文| 王茜 高錦涵

“十二城海關(guān)如一關(guān)”長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革問題研究

文| 王茜 高錦涵

Research on the integration clearance of Yangtze River Economic Belt

自2014年12月1日起，長江經(jīng)濟(jì)帶十二海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化的正式實(shí)施，以及陸路通關(guān)模式納入廣東地區(qū)海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革，標(biāo)志著我國三大區(qū)域通關(guān)一體化改革全面實(shí)施，相比京津冀和廣東地區(qū)，長江經(jīng)濟(jì)帶涉及了更多的關(guān)區(qū)和對外開放口岸?！笆P(guān)如一關(guān)”的模式也不同于以往局限于一個(gè)關(guān)區(qū)內(nèi)部的改革，長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革力圖從根本上打破地域限制和關(guān)區(qū)的行政界限，惠及長江經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)出口企業(yè)、物流企業(yè)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、稅務(wù)等部門。因此，區(qū)域內(nèi)通關(guān)一體化的具體實(shí)施情況以及往后的發(fā)展?fàn)顩r也必然受到區(qū)域內(nèi)各方的密切關(guān)注與期待。

長江經(jīng)濟(jì)帶將深刻變革

虛擬化的或?qū)嶓w化組織的“長三角海關(guān)”

通關(guān)一體化改革，主要是整合海關(guān)監(jiān)管資源，強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工，打破原有關(guān)區(qū)界限給企業(yè)帶來的阻礙。不管是京津冀還是長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革，其核心是“一中心、四平臺(tái)”，在不改變現(xiàn)行組織體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提下，通過區(qū)域海關(guān)通關(guān)中心的虛擬化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)通關(guān)現(xiàn)場一體化作業(yè)。

形式上，分章節(jié)歸類劃分審單的模式一定程度上已將長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)融合起來。通關(guān)一體化改革的推進(jìn)，為國內(nèi)外企業(yè)各經(jīng)濟(jì)主體帶來了諸多好處：跨區(qū)域通關(guān)更便捷、惠及企業(yè)范圍更廣泛、進(jìn)出口物流更順暢、海關(guān)協(xié)同監(jiān)管更高效、海關(guān)服務(wù)更到位，也因此受到了廣泛的歡迎。

與此同時(shí)，隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的推進(jìn)和現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢必要求對區(qū)域通關(guān)進(jìn)行更深入的改革，包括加強(qiáng)關(guān)區(qū)間通關(guān)監(jiān)管作業(yè)的整體協(xié)作配合，把促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效結(jié)合起來。因此，未來有望在長三角四省關(guān)區(qū)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打造覆蓋長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)通關(guān)全流程的一體化管理機(jī)制和運(yùn)行模式，在長江經(jīng)濟(jì)帶營造“可預(yù)見、低成本、高效便利”的通關(guān)環(huán)境。在“大海關(guān)”關(guān)區(qū)內(nèi)，按照統(tǒng)一操作規(guī)范、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)辦理通關(guān)，使企業(yè)無論在哪個(gè)海關(guān)都能受到同樣的待遇和標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)“多地通關(guān)，如同一關(guān)”。

長江經(jīng)濟(jì)帶涉及9省2市12個(gè)直屬海關(guān)，區(qū)域內(nèi)進(jìn)出口貨值占全國總量的41%，其中長三角海關(guān)貨值更是占到全國總量的37%。在此次通關(guān)一體化改革中，作為長江經(jīng)濟(jì)帶12關(guān)區(qū)的牽頭海關(guān)和口岸海關(guān)，上海海關(guān)的服務(wù)功能和輻射作用將繼續(xù)增強(qiáng)，為上海海關(guān)在通關(guān)管理體制的改革和治理模式優(yōu)化等方面提供了難得的機(jī)遇，但同時(shí)上海海關(guān)也將面臨諸多挑戰(zhàn)：

