曹秋華

(中國人民銀行商丘市中心支行，河南　商丘　476000)

農(nóng)民工市民化問題的研究——以商丘為例

曹秋華

(中國人民銀行商丘市中心支行，河南商丘476000)

摘要：農(nóng)民工市民化作為推進我國城鎮(zhèn)化的重要命題，是提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的能力、提高勞動生產(chǎn)率的必然選擇，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進一步釋放社會生產(chǎn)力和內(nèi)需潛力，促進農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的和諧共進，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要支撐。要推進農(nóng)民工城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，面臨許多困難和障礙，如何把握新型城鎮(zhèn)化的關鍵點，其中一個關鍵就是解決農(nóng)民工市民化問題。本文從商丘地區(qū)農(nóng)民工的具體情況出發(fā)，通過本地區(qū)采取的農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的一些政策的效果出發(fā)，揭示這一過程中存在的主要問題，探尋一條解決農(nóng)民工市民化的途徑。

關鍵詞：農(nóng)民工市民化；問題；研究

一、商丘市農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)情況

統(tǒng)計顯示，全市(含永城市)總?cè)丝?90.5萬，其中農(nóng)村人口609.6萬，農(nóng)村勞動力人數(shù)415.4萬人。截至2014年12月底，全市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)人員230.4萬人，其中全市30歲及以下轉(zhuǎn)移就業(yè)人員105.6萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員的45.8%；31至49歲轉(zhuǎn)移就業(yè)人員86萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員的37.3%；50歲(含50歲)以上轉(zhuǎn)移就業(yè)人員38.7萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員的16.8%。由此可見“80后”、“90后”新生代農(nóng)民工已逐步成為我市轉(zhuǎn)移就業(yè)人員的生力軍。在全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員中，與上一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工無論是外出動因、心理定位，還是身份認同、職業(yè)選擇，都發(fā)生了根本性變化，特別是有三個比較明顯的趨勢：從亦工亦農(nóng)趨向于全職非農(nóng)，從城鄉(xiāng)流動趨向于融入城市，從謀求生存趨向于追求平等。即使出現(xiàn)季節(jié)性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整性失業(yè)，他們也不愿再回到農(nóng)村，即使回到農(nóng)村，也無法成為農(nóng)村生產(chǎn)的主力。因為他們已經(jīng)不具備從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術條件，缺少相應的能力和興趣。所以說，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要工作對象就是這部分轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的新生代農(nóng)民工。

二、促進農(nóng)民工進城配套政策推進情況

近年來，商丘市各級認真貫徹中央、省委、省政府的相關文件精神，高度重視農(nóng)民工工作，把它作為重要工作來抓，出臺下發(fā)了《商丘市人民政府關于解決農(nóng)民工問題的實施意見》(商政〔2006〕45號)。積極采取措施，著重從解決拖欠農(nóng)民工工資、規(guī)范農(nóng)民工用工秩序、參加工作醫(yī)療保險、改善職業(yè)安全衛(wèi)生條件、子女接受義務教育等農(nóng)民工熱切期盼的“十件實事”抓起抓好，取得了顯著的成效。同時，下發(fā)了一系列文件，為促進農(nóng)民工市民化提供了政策保障。

(一)全面清理拖欠農(nóng)民工工資，建立農(nóng)民工工資支付保障制度

2007年，根據(jù)《河南省政府辦公廳關于切實做好農(nóng)民工工資支付工作的通知》(豫政辦 〔2007〕115號)規(guī)定，商丘市便建立了農(nóng)民工工資支付保障制度，明確規(guī)定了農(nóng)民工工資支付的有關問題，使商丘市的農(nóng)民工工資支付有了剛性保障。在此基礎上，建立健全了企業(yè)勞動保障守法誠信制度、工資支付監(jiān)控制度、工資支付保障金制度，積極推進農(nóng)民工工資發(fā)放實名制，通過銀行發(fā)放農(nóng)民工工資等辦法，完善解決拖欠農(nóng)民工資的長效機制。定期不定期開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查，堅決遏制拖欠農(nóng)民工工資的行為，確保農(nóng)民工工資支付真正落到實處。

