■ 劉曉靜（黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南開封 475004）

在從屬我國主權(quán)管轄范圍的制度基礎(chǔ)上，自由貿(mào)易區(qū)在貿(mào)易和投資等方面提供優(yōu)于世貿(mào)組織和其他區(qū)域性自由貿(mào)易合作協(xié)定的貿(mào)易制度安排。自由貿(mào)易區(qū)通過準(zhǔn)許外國商品豁免關(guān)稅自由進(jìn)出的方式來增進(jìn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)企業(yè)向高技術(shù)密集度、高資本密集度方向發(fā)展，并以自由貿(mào)易區(qū)為中介來向關(guān)內(nèi)境內(nèi)地區(qū)傳遞自貿(mào)區(qū)的知識、技術(shù)和資本優(yōu)勢。推行以促進(jìn)物流與通關(guān)一體化的自由貿(mào)易區(qū)通關(guān)便利化的措施自然成為提升自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)作效率的應(yīng)有之義。

自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化問題

（一）自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化的制度性矛盾

1.自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化模式與海關(guān)監(jiān)管功能間存在矛盾。傳統(tǒng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域功能不全，有待整合升級。如保稅物流園區(qū)存在發(fā)揮功能不全面的問題；港、區(qū)之間“聯(lián)而不動，動而不聯(lián)”等問題；出口加工區(qū)功能單一，產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)加工制造為主，深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策有待完善等問題（傅佳，2011）。未能針對高風(fēng)險(xiǎn)報(bào)關(guān)企業(yè)和收發(fā)貨人企業(yè)采取強(qiáng)化產(chǎn)地核對措施和增加對監(jiān)管貨物的查驗(yàn)率措施；海關(guān)各部門與業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門間缺乏有效的部門聯(lián)動機(jī)制；各部門之間缺乏通過部委聯(lián)席會議機(jī)制和合作備忘錄機(jī)制等方式來滿足自貿(mào)區(qū)企業(yè)對海關(guān)系統(tǒng)提出的物流快捷化和通關(guān)便利化需求，由此引發(fā)出傳統(tǒng)海關(guān)監(jiān)管模式與自貿(mào)區(qū)對物流與海關(guān)報(bào)關(guān)一體化需求之間的難以調(diào)和的矛盾。

2.自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化模式與現(xiàn)行監(jiān)管制度之間存在矛盾。從進(jìn)出口貨物稅收政策層面分析，當(dāng)前海關(guān)監(jiān)管當(dāng)局對于從關(guān)境內(nèi)非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)的物流實(shí)施離境退稅政策。這一政策的立論基礎(chǔ)是將自由貿(mào)易區(qū)視為境內(nèi)關(guān)外的特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，其政策目標(biāo)指向是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但部分境內(nèi)關(guān)外企業(yè)出于國內(nèi)市場競爭激烈的壓力而采取“自由貿(mào)易區(qū)一日游”式貨物通關(guān)運(yùn)作模式，即關(guān)內(nèi)企業(yè)先將貨物運(yùn)出關(guān)外以享受政府給予的出口退稅政策優(yōu)惠后再將貨物再返運(yùn)回關(guān)內(nèi)銷售的模式。一日游式貨物通關(guān)運(yùn)作模式會增加貨物的物流運(yùn)作成本和海關(guān)的業(yè)務(wù)承載壓力，且無益于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化的工作機(jī)制沖突

1.海關(guān)監(jiān)管當(dāng)局設(shè)計(jì)的自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管工作機(jī)制存在多頭領(lǐng)導(dǎo)問題，自由貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管工作政出多門。從自由貿(mào)易區(qū)的宏觀管理角度分析，國務(wù)院主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)的系統(tǒng)規(guī)劃、政策制定和運(yùn)行監(jiān)管等職能；從自貿(mào)區(qū)的行政管理角度分析，地方政府下設(shè)自貿(mào)區(qū)管委會來負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)的日常行政管理事務(wù)；從自貿(mào)區(qū)的功能管理層面分析，海關(guān)、商檢、動植物檢驗(yàn)檢疫、工商、稅務(wù)、公安、邊檢、商務(wù)局、央行等各職能部門需共同參與自由貿(mào)易區(qū)的管理工作。眾多自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)各部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容重疊，各部門工作流程相互交叉。相互矛盾、沖突制約了海關(guān)系統(tǒng)對自貿(mào)區(qū)進(jìn)出口貨物監(jiān)管效率。

