發(fā)展壯大。國有企業(yè)總體實力不斷增強，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在其他經(jīng)濟成分快速發(fā)展的同時，國有企業(yè)在競爭中也保持了較快增長。但是從總體上來看，國有企業(yè)改革仍然面臨著嚴峻的形勢，有很多企業(yè)的改革嚴重滯后，處境更加艱難。

不僅如此，問題還在于代表政府管理企業(yè)是由多個部門分散行使國家所有權(quán)。這種分散型的所有者職能代表架構(gòu)雖然在實踐中發(fā)揮了一定的作用，但從整體上看有很大的弊端。一方面抑制了企業(yè)市場活力和競爭力，造成國有資產(chǎn)管理的低效率；另一方面，缺少了制度上的約束，使得所有者權(quán)益流失嚴重。

若能建立一個科學、獨立的國有資產(chǎn)管理部門，專門對國有企業(yè)資產(chǎn)進行管理，這將有助于從根本上改善政府、市場與企業(yè)的關(guān)系，為政企職責分開打下堅實的基礎(chǔ)。因此，我們必須加強國有資產(chǎn)管理體制改革的力度，建立一種規(guī)范而又有效的管理模式，推動國有資產(chǎn)管理體制改革進程，從而更好地促進經(jīng)濟體制改革。

四、我國國有資產(chǎn)管理體制改革的途徑

（一）堅持立法先行，完善國有資產(chǎn)法律體系

國有資產(chǎn)法體系應(yīng)與市場經(jīng)濟發(fā)展保持一致。在制定統(tǒng)一適用于各種國有資產(chǎn)的法規(guī)的同時，分別制定經(jīng)營性和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)法規(guī)，并且把經(jīng)營性國有資產(chǎn)法規(guī)作為國有資產(chǎn)法體系的主要組成部分；將確立國有資產(chǎn)所有者、投資者和占用者的市場主體地位的法規(guī)和保障國有資產(chǎn)實現(xiàn)價值化的法規(guī)，在國有資產(chǎn)法體系中具有突出地位。

國有資產(chǎn)法律體系應(yīng)體現(xiàn)中國特色社會主義經(jīng)濟制度。始終把保障國有資產(chǎn)運行符合全民利益，作為國有資產(chǎn)法體系發(fā)展的宗旨。

（二）調(diào)整國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和布局，使之適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要

國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱，因此應(yīng)深化國有企業(yè)改革，探索公有制特別是國有制的多種有效實現(xiàn)形式，大力推進企業(yè)的體制、技術(shù)和管理創(chuàng)新。進一步促進競爭性國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化發(fā)展。

政府作為公共機構(gòu)，主要職責應(yīng)為社會提供公共物品和公共服務(wù)，政府的主要收入來源不應(yīng)是經(jīng)營國有資產(chǎn)或收取企業(yè)利潤，而應(yīng)是稅收，并將收入用于公共建設(shè)和服務(wù)，其目的是為整個社會提供基礎(chǔ)性服務(wù)，促進社會的平等和整體發(fā)展。因此，對國有經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制的完善應(yīng)高度重視。

（三）建立科學有效的國有資產(chǎn)管理體制

一方面，應(yīng)以國家所有為前提，合理劃分中央和地方的國有資產(chǎn)范圍，并賦予其完整而統(tǒng)一的權(quán)力與責任。堅持以國家所有為前提，已不同于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)一所有，政府分級管理，這里的國家所有，是由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，而不是單純由中央政府來履行職責。

另一方面，要區(qū)分國有資產(chǎn)的不同類型，確立專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和組織。在分別確定中央政府或地方政府代表國家履行出資人角色之后，需要進一步落實專門的國有資產(chǎn)出資人代表機構(gòu)。政府應(yīng)研究出臺相應(yīng)政策，對已成立的國資委進行有效的監(jiān)督和約束，防止其權(quán)力膨脹。

（四）建立和完善國有資產(chǎn)評估機制

嚴格科學的資產(chǎn)評估制度是管理國有資產(chǎn)的重要前提。缺乏完備的資產(chǎn)評估管理制度，既難以保障國有資產(chǎn)的合法權(quán)益，又不利于企業(yè)之間的平等競爭。首先，應(yīng)制定科學的資產(chǎn)計算評估辦法。其次，應(yīng)加強資產(chǎn)評估機構(gòu)和資產(chǎn)評估制度的建設(shè)和管理。

（五）加強國有資產(chǎn)的執(zhí)法保護和各項配套改革

加強國有資產(chǎn)的執(zhí)法保護，應(yīng)當成為加強國有資產(chǎn)管理,防止國有資產(chǎn)流失的重要措施。建立和完善國有資產(chǎn)的法律監(jiān)督體系，加強國有資產(chǎn)管理的執(zhí)法保護，運用各種法律手段保護國有資產(chǎn)。深化國有資產(chǎn)管理體制改革是一項系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，因此，必須加快各項配套改革，來更好地推進國有資產(chǎn)管理體制改革。

五、結(jié)語

改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)過不斷的深化改革，已經(jīng)取得了很大的成果，新的國有資產(chǎn)管理體制模式也已經(jīng)初步形成。但是，新的國有資產(chǎn)管理體制仍然存在一些現(xiàn)實問題尚未解決，有許多事項需要明確。進一步改革和完善國有資產(chǎn)管理體制是必然趨勢。

建立一種科學有效的國有資產(chǎn)管理體制關(guān)系到國有資產(chǎn)的保護和增值，對于推進我國經(jīng)濟體制改革和發(fā)展具有重大的意義。然而我國國有資產(chǎn)管理體制改革是一個漫長而復(fù)雜的過程，我們必須不斷地分析問題，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不斷推進改革。在實際的國有資產(chǎn)管理中，應(yīng)結(jié)合中國國情，立足于具體管理實際，建立一種科學有效的國有資產(chǎn)管理體制。從而使得國有資產(chǎn)管理體制真正成為促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、維護國家安全、增強我國國際競爭力的重要途徑，能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的功能和作用。

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段欣悅，女，安徽省鳳陽縣人，安徽財經(jīng)大學2012級財政學專業(yè)學生。

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1008-4428（2015）01-22-03