田耘
(中國(guó)人民銀行銀川中心支行,銀川750001)
對(duì)外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的思考
田耘
(中國(guó)人民銀行銀川中心支行,銀川750001)
隨著外匯管理理念和方式“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的深入推進(jìn),外匯監(jiān)管方式也面臨著調(diào)整,近年來“展業(yè)三原則”(了解你的客戶、了解你的業(yè)務(wù)、盡職審查)在外匯管理中逐漸得到重視。外匯管理已開始由以往制定數(shù)量龐大的規(guī)章制度向確定一些高層次的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)變,原則監(jiān)管越來越得到重視。通過簡(jiǎn)要梳理了國(guó)際上原則監(jiān)管理念的發(fā)展,原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的概念,對(duì)我國(guó)外匯管理領(lǐng)域推行原則監(jiān)管進(jìn)行了分析,提出了構(gòu)建以原則為主、規(guī)則為輔的外匯監(jiān)管框架;實(shí)現(xiàn)原則與規(guī)則協(xié)調(diào)搭配;提高其自律性等建議。
外匯管理;規(guī)則監(jiān)管;原則監(jiān)管;轉(zhuǎn)變;思考
(一)規(guī)則監(jiān)管(Rule-based Regulation)
規(guī)則監(jiān)管是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過各種具體的規(guī)則為被監(jiān)管者設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù),并以此保障各種金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管模式。具有以下特點(diǎn)。
1.監(jiān)管規(guī)范體系中的規(guī)則居于主導(dǎo)地位,是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù),原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標(biāo)的意義,一般不作為行政依據(jù)。
2.規(guī)則監(jiān)管著重于規(guī)范過程和行為。
3.對(duì)監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)而言,具體行為違法與否都是明確的、可預(yù)測(cè)的。
(二)原則監(jiān)管(Principle-based Regulation)
英國(guó)金融服務(wù)局將原則監(jiān)管定義為:原則監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結(jié)果,以高層次的規(guī)則作為手段,從而達(dá)到所期望實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目標(biāo),在這個(gè)過程中我們將更少地依賴于規(guī)則。在國(guó)際金融危機(jī)后,全球范圍內(nèi)掀起了強(qiáng)化原則性監(jiān)管的浪潮,美國(guó)、日本、德國(guó)、新加坡、加拿大等國(guó)家以及相關(guān)國(guó)際金融組織,如:巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際反洗錢工作組,紛紛推崇和引入原則監(jiān)管模式。原則監(jiān)管被認(rèn)為代表了全球金融監(jiān)管的方向。具有以下特點(diǎn)。
1.原則性條文在建立和發(fā)展監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,甚至可以作為獨(dú)立的執(zhí)法依據(jù)。監(jiān)管規(guī)則相對(duì)較少。
2.基于結(jié)果的監(jiān)管,而非以過程為導(dǎo)向的監(jiān)管。不再把監(jiān)管重點(diǎn)放在界定被監(jiān)管者所必須采取的程序和措施上,而是專注于被監(jiān)管者試圖實(shí)現(xiàn)的結(jié)果,并根據(jù)行為結(jié)果來判斷是否符合監(jiān)管要求。
3.讓被監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行決定在經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果的最有效方式。
(一)原則監(jiān)管不能完全拋棄規(guī)則
任何監(jiān)管體系均由原則和規(guī)則組成。原則監(jiān)管并非要求完全以原則取代規(guī)則,仍需要規(guī)則來細(xì)化和明確原則所確立的監(jiān)管目標(biāo)。從國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐看,其都建立起與其監(jiān)管原則相配套的規(guī)則體系。