2.海關(guān)監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)分工存在較大隨意性。當(dāng)前自貿(mào)區(qū)海關(guān)實(shí)施以“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”為主要特點(diǎn)的區(qū)域通關(guān)一體化模式。該模式要求基層海關(guān)對于滿足監(jiān)管要求的高信用水平的A類企業(yè)的進(jìn)出口貨物實(shí)施自主選擇報(bào)關(guān)地的一種報(bào)關(guān)新模式。A類企業(yè)可根據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)需要來選擇報(bào)關(guān)地點(diǎn)，海關(guān)監(jiān)管當(dāng)局可根據(jù)貨物的實(shí)際進(jìn)出境地來直接辦理貨物驗(yàn)放手續(xù)的一種通關(guān)方式；此舉可壓縮企業(yè)貨物的通關(guān)時(shí)間并提升其通關(guān)效率，給企業(yè)帶來降低制度交易成本的實(shí)惠。但“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”模式下的對通關(guān)貨物實(shí)施監(jiān)管職能的基層海關(guān)主辦機(jī)構(gòu)和對報(bào)關(guān)企業(yè)和進(jìn)出口收發(fā)貨人實(shí)施監(jiān)管職能的業(yè)務(wù)主辦機(jī)構(gòu)間缺乏必要的信息溝通；針對通關(guān)貨物查驗(yàn)與放行行政行為中的過程性風(fēng)險(xiǎn)和事后風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任歸屬和處理機(jī)制缺乏必要的程序設(shè)計(jì)；缺乏針對通關(guān)貨物查驗(yàn)與放行過程中的報(bào)關(guān)人一方和基層海關(guān)主辦機(jī)構(gòu)一方間的行政糾紛處理程序異議和行政復(fù)議應(yīng)對主體等問題的相應(yīng)規(guī)范性文件。

（三）自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化的風(fēng)險(xiǎn)控制問題

1.海關(guān)系統(tǒng)缺乏通關(guān)一體化背景下的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的物流與海關(guān)通關(guān)一體化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各部門通力協(xié)作方可有效完成；海關(guān)與物流一體化風(fēng)險(xiǎn)管理活動通常表現(xiàn)為對既有海關(guān)管理資源的重新調(diào)配，及對海關(guān)既有管理風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行重新排序，以提升海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施的有效性。再者，海關(guān)系統(tǒng)對通關(guān)貨物的風(fēng)險(xiǎn)管控主要依賴于一線工作員工的經(jīng)驗(yàn)。受海關(guān)人員素質(zhì)和海關(guān)稽查資源配置、商品歸類和價(jià)格審定的復(fù)雜性等因素的制約，海關(guān)通關(guān)作業(yè)的作業(yè)布局和業(yè)務(wù)運(yùn)行調(diào)度缺乏協(xié)調(diào)性，管理規(guī)范化和作業(yè)專業(yè)化水平相對不足，基層海關(guān)工作人員缺乏面向客戶的服務(wù)意識（姬海莉，2014）。

2.海關(guān)系統(tǒng)缺乏基于物流與海關(guān)一體化協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息的管理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前海關(guān)系統(tǒng)已然建成風(fēng)險(xiǎn)管控信息系統(tǒng)，但現(xiàn)有的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫信息的數(shù)據(jù)挖掘能力存在顯著問題，難以有效滿足物流與海關(guān)一體化協(xié)同戰(zhàn)略的需求。具有高速流通性特征的自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)外物流對海關(guān)系統(tǒng)提出的建立快速反應(yīng)型海關(guān)與物流一體化報(bào)關(guān)系統(tǒng)的要求，而我國的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控信息平臺建立時(shí)間不長，數(shù)據(jù)庫規(guī)模龐大但有效數(shù)據(jù)信息不足。誘發(fā)該問題的根源在于報(bào)關(guān)企業(yè)及收發(fā)貨人內(nèi)部信息的單向透明性使得海關(guān)系統(tǒng)難以掌握報(bào)關(guān)企業(yè)及收發(fā)貨人的真實(shí)信用水平。

自由貿(mào)易區(qū)背景下物流與海關(guān)通關(guān)一體化協(xié)同策略

（一）制度協(xié)同策略

1.自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)建立適應(yīng)自由貿(mào)易區(qū)物流與海關(guān)通關(guān)一體化的報(bào)關(guān)企業(yè)統(tǒng)一管理平臺。自貿(mào)區(qū)海關(guān)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控要求的前提下持續(xù)創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管措施，將通關(guān)貨物風(fēng)險(xiǎn)管控要求和通關(guān)便利化需求有機(jī)結(jié)合為一體，有效促進(jìn)物流系統(tǒng)與海關(guān)系統(tǒng)之間的無縫鏈接。報(bào)關(guān)企業(yè)認(rèn)證制度可以幫助基層海關(guān)建立起關(guān)于報(bào)關(guān)貨物相關(guān)信息的實(shí)時(shí)化數(shù)據(jù)交互平臺，并且將該實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)鏈交換系統(tǒng)與檢驗(yàn)檢疫部門的報(bào)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行交換。報(bào)關(guān)企業(yè)認(rèn)證制度的實(shí)施可以為基層海關(guān)管理通關(guān)貨物風(fēng)險(xiǎn)提供量化決策依據(jù)，有效兼顧了自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物通關(guān)效率的需求和海關(guān)稽查制度的監(jiān)管要求。

