文/劉毅 編輯/丁小珊

資本項目事后監(jiān)管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

隨著資本項目可兌換工作的不斷推進(jìn)，資本項下開放的交易越來越多，交易手段和交易方式日益多樣，資本項目管理目標(biāo)也從防流出到控流入，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際收支平衡。但日益升高的現(xiàn)實(shí)需求，也使得原有的管理模式逐步暴露出管理效率低下、管理成本與收益不對稱、管理有效性下降等問題。

2009年，外匯局提出了外匯管理要實(shí)現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”，即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析；從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理；從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理；從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”；從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”。其目的是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的形勢，轉(zhuǎn)變外匯管理的理念和方式，以提高外匯管理效率、降低外匯管理成本、提高管理的有效性。資本項目外匯管理也乘此東風(fēng)，在直接投資、跨境信貸和資本市場等方面推出了一系列簡政放權(quán)措施。

現(xiàn)存問題

經(jīng)過在 “五個轉(zhuǎn)變”指導(dǎo)下開展的一系列改革，資本項目外匯管理基本形成了以登記為核心，以規(guī)?？刂茷檩o助，僅保留少量必要行政許可的管理框架。目前，資本項目監(jiān)測分析預(yù)警和事中、事后核查的數(shù)據(jù)和制度基礎(chǔ)基本確立，各地外匯局也積極運(yùn)用各種工具開展事中、事后監(jiān)管，但是在開展工作過程中還是存在一些問題。

一是資本項目主體監(jiān)管尚不完善。主體監(jiān)管應(yīng)將涉匯主體（包括金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人）按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，根據(jù)不同類別實(shí)施差異化的外匯管理政策。只有系統(tǒng)地實(shí)施監(jiān)管，才能防止涉匯主體利用各種手段進(jìn)行“政策套利”。但從目前資本項目主體監(jiān)管的實(shí)際情況看，除《資本項目事后監(jiān)管操作指引》明確了對銀行實(shí)施分類監(jiān)管外，對非銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個人均無分類監(jiān)管政策，也就是說這類涉匯主體，無論是否存在違規(guī)行為，均可同樣享受政策便利化帶來的紅利。由于其面對的違規(guī)成本與違規(guī)收益不對稱，容易導(dǎo)致利用政策差異規(guī)避監(jiān)管的行為。

二是資本項目本外幣監(jiān)管存在政策差異。目前，資本項下本外幣監(jiān)管政策不一致的問題比較突出，使得監(jiān)管部門在進(jìn)行事后監(jiān)管時政策依據(jù)不統(tǒng)一、監(jiān)管原則較為混亂，給部分不法分子規(guī)避事后監(jiān)管提供了可乘之機(jī)。另外，政策差異也導(dǎo)致了本外幣資本項目業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致的問題。最為典型的例子是外債的統(tǒng)計口徑：以外幣計價結(jié)算的90天以上遠(yuǎn)期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標(biāo)；而以本幣計價結(jié)算的遠(yuǎn)期信用證等，則未納入現(xiàn)行外債管理。其直接后果就是外債統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，并進(jìn)一步影響了資本項目事后監(jiān)管的針對性和有效性。

三是對資本項目事后監(jiān)管工作人員的培訓(xùn)不足。資本項目事后監(jiān)管工作包括監(jiān)測分析、現(xiàn)場和非現(xiàn)場核查以及數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。這需要事后監(jiān)管工作人員要熟練掌握一定的統(tǒng)計分析知識、各項政策法規(guī)、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、現(xiàn)場和非現(xiàn)場核查方法和技巧、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報送方式、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)規(guī)則和錯誤申報數(shù)據(jù)的處理方法等，同時還要有一定的文字表達(dá)能力。然而現(xiàn)在的資本項目人員培訓(xùn)側(cè)重點(diǎn)，僅在各項政策法規(guī)和核查方法技巧上，對于提升事后監(jiān)管人員的統(tǒng)計分析能力等方面關(guān)注較少。這使工作人員難以掌握正確的報送數(shù)據(jù)方式、關(guān)聯(lián)規(guī)則等。這種缺失是現(xiàn)階段事后監(jiān)管工作人員將主要精力用于合規(guī)性核查，而輕視資本項目形勢監(jiān)測分析的原因之一。

