■ 黃 焰，丁云駿，李容德

一、人民銀行監(jiān)管黃金市場實踐機理的多維度解讀

（一）監(jiān)管目的維度：金融安全、金融效率、金融公平納入目的視閾，效率是首要傾向

我國黃金市場經(jīng)歷了嚴格管制、統(tǒng)購統(tǒng)配、市場化改革探索和全面實施黃金市場化四個發(fā)展階段。在嚴格管制和統(tǒng)購統(tǒng)配階段，人民銀行是黃金市場的統(tǒng)一主管機關(guān)，通過計劃經(jīng)濟手段進行管理，目的主要是維護市場安全，效率與公平未受重視，黃金市場處于金融抑制階段。從1993年開始，人民銀行對黃金市場實施了漸進的市場化改革，市場效率納入監(jiān)管層視野。隨著2001年人民銀行宣布取消黃金“統(tǒng)購統(tǒng)配”的計劃管理體制，2002年在上海組建黃金交易所，2003年取消黃金生產(chǎn)、加工、流通審批制，2008年推動黃金期貨在上海期貨交易所上市等市場化改革措施的穩(wěn)步實施，我國較快建成了現(xiàn)貨與衍生品相結(jié)合、面向機構(gòu)和個人的多層次黃金市場，金融效率與金融安全成為黃金市場監(jiān)管的主要目標，黃金市場處于金融深化階段。本輪金融危機發(fā)生后，金融公平地位上升，加強金融消費者權(quán)益保護成為世界金融監(jiān)管改革趨潮。順應(yīng)這一趨勢，人民銀行將金融消費投資權(quán)益納入監(jiān)管目標。在2009年人民銀行起草的《黃金市場管理條例（征求意見稿》中辟專章對黃金投資者利益保護進行規(guī)定，2011年人民銀行成立金融消費權(quán)益保護局對金融消費權(quán)益進行保護。發(fā)展至今，金融安全、金融效率和金融公平價值成了人民銀行監(jiān)管黃金市場的三個核心價值目標。不過，由于我國黃金市場還處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，通過改革創(chuàng)新和開放發(fā)展壯大黃金市場仍是主要任務(wù)。因此，在金融安全、效率與公平遭遇價值沖突時，理應(yīng)適度向金融效率傾斜，以契合我國黃金市場發(fā)展實情。

（二）監(jiān)管方法維度：功能監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管、自律監(jiān)管共存于現(xiàn)行體制，功能監(jiān)管是重要趨向

根據(jù)《中國人民銀行法》第四條規(guī)定，人民銀行監(jiān)督管理黃金市場。從條款規(guī)定及立法精神來看，人民銀行的監(jiān)管職權(quán)是完整統(tǒng)一的，只要從事黃金交易，人民銀行都有監(jiān)督管理的職權(quán)，體現(xiàn)了功能監(jiān)管的理念。在我國黃金市場由商品交易為主向金融交易為主、現(xiàn)貨交易為主向衍生品交易為主的發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中，金融基礎(chǔ)產(chǎn)品和衍生產(chǎn)品不斷推出，從事黃金交易的主體日益多元化，包括產(chǎn)金、售金、用金企業(yè)等非金融機構(gòu)和銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等各種金融機構(gòu)。根據(jù)我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的現(xiàn)實金融管理體制，這些金融機構(gòu)也要受到銀監(jiān)會、證監(jiān)會等管理機構(gòu)的監(jiān)管。在沒有高位階法律對監(jiān)管沖突進行化解前，人民銀行對黃金市場的功能監(jiān)管與其他金融監(jiān)管部門的機構(gòu)監(jiān)管將長期共存。同時，上海黃金交易所、上海期貨交易所、中國商品期貨協(xié)會、黃金交易協(xié)會和中國銀行間交易商協(xié)會等市場自律組織也在黃金市場監(jiān)管中發(fā)揮信息哨兵、聯(lián)系紐帶、協(xié)調(diào)補充等重要作用。本輪金融危機發(fā)生后，宏觀審慎安全引起高度關(guān)切，各國在金融監(jiān)管改革中對功能監(jiān)管更加重視。順應(yīng)這一趨勢，我國也大力提升功能監(jiān)管地位。2011年中編辦在《關(guān)于進一步明確黃金市場及黃金衍生品交易監(jiān)管職責的意見》中再次明確了人民銀行統(tǒng)一監(jiān)督管理黃金市場及黃金衍生品交易，2013年8月國務(wù)院批復(fù)同意人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，就是功能監(jiān)管理念地位提升的實踐表征。

（三）監(jiān)管模式維度：市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、央行主導(dǎo)并存于發(fā)達市場，央行主導(dǎo)是主要方向