2.自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)建立海關(guān)監(jiān)管下的“功能整合”型物流園區(qū)政策。為實(shí)現(xiàn)對不同類型物流運(yùn)營商的差別化激勵效果，海關(guān)對保稅區(qū)內(nèi)的各類物流運(yùn)營者實(shí)施差異化管理。這種差異化管理措施導(dǎo)致海關(guān)監(jiān)管區(qū)的類型繁多且監(jiān)管制度繁雜。自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)建立物流與海關(guān)通關(guān)一體化的跨區(qū)聯(lián)動式通關(guān)協(xié)作制度體系。海關(guān)跨區(qū)聯(lián)動系統(tǒng)包括如下含義：一是強(qiáng)化海關(guān)內(nèi)部各部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同效能。推動區(qū)域通關(guān)一體化工程是實(shí)踐海關(guān)內(nèi)部跨部門在通關(guān)作業(yè)問題上展開協(xié)同工作的有效載體。區(qū)域通關(guān)一體化系指各直屬海關(guān)在加強(qiáng)管理理念、通關(guān)模式和跨區(qū)執(zhí)法一體化的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用通關(guān)一體化信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)各直屬海關(guān)口岸管理實(shí)踐的一體化。二是強(qiáng)化海關(guān)內(nèi)部各部門之間的制度協(xié)同效能。自貿(mào)區(qū)海關(guān)的區(qū)域聯(lián)動協(xié)作是基于通關(guān)一體化的高階合作形式，它要求海關(guān)各部門之間制定權(quán)責(zé)明晰的分工協(xié)作體系，從而有效克服海關(guān)內(nèi)部各部門之間的信息共享水平較低和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性的問題。

（二）工作機(jī)制協(xié)同策略

1.以“卡口聯(lián)網(wǎng)與控制系統(tǒng)”為平臺推進(jìn)海關(guān)系統(tǒng)與自貿(mào)區(qū)的協(xié)同行政效率。海關(guān)系統(tǒng)可以通過與相關(guān)部門共同推進(jìn)“卡口聯(lián)網(wǎng)與控制系統(tǒng)”合作項(xiàng)目的方式來加強(qiáng)海關(guān)等聯(lián)檢部門對進(jìn)出口貨物物流的聯(lián)網(wǎng)管理。“卡口聯(lián)網(wǎng)與控制系統(tǒng)”可根據(jù)從自貿(mào)區(qū)物流企業(yè)獲取的進(jìn)出口貨物單證、運(yùn)輸工具及關(guān)聯(lián)信息數(shù)據(jù)來對通關(guān)口岸的進(jìn)出口貨物物流進(jìn)行全局布控。物流企業(yè)可通過辦理集中申報(bào)業(yè)務(wù)來降低物流通關(guān)時(shí)間，并通過跨境快速通關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)等方式來提升進(jìn)出口貨物物流通關(guān)效率；海關(guān)依法依規(guī)對物流企業(yè)進(jìn)出監(jiān)管場所和特殊區(qū)域、保稅場所等各類海關(guān)監(jiān)管車輛進(jìn)行邏輯檢查、核對放行或風(fēng)險(xiǎn)報(bào)警。以確保進(jìn)出自貿(mào)區(qū)車輛的快速核放，有效提升進(jìn)出口貨物物流通行海關(guān)和自貿(mào)區(qū)的運(yùn)作效率。

2.海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對自由貿(mào)易區(qū)物流系統(tǒng)與報(bào)關(guān)系統(tǒng)的銜接度做客觀評估，并根據(jù)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)物流及報(bào)關(guān)業(yè)務(wù)供需現(xiàn)狀來優(yōu)化當(dāng)前的報(bào)關(guān)系統(tǒng)工作機(jī)制。新報(bào)關(guān)系統(tǒng)工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)立足于海關(guān)執(zhí)法現(xiàn)實(shí)需求，摸索出適應(yīng)多部門跨區(qū)域聯(lián)合查緝執(zhí)法的工作機(jī)制。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的物流企業(yè)不僅為自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)提供服務(wù)，且通過各海關(guān)口岸及周邊交通網(wǎng)絡(luò)向各口岸腹地輻射其物流及通關(guān)服務(wù)。