四是資本項目形勢分析與合規(guī)性監(jiān)管聯(lián)系不緊密。將形勢分析納入合規(guī)性監(jiān)管并作為資本項目事后監(jiān)管的重要組成部分，除了出于打擊違法違規(guī)個體的目的，更重要的是要促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國際收支平衡。在資本項目事后監(jiān)管的過程中，外匯局本應(yīng)根據(jù)資本項目形勢變化特點(diǎn)，科學(xué)合理地設(shè)定總量預(yù)警指標(biāo)，通過聯(lián)系宏觀上的資本項目資金異常流動信號，監(jiān)測涉匯主體的資本項目收支動向，及時發(fā)現(xiàn)異?？梢删€索，從而防止異常資金通過資本項目渠道進(jìn)行投機(jī)套利，促進(jìn)國際收支平衡。然而目前在實(shí)際監(jiān)管工作中，大多數(shù)基層外匯局并未將事后監(jiān)管與資本項目形勢分析緊密地聯(lián)系在一起?；鶎油鈪R局的工作流程通常是先通過業(yè)務(wù)前臺或系統(tǒng)數(shù)據(jù)篩查發(fā)現(xiàn)個別異常主體，進(jìn)一步通過現(xiàn)場核查確定違規(guī)處罰。這導(dǎo)致具體工作與形勢分析的聯(lián)系較弱，工作人員無法做到根據(jù)資本項目的收支形勢及時調(diào)整事后監(jiān)管方向，導(dǎo)致主動作為能力較弱、防范措施滯后。

五是合規(guī)性監(jiān)管與資本項目外匯管理改革聯(lián)系較弱。目前的資本項目合規(guī)性監(jiān)管，將核查重心定位于糾察違法違規(guī)的行為上，著重體現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)管的職能。在涉匯主體具體交易行為發(fā)生后，監(jiān)管部門會依據(jù)交易行為的結(jié)果來判斷和識別涉匯主體是否存在違規(guī)情況，通常都遵循“一異一案”的監(jiān)管模式。從其職能上看，這一做法無可厚非，但卻忽視了合規(guī)性監(jiān)管另一個相當(dāng)重要的職能——為資本項目外匯管理改革尋找方向。在合規(guī)性監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門常會發(fā)現(xiàn)，涉匯主體一些合理正當(dāng)?shù)男枨?，由于現(xiàn)行政策不允許或沒有其他合法途徑，而被迫鋌而走險采用違法違規(guī)手段（如目前對個人境外投資尚無明確的法規(guī)或政策，各外匯分支局均無法操作，但是其需求又是合理正當(dāng)?shù)摹６@一正當(dāng)?shù)男枨竽壳爸荒芡ㄟ^利用個人年度5萬美元的額度分拆匯出的違規(guī)方式來實(shí)現(xiàn)）。這表明，只有將合規(guī)性監(jiān)管與資本項目外匯管理改革緊密聯(lián)系起來，才能及時發(fā)現(xiàn)資本項目管理改革和政策調(diào)整的突破口，使政策能夠更好地滿足涉匯主體合理正當(dāng)?shù)馁Y本項目涉匯活動需求。

強(qiáng)化監(jiān)管

為了進(jìn)一步強(qiáng)化資本項目監(jiān)測分析和事中、事后監(jiān)管工作，可以從完善制度機(jī)制和人才培養(yǎng)等方面入手，提升工作質(zhì)量。

一是健全資本項目分類監(jiān)管機(jī)制。在對銀行進(jìn)行分類監(jiān)管時，管理部門應(yīng)更好地發(fā)揮考核的作用，將銀行考核結(jié)果與現(xiàn)場和非現(xiàn)場核查、市場退出的要求結(jié)合起來，并按照考核結(jié)果和考核等級對銀行進(jìn)行分類，據(jù)此實(shí)施不同的資本項目外匯管理政策和監(jiān)管措施，提升銀行監(jiān)管的有效性。在對企業(yè)和個人進(jìn)行分類監(jiān)管方面，管理部門應(yīng)建立企業(yè)和個人違反外匯管理政策行為的數(shù)據(jù)庫，并將其融入企業(yè)和個人的信用體系，再根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)評定企業(yè)和個人的信用等級，以此為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)和個人進(jìn)行分類監(jiān)管，以提高其違反外匯管理政策的成本。

二是協(xié)調(diào)本外幣政策。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，梳理本外幣政策差異，細(xì)致研究本外幣政策差異可能導(dǎo)致的負(fù)面影響，并提出切實(shí)可行的本外幣跨境收支管理政策改革方案，以提升本外幣監(jiān)管的有效性。此外，還應(yīng)加快本外幣數(shù)據(jù)的對接，充分利用部門間現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源，形成跨境資金流動監(jiān)測鏈條，以提升資本項目跨境資金流動監(jiān)測的效率，防范資本項目資金流向負(fù)面清單。

三是加大人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)力度。管理部門一方面要建立定期資本項目事后監(jiān)管技能培訓(xùn)機(jī)制，并拓展培訓(xùn)內(nèi)容?？梢酝ㄟ^視頻、現(xiàn)場等多種方式向全國資本項目事后監(jiān)管工作人員講授相應(yīng)技能，并安排一定難度的技能考試，保證培訓(xùn)質(zhì)量。另一方面，要加強(qiáng)隊伍思想建設(shè)，改變過去僅以合規(guī)性核查為事后核查重點(diǎn)的觀念，將資本項目形勢分析、資本項目管理改革納入資本項目事后監(jiān)管工作并列為重點(diǎn)，從而形成形勢分析、資本項目管理改革和合規(guī)性監(jiān)管相輔相成的工作局面。

作者單位：外匯局福建省分局