全球現(xiàn)有40多個黃金市場，主要有兩大類，即場外黃金市場和場內(nèi)黃金市場，其中前者以倫敦、蘇黎士黃金市場為代表，后者以紐約黃金市場為代表。主要發(fā)達國家依據(jù)市場特色、資源稟賦和文化制度等不同原因，對黃金市場的監(jiān)管形成了市場自律監(jiān)管主導(dǎo)、央行監(jiān)管主導(dǎo)和政府監(jiān)管主導(dǎo)的不同模式，倫敦屬于市場主導(dǎo)，蘇黎士屬于央行主導(dǎo)，紐約屬于政府主導(dǎo)。回看我國黃金市場，形成了以上海場內(nèi)黃金現(xiàn)貨、黃金期貨市場為主，以商業(yè)銀行OTC市場為補充的主體發(fā)展局面，人民銀行也發(fā)揮著重要的監(jiān)管、調(diào)控作用，經(jīng)營、持有和管理國家黃金儲備，對黃金市場和黃金衍生品交易進行統(tǒng)一監(jiān)管。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、工商行政管理部門也因分業(yè)管理的體制現(xiàn)實分別履行著各自專業(yè)領(lǐng)域的分層監(jiān)管作用，交易所、行業(yè)協(xié)會等自律組織發(fā)揮身處一線的補充監(jiān)管功能。我國黃金市場監(jiān)管形成了央行集中統(tǒng)一監(jiān)管、其他政府監(jiān)管部門分層監(jiān)管和交易所、行業(yè)協(xié)會補充監(jiān)管的多頭監(jiān)管模式。依據(jù)我國法律規(guī)定和中編辦2011年新的規(guī)定，考慮到我國黃金市場還處于向市場化和國際化推進的發(fā)展實情，結(jié)合人民銀行多年統(tǒng)一監(jiān)管黃金市場的歷史連續(xù)性和積累的管理經(jīng)驗，以央行為主導(dǎo)對黃金市場進行監(jiān)管是我國黃金市場監(jiān)管發(fā)展的階段性特征。

二、人民銀行監(jiān)管黃金市場面臨的現(xiàn)實困境

（一）監(jiān)管法律資源供給不足，制約了人民銀行依法合規(guī)監(jiān)管黃金市場

依法行政是監(jiān)管的基本原則，充足的法律資源供給是依法合規(guī)監(jiān)管的基本前提和重要保障。人民銀行作為我國黃金市場的核心監(jiān)管機關(guān)，履行監(jiān)督管理職責必須有充分有效的法律依據(jù)，而現(xiàn)實是我國監(jiān)管黃金市場的法律法規(guī)十分緊缺，監(jiān)管法律資源供給嚴重不足，主要體現(xiàn)在三個方面：首先，1983年制定出臺的《金銀管理條例》帶有濃厚的計劃色彩，目的是為取締金銀走私與投機倒把活動，主要內(nèi)容是規(guī)范黃金資源的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”行為，與黃金市場發(fā)展的現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，無法作為人民銀行監(jiān)管黃金市場的依據(jù)。其次，《中國人民銀行法》雖然規(guī)定了人民銀行履行監(jiān)督管理黃金市場職責，持有、經(jīng)營、管理黃金儲備職責和對金融機構(gòu)、其他單位及個人執(zhí)行有關(guān)黃金管理規(guī)定的行為進行監(jiān)督檢查的職責，但上述規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，宣示意義大，可操作性小，無法為人民銀行監(jiān)管黃金市場提供充分有效的法律支撐。第三，沒有專門性的法律法規(guī)為人民銀行監(jiān)管黃金市場提供支撐。黃金市場作為一個快速發(fā)展的新生市場，不能僅靠臨時的低位階的部門規(guī)章和規(guī)范性文件去進行應(yīng)急性規(guī)范，而是更需要長期有效的專門法律法規(guī)對各種新的市場關(guān)系進行界定和規(guī)范，對各種新產(chǎn)品、新工具和新的交易主體進行引導(dǎo)和約束。人民銀行雖然及時牽頭制定了規(guī)范黃金市場的行政法規(guī)《黃金市場管理條例》，但因爭議頗大，擱淺多年，久未出臺，無法為人民銀行監(jiān)管黃金市場提供有效支撐。