(二)規(guī)范勞動合同管理，促進農(nóng)民工用工秩序良性發(fā)展

農(nóng)民工工作是當前就業(yè)工作的重點，也是今后長期工作重點。截止目前，商丘市農(nóng)民工市內(nèi)從業(yè)人數(shù)約60萬人，其中90%以上農(nóng)民工與用人單位簽訂了勞動合同。我市一方面積極推行勞動合同簽訂工作，擴大合同簽訂率。另一方面，加大勞動監(jiān)察力度，監(jiān)督用人單位履行勞動合同，保障勞動者的合法權(quán)益。針對部分用人單位屢次侵害勞動者合法權(quán)益的現(xiàn)象建立了重點監(jiān)控制度。

(三)改善公共就業(yè)服務體制，提升農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)率

切實加強人力資源市場建設，提高服務水平。目前，商丘市人力資源市場已建成集政策咨詢、信息發(fā)布、職業(yè)指導、職業(yè)介紹、勞務輸出、勞務派遣、技能培訓、技能鑒定、社會保障、勞動合同鑒證、勞動者權(quán)益維護等為一體的多功能服務場所，梁園區(qū)、虞城、民權(quán)、睢縣、寧陵、夏邑都建成了一定的規(guī)模的人力資源市場，全市建成294個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)勞動保障事務所(站)，充分發(fā)揮了服務創(chuàng)業(yè)、促進就業(yè)的基礎性作用。

(四)加強職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民工就業(yè)能力

動員社會各類職業(yè)教育培訓機構(gòu)和服務機構(gòu)，為農(nóng)村富余勞動力提供培訓和服務，提高其就業(yè)能力，促進就業(yè)轉(zhuǎn)移。一是努力構(gòu)建農(nóng)民工培訓體系，夯實培訓基礎。通過整合培訓資源，加大建設力度，全市初步形成由5所高等職業(yè)院校、48所中等職業(yè)學校和12所技工學校為龍頭，以11個公共實訓基地和67所企業(yè)培訓中心為兩翼，以103所民辦培訓機構(gòu)為主體的技能培訓網(wǎng)絡，每年可開展各類創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和職業(yè)技能培訓50萬人以上。初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的農(nóng)民工培訓體系。

(五)積極推進農(nóng)民工參加工傷和醫(yī)療和養(yǎng)老保險

加大《社會保險法》宣傳力度，促使農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，建立健全完善的社會保障體系，解除農(nóng)民工的后顧之憂。認真貫徹城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法，積極主動為就業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。著重解決兩區(qū)失地農(nóng)民的社會保障問題，根據(jù)今年我市要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋的總體要求和工作安排，加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點申報力度，強化措施，引導未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；引導失地農(nóng)民自主選擇參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。目前，商丘市農(nóng)民工參加工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)達到3.42萬人、1.6萬人、3萬人。

(六)保障農(nóng)民工子女平等接受義務教育，解決農(nóng)民工后顧之憂

按有關文件規(guī)定，商丘市把解決流動人口子女入學列入各地教育發(fā)展規(guī)劃，納入普及九年義務教育工作范疇和重要工作內(nèi)容，并將此作為考核縣(市、區(qū))教育部門和學校工作的重要內(nèi)容，確保進城務工農(nóng)民子女接受義務教育享受城鎮(zhèn)居民子女同樣待遇。各級教育行政部門還積極創(chuàng)造條件，多方籌措資金，幫助家庭經(jīng)濟困難的進城務工農(nóng)民子女就學，使農(nóng)民工子女在義務教育方面享有平等的受教育權(quán)利。

三、本地農(nóng)民工市民化工作中存在的問題

(一)轉(zhuǎn)移就業(yè)人員綜合素質(zhì)低，就業(yè)競爭力差

全市轉(zhuǎn)移就業(yè)人員中，初中及以下學歷的占60%。另從技能素質(zhì)上看，目前我市轉(zhuǎn)移就業(yè)人員中具有初級工技能的人數(shù)有64.6萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員總數(shù)的28%；具有中級工技能的有27.4萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員總數(shù)的11.9%；具有高級工(技師)技能的有6.4萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人員總數(shù)的2.8%。56.9%的外出務工人員尚沒有一技之長，就業(yè)競爭力低下。