(二)原則監(jiān)管需要監(jiān)管者、被監(jiān)管者共同參與
原則監(jiān)管模式下,不應(yīng)再是監(jiān)管者的單方行為,而應(yīng)是監(jiān)管者和被監(jiān)管者的共同行為。即根據(jù)監(jiān)管原則,監(jiān)管者提出與原則配套的外部監(jiān)管規(guī)則,被監(jiān)管者制定內(nèi)部微觀細(xì)則,從而使外部監(jiān)管規(guī)則的穩(wěn)定性和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)則的靈活性得到有機(jī)統(tǒng)一,提升監(jiān)管體系的適應(yīng)性。
(三)建立對(duì)被監(jiān)管者的約束規(guī)則體系
原則監(jiān)管下,被監(jiān)管者被賦予了較大的自主性和靈活性,原則監(jiān)管更加依賴于被監(jiān)管者在風(fēng)險(xiǎn)管理中作用的發(fā)揮。因此,為保障原則監(jiān)管落實(shí),必須建立制約違規(guī)者的配套規(guī)則體系,增大被監(jiān)管者違規(guī)投機(jī)成本,使得被監(jiān)管者難以或不愿實(shí)施違規(guī)行為。
(一)原則監(jiān)管更能適應(yīng)外匯形勢(shì)和金融市場(chǎng)的變化
隨著我國(guó)國(guó)際收支趨于平衡,跨境資金流動(dòng)呈雙向波動(dòng)態(tài)勢(shì),外匯改革措施不斷出臺(tái),相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮。如果繼續(xù)實(shí)施規(guī)則監(jiān)管就要求外匯局不斷制定新的細(xì)致規(guī)章制度,應(yīng)對(duì)改革和金融市場(chǎng)上的變化。結(jié)果是數(shù)量龐大的規(guī)章制度使銀行望而生畏,對(duì)業(yè)務(wù)量不大的中小銀行尤其如此,而原則是一些層次更高的規(guī)則,能適應(yīng)未來各種情況的變化。例如,無論如何改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新,經(jīng)濟(jì)主體辦理外匯業(yè)務(wù)都不能背離真實(shí)性原則的要求。
(二)原則監(jiān)管可以有效防止銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)
詳細(xì)、具體的規(guī)則便于執(zhí)行,但也可能導(dǎo)致銀行將主要精力投入到滿足監(jiān)管形式上的要求,只注重業(yè)務(wù)的表面合規(guī)性,忽視背后的風(fēng)險(xiǎn)。也正因?yàn)楸砻婧弦?guī)后銀行不用承擔(dān)責(zé)任,一些商業(yè)銀行處于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮,甚至與企業(yè)合謀規(guī)避外匯管理政策。即使是設(shè)計(jì)再嚴(yán)密的監(jiān)管體系,頒布再多的法律法規(guī)都不免存在漏洞,法規(guī)的漏洞可以用監(jiān)管而對(duì)這種監(jiān)管來彌補(bǔ)。原則監(jiān)管更注重結(jié)果,將如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果留給被監(jiān)管機(jī)構(gòu),一旦出現(xiàn)問題,無論是疏忽還是惡意,銀行都將受到處罰。
(三)原則監(jiān)管有利于業(yè)務(wù)創(chuàng)新
外匯管理應(yīng)立足于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。海量細(xì)節(jié)化的、高度復(fù)雜的規(guī)則可能會(huì)使銀行不敢冒政策風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)進(jìn)行業(yè)
務(wù)創(chuàng)新,難以滿足企業(yè)的實(shí)際需求。原則監(jiān)管減少了對(duì)銀行條條框框的限制,在保證業(yè)務(wù)真實(shí)性并遵循若干基本原則的前提下,賦予銀行更多自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)力,有利于銀行充分發(fā)揮創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性,更好的服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
(一)原則監(jiān)管是有效實(shí)施前提