3.海關(guān)系統(tǒng)應(yīng)探索基于電子審單技術(shù)的通關(guān)便利化簡易流程，以適應(yīng)物流與通關(guān)一體化的現(xiàn)實(shí)需求。新報(bào)關(guān)系統(tǒng)工作機(jī)制還應(yīng)當(dāng)切實(shí)考量物流企業(yè)及貨主企業(yè)對報(bào)關(guān)便利性的需求，由海關(guān)系統(tǒng)根據(jù)通關(guān)貨物的量價(jià)規(guī)模及海關(guān)系統(tǒng)的監(jiān)管需求來確立通關(guān)便利化的簡易流程。自貿(mào)區(qū)海關(guān)系統(tǒng)需在電子報(bào)關(guān)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化電子報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)審核質(zhì)量和審核效率。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)建設(shè)

1.海關(guān)管理當(dāng)局應(yīng)著力建設(shè)支持自由貿(mào)易區(qū)背景下的物流與通關(guān)一體化的通關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理平臺。針對報(bào)關(guān)系統(tǒng)與物流系統(tǒng)之間的功能與目標(biāo)的差異性，貨物通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理平臺可以通過建立多維風(fēng)險(xiǎn)影響因子數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)挖掘與分析數(shù)據(jù)庫及通關(guān)貨物風(fēng)險(xiǎn)布控系統(tǒng)等手段來為海關(guān)系統(tǒng)降低通關(guān)貨物風(fēng)險(xiǎn)提供系列技術(shù)支持。貨物通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理平臺的良性運(yùn)作需依靠切合實(shí)際的通關(guān)貨物風(fēng)險(xiǎn)控制參數(shù)的支持。海關(guān)基層業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各部門和各崗位的職能定位來設(shè)定通關(guān)貨物風(fēng)險(xiǎn)控制參數(shù)和參數(shù)閾值，并交付給海關(guān)通關(guān)貨物風(fēng)控管制部門做數(shù)據(jù)集成。海關(guān)風(fēng)控部門可從中遴選出具有典型管控價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)控制因子，并結(jié)合自貿(mào)區(qū)的日常貨物通關(guān)業(yè)務(wù)需求來形成對通關(guān)貨物的整體風(fēng)險(xiǎn)水平的判斷。為有效增進(jìn)支持通關(guān)一體化的通關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理平臺，海關(guān)系統(tǒng)可運(yùn)用電子數(shù)據(jù)互換技術(shù)來將海關(guān)及業(yè)務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的各式信息整合為一體，并通過海關(guān)控制的信息網(wǎng)絡(luò)將艙單數(shù)據(jù)、理貨分撥打板裝箱數(shù)據(jù)、海關(guān)監(jiān)管倉儲區(qū)進(jìn)出倉數(shù)據(jù)進(jìn)行相互比對、印證，形成一個信息的閉合回路，在推進(jìn)信息流、實(shí)物流、單證流三流合一的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)海關(guān)對通關(guān)一體化業(yè)務(wù)的全方位監(jiān)管。

2.海關(guān)管理當(dāng)局應(yīng)建立適應(yīng)自貿(mào)區(qū)貨物物流的通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。海關(guān)管理當(dāng)局首先應(yīng)根據(jù)自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)歷史業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)來建立自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫，并制作自貿(mào)區(qū)物流通關(guān)信息采集與信息交互的基本模式和方法。由于自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢在于為進(jìn)出口貨物提供通暢便捷的物流服務(wù)，壓縮海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程所需時(shí)間成為提升自貿(mào)區(qū)貨物運(yùn)營效率的關(guān)鍵，但這與海關(guān)管理當(dāng)局在監(jiān)管進(jìn)出口貨物通關(guān)過程中所應(yīng)秉持的審慎原則相沖突。為此，海關(guān)管理當(dāng)局應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息技術(shù)，通過引入大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，海關(guān)管理當(dāng)局可以對各級海關(guān)工作者提供特定自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)數(shù)據(jù)信息及風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，并加強(qiáng)對海關(guān)基層業(yè)務(wù)部門一線員工挖掘監(jiān)管對象風(fēng)險(xiǎn)因子和識別監(jiān)管對象風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)實(shí)操能力。自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的建設(shè)有助于提高海關(guān)基層部門獲取特定海關(guān)監(jiān)管貨物的風(fēng)險(xiǎn)信息，加強(qiáng)海關(guān)基層工作者對自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因子的識別能力和針對自貿(mào)區(qū)貨物通關(guān)過程中的風(fēng)險(xiǎn)暴露事件的應(yīng)對能力。其次，海關(guān)總署應(yīng)當(dāng)建立全天候信息支持服務(wù)中心，以有效幫助海關(guān)基層部門克服在應(yīng)用自貿(mào)區(qū)貨物物流通關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的過程中所暴露出的各式操作障礙。

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