劉 彤

（上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030）

中國民航產業(yè)50多年的發(fā)展歷程中經歷了幾次重大改革，經歷了不斷探索發(fā)展、創(chuàng)新超越的過程。民航經濟性與國民經濟及國民生活息息相關，票價的改革往往是“牽一發(fā)而動全身”，任何一次票價管理政策的改革不單單是價格改革，更會影響價格背后民航業(yè)的所有經濟活動。從票價管制政策的發(fā)展改革歷程來看，政策改革是改革的縱深發(fā)展，那么在市場化快速發(fā)展的趨勢下，中國國內票價管制政策如何在政府管制和市場管制下找到最佳平衡點，筆者擬從混合掃描模式的視角出發(fā)，對這一問題進行研究分析。

1 中國國內航線票價管理發(fā)展變革

中國民航國內票價管理體制是伴隨著中國民航的發(fā)展而發(fā)展的。

（1）第一階段：建國初期到1980年，民航業(yè)主要是基于計劃經濟的政府管理，價格管理的形式還主要是國家定價。2012年，國務院召開關于研究民航運價管理體制改革問題的會議，國家物價局和民航總局在國內航線運價管理上進行了分工，公布票價及浮動幅度、航空郵件價格由國家物價局管理，折扣票價和省、自治區(qū)內航線公布票價以及貨運價格由民航總局管理，允許航空公司票價可以上下浮動10%①。票價管理的分工是市場推動的結果，也民航業(yè)價格改革跨出的第一步，步子雖不大但意義重大。

（2）第二階段：1997年，民航價格改革跨出了重要一步，國內航線折扣票價與公布票價并軌，并逐步探索“一種票價、多種折扣”的多級票價體系，拉開中國政府放松票價管制的改革序幕。1999年1月，國家計委和民航總局聯(lián)合發(fā)出“關于加強國內航線票價管理，制止低價競銷行為的通知”，規(guī)定從1999年2月1日起，各航空公司票價嚴格按照國家規(guī)定的票價執(zhí)行，不得擅自提高或降低國內航線客票價格。同時，還加強了對特殊優(yōu)惠票價的管理，規(guī)范航空公司優(yōu)惠客票的銷售辦法，除特殊批準的航線和特殊旅客外，一律按照全票價執(zhí)行。

2000年5月15日，國家民航總局決定先期以海南聯(lián)營航線為試點，實行旅游團隊優(yōu)惠票價的實驗，在國內航線上推行收入聯(lián)營，國內102條航線實行聯(lián)營。自同年10月1日起，放松對支線票價的管理，實行最高限價管理。同年11月5日起，對國內航線實施“燃油加價”政策，同時建立票價與油價聯(lián)動機制。2001年3月6日起，民航總局決定在北京—廣州、北京—深圳等條多家經營航線上試行多級票價體系。同5月20日起，在海南聯(lián)營航線試行多級票價體系②。

（3）第三階段：2002年11月，國家民航總局決定，取消航線聯(lián)營，機票告別統(tǒng)一價格。政府開始實行新的運價管理方式——宏觀的幅度管理方式。2002年6月10日起，民航總局決定對國內航線（港、澳航線除外）團體票價試行幅度管理，團體票價最低折扣率根據(jù)購票時限、航程性質、人數(shù)不同而有所區(qū)別，最大優(yōu)惠幅度為30%，政府逐步推出“明折明扣”政策。

2004年4月20日，“民航國內航空運輸價格改革方案”正式實施。根據(jù)方案規(guī)定，對國內機票價格實行政府指導價，即以現(xiàn)行航空運輸企業(yè)在境內執(zhí)行的國內航線票價水平 （0.75元每客公里，不含燃油加價）作為基準價，允許航空運輸企業(yè)在上浮不超過基準價的25%、下浮不超過基準價的45%范圍內，自行制訂具體票價種類、水平、適用條件，提前報民航總局、國家發(fā)改委備案，并向社會公布后執(zhí)行。

（4）第四階段：近10年，進入放松管制階段。2014年，中國民用航空局、國家發(fā)展和改革委員會共同發(fā)布“關于進一步完善民航國內航空運輸價格政策有關問題的通知”，對繼續(xù)實行政府指導價的國內航線旅客運輸票價，由政府審批航線基準票價，改為由航空公司按照本通知附件2“民航國內航線旅客運輸基準票價定價規(guī)則”規(guī)定自行制訂、調整基準票價。航空公司可繼續(xù)以基準票價為基礎，在上浮不超過25%、下浮不限的浮動范圍內自主確定票價水平?！巴ㄖ本∠眱r下浮幅度的限制，無疑是將機票價格幅度從政府定價轉為由市場經濟決定，是將競爭引入航空運輸領域的最好見證。機票價格管制從自然壟斷走向競爭壟斷。

2 國內航線票價管制政策混合掃描模型的引進

混合掃描模型是由埃齊奧尼提出來的一種試圖將理性主義模型和漸進主義模型整合起來的綜合模型?；旌蠏呙枘Ｐ驮诟拍钌辖厝±硇灾髁x模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發(fā)政策創(chuàng)意并深入政策核心問題。同時，截取漸進主義模型的政策落點，把政策的關注點集中在經過選擇的政策方案及其評估上，形成政策焦點，以有效地解決政策問題。無論是理性決策模式還是漸進決策模式都不盡完善，混合掃描決策則因運用了兩種攝像機而包括了上述兩種方法的基本內容，“第一種是多角度攝像機，它能觀察全部空間，只是觀察不了細節(jié)；第二種攝像機對空間做深入、細微地觀察，但不觀察已經為多角度攝像機所觀察了的地區(qū)?！雹刍旌蠏呙铔Q策模式既考慮了決策中的理性因素，即強調決策過程中的科學分析，也看到了決策分析限于時間和資源帶來的局限，所以又吸收了漸進決策的合理內容，不排斥漸進變遷和逐步調整。