原則監(jiān)管模式以英國(guó)為代表。英國(guó)實(shí)施原則監(jiān)管有其歷史文化傳統(tǒng)方面的原因,其金融體制是漫長(zhǎng)的資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐步演進(jìn)的結(jié)果,銀行經(jīng)歷了較長(zhǎng)的自律發(fā)展階段。金融業(yè)監(jiān)管建立在非正式的“道義勸說”和“君子協(xié)定”基礎(chǔ)上,基本上是通過銀行的自我約束來實(shí)現(xiàn)的。多數(shù)銀行都能自覺地在法律框架下經(jīng)營(yíng),監(jiān)管者的權(quán)利大部分情況下僅是一種威懾,很少使用。
有研究表明,原則監(jiān)管能夠有效實(shí)施是與一定的金融業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境相適應(yīng)的。銀行內(nèi)控水平越高,越有利于原則監(jiān)管的實(shí)施,若內(nèi)控水平較差,原則監(jiān)管的效率也差。原則監(jiān)管要能在外匯管理中有效實(shí)施,銀行的自律和內(nèi)部控制水平需要達(dá)到一個(gè)較高水準(zhǔn)。
(二)實(shí)施原則監(jiān)管是一個(gè)漸進(jìn)過程
原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管不是完全對(duì)立的,而是相互的補(bǔ)充的。以英國(guó)為例,監(jiān)管當(dāng)局并不是放棄規(guī)則,而是在基本原則下面還保留了一些詳細(xì)的規(guī)則。實(shí)際上,所謂原則監(jiān)管是一種“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”(More Principles-Based Regulation),是將原則與規(guī)則相結(jié)合,并不斷地在二者之間尋找平衡點(diǎn)。因此,外匯管理中實(shí)施原則監(jiān)管是一個(gè)漸進(jìn)的過程,原則監(jiān)管并不是要拋棄所有規(guī)章和規(guī)則。由于目前實(shí)施外匯監(jiān)管所依據(jù)的監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則過于繁雜,增加了操作的難度,需要對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則進(jìn)行改革,更多地依據(jù)注重結(jié)果的、高層次的規(guī)則和相應(yīng)的原則實(shí)施監(jiān)管。在某些情況下,仍然需要依靠詳細(xì)和描述性的程序確保政策得到落實(shí)。因此,外匯管理倡導(dǎo)的是“更多的原則導(dǎo)向監(jiān)管”,這是一個(gè)漸進(jìn)的過程,不會(huì)立即完全放棄規(guī)則,而是逐漸減少規(guī)則的數(shù)量,逐漸強(qiáng)調(diào)原則的作用。
(三)監(jiān)管理念尚需轉(zhuǎn)變
規(guī)則監(jiān)管是由監(jiān)管者制定統(tǒng)一的規(guī)則,被監(jiān)管者要認(rèn)真研讀不斷出臺(tái)的各項(xiàng)監(jiān)管法規(guī)切實(shí)有效地并執(zhí)行。如果出現(xiàn)違規(guī)行為,監(jiān)管者則動(dòng)用懲戒方式,促使被監(jiān)管者糾正違規(guī)行為,遵守法規(guī)。而原則監(jiān)管體系下,監(jiān)管理念有所改變。原則監(jiān)管不再單純依靠懲戒方式,更重要的是要幫助被監(jiān)管者實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。這種方式下,需要監(jiān)管者與被監(jiān)管者密切的溝通交流和配合。
(四)從業(yè)人員素質(zhì)和內(nèi)控水平有待提高
原則監(jiān)管需要一定的外部環(huán)境和內(nèi)部條件,而目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員素質(zhì)、內(nèi)部控制水平、法人治理結(jié)構(gòu)等方面和發(fā)達(dá)國(guó)家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)比較還有很大差距,原則監(jiān)管執(zhí)行的效果受到很大的限制。從對(duì)銀行的檢查中發(fā)現(xiàn),銀行建立了相關(guān)的內(nèi)控制度,但內(nèi)控機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)效果不理想,存在有規(guī)定不執(zhí)行,內(nèi)控意識(shí)薄弱等問題。
(一)構(gòu)建以原則為主、規(guī)則為輔的外匯監(jiān)管框架