（二）監(jiān)管職責權(quán)限界定不清，制約了人民銀行科學高效監(jiān)管黃金市場

界限清晰、權(quán)責明確是監(jiān)管部門能夠各司其職、各負其責的基礎(chǔ)和前提，是監(jiān)管部門科學高效進行履職的首要條件。雖然《中國人民銀行法》第四條賦予人民銀行監(jiān)督管理黃金市場的職責是明確清晰的，理應(yīng)涵蓋場內(nèi)市場和場外市場、黃金現(xiàn)貨市場和黃金衍生品市場，但人民銀行監(jiān)管權(quán)在黃金市場的監(jiān)管現(xiàn)實中執(zhí)行起來卻變得有些模糊不清。這主要是因為受我國分業(yè)監(jiān)管的金融體制和黃金產(chǎn)品的多種屬性共同影響，導(dǎo)致人民銀行對黃金市場的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)在實踐中遭遇切割，形成了人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、工商行政管理局等多個部門共同監(jiān)管的現(xiàn)實狀態(tài)。這種多頭管理的現(xiàn)實，內(nèi)生的負面因素較多，容易導(dǎo)致監(jiān)管漏洞與重復(fù)監(jiān)管并存，監(jiān)管競次與監(jiān)管套利并生，損害監(jiān)管效率，徒增監(jiān)管成本。如果沒有相應(yīng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制進行彌補與熨平，容易因政策矛盾和政出多門導(dǎo)致監(jiān)管混亂，使市場主體無所適從，危害市場穩(wěn)定。

（三）監(jiān)管措施手段匹配不全，制約人民銀行靈活有力監(jiān)管黃金市場

擁有豐富的監(jiān)管措施手段是監(jiān)管部門靈活有力進行監(jiān)管的重要前提和保障。面對日益復(fù)雜和瞬息萬變的衍生品市場，如果監(jiān)管部門沒有一套完善有力的監(jiān)管措施手段去應(yīng)對，一件小的技術(shù)事件都極有可能迅速演變?yōu)闉?zāi)難性、系統(tǒng)性風險事件，2013年光大證券引發(fā)的“烏龍指”事件就是實證。面對我國逐漸開放和日益壯大的黃金市場，監(jiān)管難度大大增加，監(jiān)管部門必須匹配與之對等的監(jiān)管措施手段才能靈活有力地進行應(yīng)對。而人民銀行作為監(jiān)管黃金市場的統(tǒng)領(lǐng)機關(guān)，面臨最尷尬的現(xiàn)實難題恰恰就是沒有豐富的監(jiān)管措施手段作支撐。這種不對等的安排使得人民銀行在管理黃金市場中仍有束手無策的窘迫感，凡是出現(xiàn)了與黃金有關(guān)的問題，國務(wù)院都會要求人民銀行會同相關(guān)部門解決，但由于人民銀行沒有相應(yīng)的措施手段，工作容易陷入被動局面。

三、人民銀行監(jiān)管黃金市場的發(fā)展路徑

（一）建立健全監(jiān)管法規(guī)體系，為人民銀行依法合規(guī)監(jiān)管黃金市場提供制度助力

構(gòu)建完善的黃金市場監(jiān)管法規(guī)體系是人民銀行依法監(jiān)管黃金市場的前提條件。為加快黃金市場監(jiān)管立法的步伐，首先是建議修改《中國人民銀行法》，在該法中補入人民銀行制定、起草黃金市場和黃金交易的法律法規(guī)的職責，補入人民銀行代表國家參與黃金領(lǐng)域國際外交活動的職責，細化人民銀行持有、經(jīng)營和管理黃金儲備的職責和黃金市場監(jiān)督檢查職責。其次，廢止《金銀管理條例》，積極推動《黃金市場管理條例》早日出臺，為黃金市場規(guī)范運行提供專門的法律支撐。具體而言，對《黃金市場管理條例》可考慮從以下幾方面進行完善：一是將2011年中編辦下發(fā)的《關(guān)于進一步明確黃金市場及黃金衍生品交易監(jiān)管職責的意見》中規(guī)定的“人民銀行負責監(jiān)督管理黃金市場及黃金衍生品交易，組織認定、查處非法黃金交易以及變相黃金期貨交易等非法黃金衍生品交易活動”的內(nèi)容補進《黃金市場管理條例》中，從立法上明確人民銀行集中統(tǒng)一監(jiān)管黃金市場的職責；二是明確將金融效率、金融安全、金融公平作為《黃金市場管理條例》的立法目的，可表述成：“為規(guī)范和促進黃金市場的發(fā)展，維護黃金市場交易的秩序和安全，保護黃金投資者的權(quán)益，特制定本條例”；三是明確將“建立人民銀行牽頭的黃金市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，由人民銀行定期組織其他監(jiān)管部門召開監(jiān)管聯(lián)席會議”的內(nèi)容補進《黃金市場管理條例》中；四是鑒于黃金制品的境內(nèi)銷售也屬于黃金交易范圍，加上基層央行目前缺乏監(jiān)管設(shè)施、監(jiān)管專業(yè)人員和監(jiān)管意識，導(dǎo)致黃金制品零售市場存在以假亂真、以次充好、克扣材料、檢測困難、回購無門等諸多制約市場健康發(fā)展的問題，建議將黃金制品的境內(nèi)境外零售統(tǒng)一納入《黃金市場管理條例》的監(jiān)管范圍，加大對黃金制品國內(nèi)零售市場的監(jiān)管力度；五是鑒于“地下炒金”屬于場外衍生品交易，更多涉及商業(yè)銀行的支付結(jié)算和外匯交易，加上人民銀行機構(gòu)分布廣泛，建議由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管 “地下炒金”，場內(nèi)黃金期貨期權(quán)由證監(jiān)會監(jiān)管；六是鑒于英、美和瑞士等國家都存在多個黃金市場，我國內(nèi)陸以后也可能在其他城市成立黃金交易所，所以建議將《黃金市場管理條例》中上海黃金交易所這篇的標題直接修改為黃金交易所，這樣更具有前瞻性；七是對黃金市場的規(guī)范性文件進行清理，確保符合上位法的精神。