(二)轉(zhuǎn)移就業(yè)人員參保意識不強，參保率低

根據(jù)統(tǒng)計，目前全市農(nóng)民工參加工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為3.42萬人、1.6萬人、3萬人，農(nóng)民工參加社會保險人數(shù)比例較低。調(diào)查顯示，只有不到60%的農(nóng)民工在求職時關心參加社會保險問題，商丘市農(nóng)民工有選擇參加務工地社會保險的達50%以上，如參加工傷保險的比例相對較高，而參加務工地全部社會保障的只有不到20%。主要原因一是農(nóng)民工只看到參保繳費降低了收入，而沒看到將來帶來的收益；二是工作流動性大、工作不穩(wěn)定，加之社會保障制度不完善，社保關系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙多，壓抑了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的積極性；三是部分企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，不主動讓農(nóng)民工參保繳費。

(三)農(nóng)民工市民化工作還存在諸多現(xiàn)實困難

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員中有意向長期在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的在85%以上，尤其是18—35歲之間的年輕人就業(yè)居住的愿望更高。據(jù)統(tǒng)計，在全市220萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中，在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定長期就業(yè)創(chuàng)業(yè)的有150萬人，已通過各種途徑轉(zhuǎn)換身份并在城鎮(zhèn)長期就業(yè)居住、實現(xiàn)市民化的僅有11.5萬人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的5.2%。現(xiàn)實困難之一是進城怕高房價。動輒幾十萬的房價成為大多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城安居樂業(yè)不可逾越的高山，也阻斷了他們想成為城市人的夢想；現(xiàn)實困難之二是進城怕失去土地。由于大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員從事的是技術含量低的體能型崗位，流動性大，穩(wěn)定性差，更易造成失業(yè)，而土地又是農(nóng)民最基本的保障，也是農(nóng)民的心理支撐，如果一朝喪失土地，卻又沒有在城市立足，將不啻為一場災難。調(diào)查顯示，74%的農(nóng)村戶籍流動人口愿意在城市長期居住但不愿意放棄農(nóng)村戶籍；現(xiàn)實困難之三是城市消費水平高，開支大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之所以轉(zhuǎn)的多、留的少，最現(xiàn)實、最重要的原因之一就在于經(jīng)濟收益相對偏低，滿足不了家庭在城鎮(zhèn)生活的需要。

(四)本地就業(yè)環(huán)境亟待提高和完善。由于商丘市還處于工業(yè)化初始階段，一些新建企業(yè)多屬勞動密集型，技術含量相對較低，還存在著企業(yè)薪資待遇低、文化娛樂設施少、企業(yè)文化缺失、管理簡單、粗放等現(xiàn)象，致使員工沒有歸屬感、安全感，出現(xiàn)了一部分企業(yè)招工難、留工難現(xiàn)象。

四、推進農(nóng)民工市民化工作的對策及建議

實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，就是一個由農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會、由傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的過程。這種轉(zhuǎn)化不僅僅是就業(yè)地點的變化，更要實現(xiàn)身份的變化，是要將一部分農(nóng)民由農(nóng)村人變?yōu)槌鞘腥?，使他的“根”落腳在城市。

要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換，首先要選準方向，即將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務。其次要選擇好路徑。這個路徑包括兩方面，一是解決從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的過程中可能遺留在農(nóng)村的問題，比如，農(nóng)村的承包地、宅基地等財產(chǎn)處置問題；二是進入城市以后，解決農(nóng)民的身份、待遇問題，包括家庭、就業(yè)問題等。當前的關鍵，就是有目標、分階段、分步驟實施，使這樣一個歷史性進程能夠相對穩(wěn)定地向前推進。

一是落實戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。根據(jù)剛剛下發(fā)的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)和由此衍生的其他戶口類型，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。剝離或取消附加在戶口上的一些社會管理功能，有步驟、大力度深入推進改革戶籍制度背后的就業(yè)、入學和社會保障體制，完善相關政策，使進城農(nóng)民在子女就學、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會保障方面享受城鎮(zhèn)居民完全平等的待遇，進而促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口盡快轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲氖忻?。這為農(nóng)民工市民化打下堅定基礎，下步貴在落實。