3 混合掃描模型：理性決策及漸進決策的比較分析

3.1 航線票價管制政策的初衷是基于理性決策

我國民航運輸業(yè)發(fā)展經歷了很多變革，機票價格是聯(lián)系民航運輸業(yè)供求雙方的重要紐帶。一方面，機票價格具有配置民航資源的基礎性作用，是民航運輸業(yè)市場化改革的關鍵；另一方面，機票價格直接影響著民航運輸業(yè)的利潤和消費者福利，如何在兩個利益集團之間實現(xiàn)平衡，是民航運輸業(yè)市場化改革的最終目標。所以，價格管制政策是政府支持發(fā)展民航運輸業(yè)發(fā)展的重要政策之一。

我國國內航空票價進行了多次調整，但仍不能與成本變化和市場供需相適應，其主要根源就是在于過分集中的管理體制，靠指令性計劃管理，票價調整從提出到批準過程時間長，不能及時反映市場情況的變化。從建國初期到政策實施，計劃經濟下的國家定價政策的探索，體現(xiàn)了政府在制訂航線票價管制政策時，充分考慮了當時的政治環(huán)境、法制環(huán)境、經濟環(huán)境和文化環(huán)境，更加結合了國際上民航運輸業(yè)的發(fā)展規(guī)律，以及中國民航發(fā)展的成本、國民收入水平及航空運輸市場供求關系等，經歷了全面的方案設計、調查測算及成本評估，部分航空公司進行了試點運行。從1992年開始，隨著社會主義市場經濟建立的提出，地方航空公司開始興起，中國民航市場進入到“模擬競爭市場”時期。政府管制放松的幅度較大，但價格管制政策基本維持。政府部門對于政策目標的前瞻性、明確性、規(guī)范性、幅度性和可調整性進行了全面地研究分析，召開聽證會，吸取航空運輸業(yè)實際運作分析的結果，兼顧民航運輸產業(yè)經營發(fā)展和效益輸出，使得建立在市場經濟及成本核算基礎上的價格管制政策呈現(xiàn)出理性特征。

3.2 航線票價管制政策呈現(xiàn)漸進趨勢

隨著我國的價格管理體制的改革，中國民航票價管制政策經歷了由計劃價格轉為雙軌價格，進而走向市場價格，這是一個循序漸進的政策完善過程，政策的改革一直延續(xù)至今，政策改革過程具有明晰的漸變現(xiàn)象。票價管制政策始終遵循了市場規(guī)律和經濟發(fā)展規(guī)律，遵循了穩(wěn)中求變的思路，任何政策改革都是在

①鄧戩：《論民航國內票價管理體制改革的有關問題》，價格理論與實踐，2003，第一期，第 42頁.

②鄧戩：《論民航國內票價管理體制改革的有關問題》，價格理論與實踐，2003，第一期，第 42頁.

③應捷：《我國增值稅政策的發(fā)展路徑研究——基于混合掃描模型視角》，管理觀察，2013（21），第 127 頁.客觀環(huán)境發(fā)展，即民航運輸業(yè)發(fā)展的大環(huán)境下，在國民經濟發(fā)展的制度條件下，漸進地進行適當?shù)奈⒎{整，以適應市場環(huán)境，避免引起民航運輸業(yè)經濟性的損失及民航運輸企業(yè)發(fā)展遇到成本高、收入低的風險。

政策的局部調整是建立在不斷試錯的經驗和基礎上。例如，1997年“一種票價，多種折扣”的政策出臺，本意是提高航空票價的靈活度，然而受亞洲金融危機的影響，致使民航運量增長緩慢，各航空公司為了爭奪客源，紛紛降價競銷，引起航空客運市場上的惡性競爭，并導致1998年全行業(yè)出現(xiàn)嚴重虧損。為此，在1999年1月，國家計委和民航總局聯(lián)合發(fā)出“關于加強國內航線票價管理，制止低價競銷行為的通知”，這一價格管控政策的調整就是建立在理性分析原因的基礎上，政府發(fā)揮宏觀調控和價格管制職能，對政策做出的局部調整。

4 結論

由于全球經濟發(fā)展驅動，中國民航運輸業(yè)發(fā)展具有前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，隨著經濟體制改革和價格改革的深入，民航票價應與公路和水運一樣逐步放開，政府政策應加大宏觀調控和政策指導，在價格管制方面加強制度和標準的制定，在長遠的規(guī)劃中形成規(guī)范有效、適應市場調整的制度體系。同時，從微觀上講，應充分運用漸進完善模式，瞻前顧后地基于環(huán)境變化做出修正改進，放低管制約束，加強管理維度，從航線安全、國民經濟、產業(yè)發(fā)展等各個維度加強政策修訂，推動票價管制政策整體完善?；诨旌蠏呙枘Ｐ偷姆治稣撟C，發(fā)現(xiàn)在中國國內航線票價管制政策不斷優(yōu)化改革的過程中，合理運用理性和漸進兩種決策模式進行互補，并結合行業(yè)特征創(chuàng)造性地加以運用，這一研究將對未來政府對民航航線票價管理奠定非常有借鑒意義的決策基礎。

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[3]張世議.航空運輸價格與市場管制的經濟學分析[J].中國集體經濟，2011（19）.

[4]康自平，杜偉.我國民航運價的管制放松與再管制[J].東北財經大學學報，2006（1）.