（二）厘清監(jiān)管部門職責邊界，為人民銀行科學高效監(jiān)管黃金市場提供協(xié)作合力

為保障人民銀行科學高效對黃金市場進行監(jiān)管，就必須厘清與其他監(jiān)管部門的職責權(quán)限邊界。從我國黃金市場監(jiān)管發(fā)展的現(xiàn)狀來看，人民銀行主要與銀監(jiān)會、證監(jiān)會、工商行政管理部門和海關(guān)在監(jiān)管職責權(quán)限方面存在交叉重疊現(xiàn)象。就人民銀行與銀監(jiān)會來說，主要是雙方對金融機構(gòu)開展黃金新業(yè)務(wù)都有審批權(quán)，為避免重復(fù)和沖突，依據(jù)風險管控的需要，建議金融機構(gòu)開展基礎(chǔ)產(chǎn)品業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會審批，報人民銀行備案；開展衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)由人民銀行審批，報銀監(jiān)會備案。同時，為改變金融機構(gòu)開展黃金投資業(yè)務(wù)處于監(jiān)管空白的現(xiàn)狀，人民銀行應(yīng)該將金融機構(gòu)執(zhí)行黃金管理規(guī)定的行為及時納入行政執(zhí)法檢查的范疇，消除監(jiān)盲區(qū)。就人民銀行與證監(jiān)會而言，由于人民銀行對黃金衍生產(chǎn)品有統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，證監(jiān)會對黃金期貨期權(quán)有統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，導(dǎo)致對“地下炒金”和黃金衍生品監(jiān)管存在分歧?？紤]到證監(jiān)會監(jiān)管期貨市場的現(xiàn)實狀況和積累的監(jiān)管經(jīng)驗，建議由其監(jiān)管場內(nèi)期貨、期權(quán)交易，由人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管場外衍生品交易，包括對“地下炒金”行為的監(jiān)管。同時人民銀行要利用金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，積極與銀監(jiān)會、證監(jiān)會商討解決在黃金監(jiān)管交叉領(lǐng)域存在的問題，出臺明確的協(xié)作機制，消除監(jiān)管分歧，增強監(jiān)管合力。就人民銀行與工商管理部門來看，主要是在黃金零售市場存在職責交叉，人民銀行完全可借鑒與海關(guān)共同制定出臺《黃金及黃金制品進出口管理辦法》的類似協(xié)作方法，制定出臺《黃金及黃金制品零售市場管理辦法》，從制度上明確相互的職責權(quán)限，消除監(jiān)管爭議，共同保障消費者利益和維護銷售市場秩序。

（三）設(shè)計配足監(jiān)管措施手段，為人民銀行靈活有力監(jiān)管黃金市場提供管控實力

面對瞬息萬變的黃金市場，人民銀行必須擁有與之相稱的豐富監(jiān)管措施手段，才能靈活應(yīng)對，有力管控。具體而言，在未來出臺的《黃金市場管理條例》等法律法規(guī)中，建議為人民銀行監(jiān)管黃金市場匹配以下措施手段：第一類是許可類，如備案、核準、審批和注銷等；第二類是非現(xiàn)場檢查類，如約見談話、依法監(jiān)測、重點關(guān)注、出具警示函、要求報告重大事項、定期報送相關(guān)財務(wù)報表資料、穩(wěn)定性評估、工作評價、要求定期金融信息披露、調(diào)研配合等；第三類是現(xiàn)場檢查類，如現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、詢問筆錄、查閱復(fù)制資料、責令改正、記入征信報告、行政處罰、責令停止部分業(yè)務(wù)、責令關(guān)閉、黃金衍生品市場禁入等。

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