二是深化收入分配制度改革，提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口家庭收入。工資性收入是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口家庭最主要收入來源，要繼續(xù)深化收入分配體制改革，建立企業(yè)職工工資正常增長機制和支付保障機制。確保職工工資增長與物價上漲保持相對適度的增幅，同時要超過GDP增長速度。只有這樣，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口才能充分享受改革和經(jīng)濟發(fā)展的成果，才能為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口安居樂業(yè)提供堅實保障。

三是要優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。要進一步落實和改進現(xiàn)有促就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，引導和促進勞動密集型企業(yè)、中小企業(yè)、民營經(jīng)濟、各種服務業(yè)加快發(fā)展，積極鼓勵和支持勞動者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，加強城鄉(xiāng)一體化職業(yè)技能培訓，鼓勵就近就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要進一步完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務網(wǎng)絡系統(tǒng)，提供針對性的、有效率的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，增加就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，拓展城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，吸引更多進城務工創(chuàng)業(yè)人員到城鎮(zhèn)就業(yè)居住。

四是完善各項社保制度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社保體系。嚴格落實現(xiàn)有保障政策，進一步擴大進城務工創(chuàng)業(yè)人員社保覆蓋范圍，鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)各項社會保險。凡被用人單位錄用的，必須為與之形成勞動關系的進城務工人員辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險等各項手續(xù)。對進城已落戶的人員，制訂統(tǒng)一的社會保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，對新申請參保人員降低參保門檻，做到應保盡保，逐步建立城鄉(xiāng)均等的社會保障體系。

五是合理配置教育資源，滿足城鄉(xiāng)居民多樣化的學習需求。加強硬軟件設施和師資力量建設，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)教育資源配置，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育布局，加大城鎮(zhèn)中小學軟硬件建設的投入，配備充足的師資力量，建設寬敞的校園設施，兌現(xiàn)一視同仁的入學條件，切實解決農(nóng)民進城子女的就學壓力問題。

六是實行進城務工創(chuàng)業(yè)人員購房、租房扶持政策，實現(xiàn)居有定所。將進城務工創(chuàng)業(yè)人員納入經(jīng)濟適用房、廉租房政策適用范圍，大力開發(fā)面向農(nóng)民進城的政策性經(jīng)濟適用房建設，積極探索創(chuàng)新鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城定居購房、租房的辦法，簡化房產(chǎn)登記手續(xù)，減免有關稅費。對符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口允許其繳納個人住房公積金，享受城鎮(zhèn)居民購房的同等優(yōu)惠政策。支持有還貸能力的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口購買自住商品房。對首次到城鎮(zhèn)購買普通商品房者，可根據(jù)不同情況，由政府給予一次性補貼形式給予鼓勵，真正能讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城買房安家，過上城里人生活。

七是建立農(nóng)民宅基地退出、土地流轉(zhuǎn)補償機制，鼓勵有條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口放棄宅基地進城鎮(zhèn)落戶。對凡已在城鎮(zhèn)購房定居或?qū)崿F(xiàn)身份轉(zhuǎn)換人員，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府可按其退出的宅基地面積給予獎勵。在符合規(guī)劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調(diào)劑給有條件申請宅基地建設的本村村民的，可視作放棄宅基地享受經(jīng)濟獎勵。農(nóng)村宅基地退出補償資金來源為耕地開墾費、土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等收益，也可將以上獎勵資金置換為其本人或家庭在城鎮(zhèn)的社會保障資金。

八是建立針對性援助機制，確保落戶居住者與城市生活的融合銜接。針對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的現(xiàn)實困難，各級政府和組織就積極伸出援手，出臺專門援助政策，建立專門工作機制，在辦理戶口遷移、住房登記、子女入學、參保繳費、乃至黨團關系轉(zhuǎn)移、參與社區(qū)組織生活方面積極給予援助，實現(xiàn)無縫銜接，使他們真正感受到城鎮(zhèn)對他們的認同，增強對居住城鎮(zhèn)的歸屬感。

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