首先，如何有效監(jiān)管通關(guān)一體化改革后帶來的跨關(guān)區(qū)、大范圍的區(qū)域物流是上海海關(guān)面臨的首要挑戰(zhàn)。面對業(yè)務(wù)量的急劇上升，海關(guān)既要做到“管得住”，又要做到“通得快”，既要保證物流的通暢，又要做好風(fēng)險(xiǎn)防范。

其次，協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)規(guī)劃能力的考驗(yàn)。隨著通關(guān)一體化改革的推進(jìn)，通關(guān)一體化的業(yè)務(wù)管理模式將與傳統(tǒng)的以關(guān)區(qū)為單位的海關(guān)業(yè)務(wù)管理體制產(chǎn)生沖突（包括稅收任務(wù)、各關(guān)區(qū)的業(yè)務(wù)滲透等）。作為牽頭海關(guān)，上海海關(guān)需要處理協(xié)調(diào)的范圍和深度都將超越以往的程度，因此妥善處理好企業(yè)、地方和海關(guān)等各方面的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海關(guān)區(qū)域通關(guān)規(guī)范統(tǒng)一和監(jiān)控有效聯(lián)動(dòng)，對上海海關(guān)綜合協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)規(guī)劃能力的一次重大考驗(yàn)。

再次，隨著上海自貿(mào)區(qū)的出臺(tái)和貿(mào)易便利化的推進(jìn)，對內(nèi)對外開放水平的提高也勢必要求上海海關(guān)提供更高效、更便捷、更規(guī)范和更優(yōu)質(zhì)的通關(guān)環(huán)境與服務(wù)，對現(xiàn)行的物流監(jiān)控體系進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，這些都對上海海關(guān)的管理提出了挑戰(zhàn)。

對長江經(jīng)濟(jì)帶企業(yè)業(yè)務(wù)的影響

“一中心、四平臺(tái)”的建設(shè)，其中之一便是專業(yè)化的審單平臺(tái)，審單中心模式下，企業(yè)客戶端操作未受影響，而是在海關(guān)進(jìn)行了內(nèi)部的優(yōu)化和整合，報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)申報(bào)后首先通過統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)，再按照貨物類別分配到不同的審單中心，專業(yè)化的審單作業(yè)提高了審單效率和審單的一致性。對于進(jìn)出口企業(yè)而言，他們會(huì)感受到通關(guān)時(shí)間的縮短，配合企業(yè)在物流環(huán)節(jié)節(jié)省的成本，必然有助于企業(yè)提高業(yè)務(wù)量；對于報(bào)關(guān)行業(yè)及物流企業(yè)，通關(guān)一體化的實(shí)施帶來的是機(jī)會(huì)更是競爭，允許代理報(bào)關(guān)企業(yè)“一地注冊、多地報(bào)關(guān)”，報(bào)關(guān)企業(yè)可以將業(yè)務(wù)延伸到其它關(guān)區(qū)而不需要在其它關(guān)區(qū)再進(jìn)行一次注冊，這利于優(yōu)秀的報(bào)關(guān)企業(yè)擴(kuò)展在其它關(guān)區(qū)的業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，這也會(huì)加強(qiáng)地區(qū)間報(bào)關(guān)企業(yè)的競爭，整個(gè)長三角經(jīng)濟(jì)帶跨越東、中、西部，西部中小型報(bào)關(guān)企業(yè)將會(huì)面臨東、中部大型報(bào)關(guān)企業(yè)的壓力，需要西部報(bào)關(guān)企業(yè)積極提升自己的業(yè)務(wù)能力，提高競爭力。