目前,外匯管理領(lǐng)域法規(guī)層次最高的《外匯管理?xiàng)l例》中并未有原則監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定,建議修改《外匯管理?xiàng)l例》時(shí),將原則監(jiān)管的方式方法進(jìn)行明確,并將外匯管理的以原則性規(guī)定為主的監(jiān)管目標(biāo)寫入條例。與此同時(shí),在制定原則后需配套具體的指引和說明,明確實(shí)施情形和標(biāo)準(zhǔn),形成原則為主法,規(guī)則為補(bǔ)充的外匯管理法規(guī)體系,并在不斷實(shí)踐中找準(zhǔn)原則與規(guī)則間的平衡點(diǎn)。
(二)實(shí)現(xiàn)原則與規(guī)則協(xié)調(diào)搭配
原則監(jiān)管在外匯管理領(lǐng)域仍處在探索階段,原則與規(guī)則如何搭配并無先例可循。為積累經(jīng)驗(yàn),解決原則與規(guī)則間的配比問題,建議在目前已發(fā)布原則性監(jiān)管法規(guī)的業(yè)務(wù)中,如:銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)、貿(mào)易融資業(yè)務(wù),開展先行先試工作。建議完善原則性條款,在業(yè)務(wù)辦理的展業(yè)三原則和實(shí)需原則的基礎(chǔ)上明確監(jiān)管目標(biāo)和原則。通過專項(xiàng)檢查評(píng)估試行業(yè)務(wù)監(jiān)管效果,再總結(jié)完善,逐步實(shí)現(xiàn)原則與規(guī)則間的協(xié)調(diào)搭配。
(三)提高其自律性
目前,國(guó)內(nèi)部分商業(yè)銀行內(nèi)部控制乏力,自律能力還比較差,風(fēng)險(xiǎn)管理能力仍然不是很強(qiáng)。監(jiān)管過程不能符合原則要求,導(dǎo)致監(jiān)管模式的失效。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度看,監(jiān)管如果不重視過程而只重視結(jié)果,則極易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和問題的累積?!罢箻I(yè)三原則”屬于理念上的原則,不僅每家銀行都有各自的理解和解讀,即使在同一家銀行層面,從總行到分行,再到支行,每一級(jí)部門的理解都有差異。如果內(nèi)控制度缺失有效性,“展業(yè)三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐,直接導(dǎo)致合規(guī)性操作流于形式。
(四)培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才
原則監(jiān)管意味著監(jiān)管者和被監(jiān)管者面對(duì)的不完全是清晰明確的法規(guī)條文,要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情形做出靈活審慎的職業(yè)判斷,這對(duì)人員素質(zhì)提出更高的要求。監(jiān)管人員需要具備更高的分析能力、更專業(yè)的知識(shí)和更高的判斷能力,才能體現(xiàn)監(jiān)管的權(quán)威性。外匯管理部門應(yīng)加大自身隊(duì)伍的培訓(xùn)力度,加強(qiáng)對(duì)外匯市場(chǎng)運(yùn)行、金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)運(yùn)作等的了解,不斷提升監(jiān)管效果。原則導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的持續(xù)而充分地溝通,因此,被監(jiān)管者的人員素質(zhì)要相應(yīng)改變和提升。
(五)提高監(jiān)管效率
規(guī)則監(jiān)管需要被監(jiān)管者認(rèn)真學(xué)習(xí)和嚴(yán)格遵守有關(guān)監(jiān)管法規(guī),而原則監(jiān)管體系下則要求被監(jiān)管者準(zhǔn)確理解監(jiān)管法規(guī)并主動(dòng)配合來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),而這種配合需要通過溝通交流來完成。通過溝通交流,一方面要幫助被監(jiān)管者加強(qiáng)對(duì)原則的深入理解,使其在理解原則的基礎(chǔ)上主動(dòng)設(shè)計(jì)遵守原則的方案,并切實(shí)執(zhí)行。另一方面,要幫助被監(jiān)管者出謀劃策,共同解決執(zhí)行或者經(jīng)營(yíng)過程中遇到的難題。最終目的都是要幫助被監(jiān)管者減少甚至避免違規(guī)行為的發(fā)生,從而降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。
[1]陳健.原則性監(jiān)管的可行性分析[J].中國(guó)外匯,2014 (5).
[2]王武斌.宏觀審慎下的外匯管理監(jiān)管方式研究[J].華北金融,2015(4).
[責(zé)任編輯:王鑫]
F832.31
A
1005-913X(2015)12-0130-02
2015-10-27
田耘(1970-),女,甘肅會(huì)寧人,經(jīng)濟(jì)師,研究方向:外匯管理。