亟需建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)監(jiān)控機(jī)制

自2001年以來，雖然各地海關(guān)、口岸辦等政府部門在簡化通關(guān)程序、提高通關(guān)效率和規(guī)范通關(guān)執(zhí)法行為等方面采取了一些措施，但在涉及地區(qū)間通關(guān)管理權(quán)力和利益調(diào)整的深層領(lǐng)域仍然進(jìn)展緩慢，長江經(jīng)濟(jì)帶通關(guān)一體化改革也將面臨省市間對局部經(jīng)濟(jì)利益的偏重而產(chǎn)生的通關(guān)壁壘。例如，國家口岸辦部署將單一窗口改革推向全國，但是相比于美國、荷蘭、新加坡等國的單一窗口模式，我國單一窗口模式存在部門間協(xié)同水平不高，改革不同步、信息不共享、執(zhí)法不統(tǒng)一等問題。根據(jù)對單一窗口的要求，上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)將“單一窗口”參與部門從海事、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等口岸單位，逐步擴(kuò)展到工商、稅務(wù)等其他凡是與國際貿(mào)易相關(guān)的政府職能部門，但是多個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享問題依然存在，比如，海關(guān)與商檢改革不同步，便會(huì)使前期節(jié)省的時(shí)間優(yōu)勢蕩然無存。此類問題，究其原因，既有行政管理體制不合理導(dǎo)致的協(xié)調(diào)模式的不健全，也有相關(guān)法律法規(guī)體系的不完善導(dǎo)致的執(zhí)法不統(tǒng)一和無法可依，還有不同部門之間監(jiān)管技術(shù)上的差異和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而造成的協(xié)同上的困難。

為建立通暢的物流，充分獲取通關(guān)一體化改革的收益，各地海關(guān)及其他部門必須進(jìn)一步解放思想，對自身的監(jiān)管格局進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，建立起區(qū)域聯(lián)動(dòng)監(jiān)控的機(jī)制：

樹立“大通關(guān)、大監(jiān)管”理念。摒棄狹隘的地區(qū)眼光，擺脫條條框框的束縛，樹立“大通關(guān)、大監(jiān)管協(xié)作區(qū)域”理念，把一切工作建立在“一盤棋”的大局觀念之上，加強(qiáng)對區(qū)域通關(guān)一體化工作的態(tài)度和認(rèn)識，實(shí)施聯(lián)合辦公制度，克服行政體制不合理阻礙，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

加大信息技術(shù)、科技力量在物流控制系統(tǒng)中的應(yīng)用。首先，大力推進(jìn)口岸和內(nèi)地海關(guān)在信息、物流監(jiān)控基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)設(shè)定、執(zhí)法水準(zhǔn)上的對接和統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)實(shí)體監(jiān)控與信息監(jiān)控有機(jī)統(tǒng)一的區(qū)域海關(guān)間整體聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)卡口信息的全面聯(lián)網(wǎng)傳輸與核銷，與兄弟海關(guān)共同實(shí)現(xiàn)對物流實(shí)體監(jiān)控與信息監(jiān)控的有機(jī)統(tǒng)一和區(qū)域海關(guān)間的整體聯(lián)動(dòng)；其次，在口岸管理部門、非政府組織、企業(yè)及公共機(jī)構(gòu)、私營機(jī)構(gòu)等部門之間建立廣泛的合作伙伴關(guān)系形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，建立信任機(jī)制和信息共享機(jī)制強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促使電子口岸完善；再次，利用國際合作機(jī)制推動(dòng)單一窗口的建設(shè)，統(tǒng)一國際貿(mào)易數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范不同部門間數(shù)據(jù)收集的口徑，促進(jìn)他們之間信息的互聯(lián)互通。

搭建信息容量大、功能齊備的企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)信息平臺(tái)。有了此平臺(tái)，可以通過對本地和非本地企業(yè)誠信守法風(fēng)險(xiǎn)度的評估與分析，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息的實(shí)時(shí)傳輸和區(qū)內(nèi)海關(guān)的高度共享，以方便各地海關(guān)跨關(guān)區(qū)調(diào)閱企業(yè)檔案信息，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防范指數(shù)和統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合各項(xiàng)通關(guān)指標(biāo)，確定選擇查驗(yàn)的重點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)對企業(yè)整體評估、有效監(jiān)控的動(dòng)態(tài)管理，充分發(fā)揮選擇查驗(yàn)效能。（作者王茜為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究與教育學(xué)院副教授、國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員；高錦涵為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014級碩士研究生。本文系上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心項(xiàng)目、上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)085項(xiàng)目的階段性成果）

編輯｜趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net